民主党执政后锐意推行“政治主导”改革，致使日本沿袭多年的“官僚主导”统治结构受到了强烈冲击。但由于官僚系统的抵制及民主党先天就有的缺陷，这场旨在打破“官僚主导”体制的攻势逐渐放慢节奏，在某些领域甚至有所后退。“3·11”震灾更凸显了民主党执政团队在驾驭官僚队伍方面的失败。这一轮政、官博弈最终以民主党放弃其竞选公约中的部分承诺为代价，形成了一种脆弱的妥协。

        民主党在2009年9月上台执政后，推行一系列限制官僚特权的措施，在日本政坛刮起了一股旨在确立“政治主导”的改革旋风。但随着时间的推移，这场针对官僚体制的“战后行政大扫除”逐渐显露破绽。政、官间在经过一段时期角逐与磨合后，暂时达成了某种妥协。但是，广大选民对现有政治体制的不满情绪也日益上升。
一、民主党执政后日本沿袭已久的“官僚主导”统治结构受到严重冲击
        战后，在自民党垄断日本政坛的半个多世纪里，官僚集团逐渐形成凌驾于政党和政治家之上的主导地位。历届内阁在重大的内政外交问题上几乎都是听命于高级官僚。有的政治学家干脆将日本的统治结构概括为“官僚内阁制”[1]。从桥本龙太郎到小泉纯一郎、安倍晋三，曾经有多名自民党首相试图打破这种“官僚主导”体制，并在道路公团、邮政事业民营化等领域取得一些有限的进展。但是，由于自民党的历史包袱太重，特别是党内 “道路族”、“运输族”、“文教族”等利益集团与相关省府形成了千丝万缕的利益交换和利益驱动关系，最终还是没有能摆脱“官主政从”的局面。 
        民主党诞生于1996年。它的两位创始人鸠山由纪夫和菅直人在1997年出版的《民益论》一书中如此抨击道：“霞关以‘行政独立’为由拒绝政治介入，而自己却不断地渗入立法机构，将国会变成自己的殖民地”，并声称民主党就是为打破这种统治结构而诞生的。这本书也因此被视为民主党“向霞关的宣战书”[2]。在民主党历年公布的竞选公约中，打破“官僚主导”始终是其核心议题之一。2009年7月23日公布的“Manifesto 2009”罗列了政权构想的5项原则。其中，第一条是将完全交给官僚处理的政治变为政治家主导的政治，第三条是批判各省府的纵向分割结构；第五条是批判中央集权政治。此外，还有5条如何打破“官僚主导”的具体对策，包括废除事务次官会议制度，设立“国家战略局”，等等[3]。
        2009年8月30日，民主党在第45届众议院选举中取得过半数席位，从自民党手里夺得了政权。这是日本政坛第一次真正意义上的政权轮替。9月16日，鸠山由纪夫领衔组建了民主党、社民党、国民新党联合内阁。新内阁第一次会议通过的“基本方针”中，涉及政、官关系的主要有3条：一是规定各省府设立由大臣、副大臣和政务官组成的“政务三役会议”，从国民的视角制定和调整政策；二是废除执政党对有关政策事先审查的惯例，防止产生所谓的“族议员”，由内阁实行一元化的政策决定；三是废除事务次官会议制度设立直属首相的“国家战略局”和“行政刷新会议”，强化首相官邸在政策决定过程中的主导作用。它是民主党“Manifesto 2009”中有关理念的具体化[4]。
        随着鸠山内阁的问世，日本政坛刮起了一股旨在确立“政治主导”的改革旋风。在传统的政、官关系上出现了明显有利于“政”的变化。主要有以下三大突破：
        1、改变传统的政策决定机制，削弱各省府官僚的话语权
        民主党执政后，各省府重大事项均由“政务三役会议”定夺，“政务三役”可以直接找有关局、课的负责人质询，习惯于在官僚“金字塔”顶端发号施令的事务次官被撇在了一边，话语权明显下降。民主党最狠的一招当数废除事务次官会议制度。这项制度诞生于明治初期，已沿袭123年，堪称官僚权力的典型象征。所有提交内阁会议决定的政策事先均经过事务次官会议筛选和协调。其结果是让官僚凌驾于政治家之上，内阁会议的讨论徒具形式。民主党一上台就大刀阔斧地砍掉了这一机制，令人们对它打破陈规陋习的决心刮目相看。
        政务官在日本政坛一向属于可有可无的闲职，甚至被讥为“省府的盲肠”。实行“政务三役会议”后，政务官不仅参与决策，且地位高过事务次官，成为推动“政治主导”的生力军。不过，各省府的情况并不一样。据《每日新闻》调查，财务、外务、厚生劳动、国土交通、法务、环境等6省的“三役会议”排除官僚参与，其余各省则根据情况邀请事务次官、官房长或有关部、局长参加；多数省府每周要举行两三次会议，有的则仅仅是午餐时碰个头；总务省“三役”会议通过网络实播，而法务省则既不公布讨论要点，也不向记者吹风[5]。
        “国家战略局”和“行政刷新会议”是写进民主党竞选公约的、旨在确立“政治主导”的两大机构。“国家战略局”负责规划和设计财政、税收框架和经济运营的宏观战略。“行政刷新会议”从国民的视角出发对各级行政机构的制度和预算等进行改革。显然，如果将“国家战略局”比喻为民主党政权实施“政治主导”的“司令塔”的话，“行政刷新会议”就是它籍以监督中央各省府的运作状况并实施改革的“前线指挥部”。由于设立“国家战略局”需要修改《行政法》，民主党执政后暂以“国家战略室”名义运作。“国家战略室”与“行政刷新会议”都是2009年9月18日成立的。副首相菅直人兼任首任国家战略担当大臣，日常业务则由担任“室长”的内阁府副大臣古井元久主管。“行政刷新会议”由鸠山首相亲任召集人，副召集人则是内阁中专设的行政刷新担当大臣，由民主党资深政治家仙谷由人担任。“国家战略室”和“行政刷新会议”的问世对中央各省府尤其是长期垄断政府预算编制和宏观经济运营的财务省、经济产业省来说，无疑是削弱其话语权的一大强烈冲击。
        2、实行事业甄别制度，清理各省府的“小金库”
        官僚体制的弊端之一就是各省府用各种名目争取预算的最大化，但又疏于管理甚至采取截流、隐瞒的手法私设“小金库”。民主党在上台前便发誓要杜绝浪费、清理各省府的“小金库”。鸠山内阁发动的事业甄别共分三波：第一波从2009年11月11日至13日，主要对各省府的预算进行甄别。这3天内，有关省府逐一到专门设立的会场接受国会议员和民间人士担任的甄别人的审查。审查全程由电视台和网络媒体直播，观众可随时通过电话和网络发表评论。甄别结果，共有约100项事业被勒令下马，另有一些项目的开支被大幅度削减或将国家出资的基金上缴国库等，3天共“抠”出1.7万亿日元。虽未能达到原定3万亿日元的目标，但在社会上引起了强烈反响。仙谷由人在评价事业甄别成果时如此强调：“迄今为止制定预算的过程一向云遮雾挡，如今大部分都能透明化了。这是政治上的‘文化大革命’的开始。”[6]第二波从翌年的4月23日至28日，对象是独立行政法人。其中包括外务省管辖的“国际合作机构”、国土交通省管辖的“住宅金融支援机构”等，共有47家独立行政法人的151项事业接受了甄别。甄别的结果是有16家法人的34项事业被要求予以撤销，共节约开支约600亿日元。第三波自2010年5月20日至25日，对象是公益法人。总共70个法人团体所实施的82项事业中有38项被判定必须中止，约占总数的一半。这次甄别的效果仅为40亿日元。
        3、突破官僚的阻扰，公开日美间有关核问题的密约
        日本各省府的官僚总是习惯于用涉及“国家机密”等借口将理应让国民知悉的事项深深地隐藏起来。这些年来，虽然迫于公众的压力采取了一些信息公开的举措，但总体上依然比较保守。例如，有关日美间在引进核武器和归还冲绳时是否私下成密约的问题就一直是有关省府讳莫如深的秘密。在自民党执政期间曾有多名首相和外相遭到质询，却都是矢口否认。随着日本前外交官员的“爆料”和美国政府外交档案的解密，日美密约问题逐渐浮出水面[7]。2009年9月17日，鸠山内阁问世的第二天，外务大臣冈田克也便责成外务省事务次官薮中三十二彻查有关日本政府默认美国载核舰船进入日本港口的密约问题。同年11月，又成立了以日本前驻联合国副代表、东京大学教授北冈伸一牵头的第三方委员会同步进行调查。2010年3月9日，北冈委员会发表长达108页的调查报告，第一次承认日美间的确存在着3份密约，分别涉及到美军载核舰船进入日本港口、朝鲜半岛“有事”时驻日美军可自由出兵朝鲜半岛以及美国归还冲绳时由日政府承担美军撤退相关费用等问题。冈田外相在当天举行的记者会上表示：“（日本政府）长期不向国会和国民予以公开令人遗憾。”[8]核密约的存在对日本一直标榜的“非核三原则”无疑是极大的讽刺。北冈报告的问世也为蒙冤入狱的《每日新闻》记者西山太吉等人洗清了罪名[9]。不过，据外务省前条约局长东乡和彦揭露，他曾过目的有关日美间密约的16份文件中眼下只有一半公布，其余的很可能已被经办人员销毁[10]。
        除上述三大突破外，民主党执政后在推进公务员制度改革方面也有一些引人注目的举措。例如，禁止中央各省府在所辖的企事业单位为退职官员再就职的所谓“天神下凡”进行斡旋（2009年11月）；削减国家公务员的薪水（2010年4月）以及试行跨省府的干部交流及任命民间大使等。鸠山内阁时即酝酿在省府间进行干部的横向交流，菅直人继任首相不久，就委任日本原驻丹麦大使近藤诚一出任文化厅长官，并让财务省关税局局长与经济产业省的贸易经济合作局长对换。这是从2001年日本中央政府机构改组后第一次在局长一级交流干部。此外，菅直人还任命前伊藤忠商事公司总经理丹波宇一郎出任日本驻华大使。此举在日本国内外引起广泛反响。《朝日新闻》的一位资深政治记者认为，这一任命最大的目的是要凸显“政治主导”、削弱官僚权力[11]。
二、民主党推行的“政治主导”改革在官僚的抵制下逐渐变质
        民主党上台后在确立“政治主导”方面采取的一系列果敢措施，堪称全面刷新自民党型政治机制的一次“壮大的实验”[12]。据《日本经济新闻》调查，鸠山由纪夫内阁成立时的支持率高达75%，仅次于小泉纯一郎内阁的80%，反映了人们对民主党“战后行政大扫除”的期盼。然而，这场针对官僚体制的凌厉攻势从一开始就遭到了来自官僚系统的顽强抵制。
        日本的官僚系统有着维护其自身特权的强烈意志。各省府都有推动本部门预算最大化的冲动，不肯轻易放弃长期形成的各种特权。而退职高官到所属法人团体拿高薪的 “天神下凡”制度则既是维持各省府士气的需要，也是保证其人事框架稳定运转的基础。在自民党执政后期，霞关的官僚们就曾因安倍晋三首相积极推进国家公务员制度改革而进行了或明或暗的抵制，涉及阁僚的政治丑闻不断曝光，安倍首相被弄得灰头土脸，最终在2007年参议院选举失利后被迫辞职。民主党推行的“政治主导”改革同样也面临霞关官僚的猛烈反击。
        第一个跳出来对“政务三役会议”制度发难的是总务省事务次官鈴木康雄。鸠山内阁问世仅3个月他便提出辞呈。在被问到缘何就任事务次官不到半年就提出辞职时，铃木坦言自己讨厌做只能从课长那里才能了解情况的事务次官。
        暗中散布对“政务三役”的负面消息，败坏其公众形象。这一向是官僚们所擅长的。厚生劳动大臣长妻昭的更迭堪称典型例子。长妻昭曾因揭露养老金记录遗漏问题名噪一时，是民主党夺权的“功臣”。然而，他在出任厚生劳动大臣后却突然恶评如潮，媒体接连曝光其训斥下属、飞扬跋扈的丑行，菅直人在改组内阁时被迫将他拿下来。事后证明，这些均属不实之词，“风源”便是厚生劳动省[13]。
        第三招是给民主党政治家制造难题，阻扰其政策构想的实现。民主党在“Manifesto 2009”中主张建立“紧密而对等的日美关系”，要重新检讨日美地位协定，调整驻日美军基地。鸠山由纪夫在出任首相后明确表示最起码要把普天间基地转移到冲绳县以外。然而，美国却执意不肯放弃2006年与自民党政权达成的县内转移方案。据“维基揭密”透露，日美双方陷入僵局的背后居然有日本的一些高级官僚插手。外务省事务次官薮中三十二向美国大使鲁斯建议，日本政治正处于过渡期，有关普天间问题的日美磋商最好将政治家撇在一边。防卫省防卫政策局长高见泽将林则劝诫美国助理国务卿坎贝尔，不要轻易接受鸠山有关普天间基地向县外转移的主张。日本媒体尖锐抨击道，这是“背叛首相”的“间谍行为”[14]。
        第四招是利用检察系统独有的搜查权以及热衷曝光政治丑闻的媒体将一些看不顺眼的政治家逼入绝境。2010年1月，东京地方检察厅特别搜部以涉嫌非法接受政治献金为由，接连拘捕了民主党干事长小泽一郎的3名秘书，并对小泽一郎进行了传讯。不久，鸠山自身也卷入了金钱丑闻。虽然两人最终都让秘书代背黑锅侥幸过关。但鸠山内阁的支持率却节节下滑，由成立初的70%多跌至20%。6月2日，身心疲惫的鸠山由纪夫终于步其自民党前任的后尘辞去首相职务，小泽一郎也同时离开了权力中枢。
        2010年6月8日，菅直人继任首相。他在首次发表的施政演说中依然强调要实行“战后行政大扫除”，改革的“时针绝不会倒转”[15]。但是，鉴于鸠山任内政官关系过于紧张，菅直人上任后大大缓和了针对官僚体制的改革锋芒。他如此表白说：“并不是排除官僚让政治家作出决定就行了。（新内阁）要借重官僚的力量推进各项政策。在政官紧密一体的同时努力构筑强有力的政治家与官僚的关系。”[16]
        正是在菅直人上任后，民主党为匡正政、官关系而发动的攻势明显放慢了节奏甚至局部有所后退。比较突出的变化是：
        第一、吸收各省府的高级官僚参与政策决定，变相恢复事务次官会议
       如前所述，民主党执政后在打破“官僚主导”体制方面最狠的一招就是废除由事务次官会议制度。时任行政刷新担当大臣的仙谷由人还曾放出重话，暗示将撤销事务次官这一职位。然而，同一个仙谷在出任菅内阁官房长官后，却于2010年6月底7月初分批宴请了各省府的事务次官和官房长，呼吁他们与民主党政权精诚合作。观察家们分析，仙谷此举可能是恢复事务次官会议的伏笔[17]。果然，菅直人内阁在2010年底正式决定各省府“政务役会议”应让事务次官出席。菅直人坦承：“排除官僚影响的结果导致了行政的混乱与停滞不前，民主党应对此进行反省。”日本媒体将其菅直人的这番话视为民主党政权改变“摆脱官僚”路线的“宣言”[18]。 “3·11”震灾后，各省府事务次官终于盼到了重新聚到一起的契机。2011年3月28日，由防灾和环境大臣松本龙牵头、内阁官房副长官仙谷由人实际主宰的“各省府支援受灾民众生活联络会议”举行第一次会议，出席者均为由各省府事务次官。这标志着2009年9月民主党执政后一度被打入冷宫的事务次官会议变相复活。
        与此形成鲜明对比的是，被普遍视为民主党招牌政策的“国家战略局”构想却逐渐褪色。按照民主党原先的设想，“国家战略局”是其实施“政治主导”的“司令塔”。由于相关法律迟迟未能在国会获得通过，这座“司令塔”只能顶着“国家战略室”的名字运作，缺乏权威性。而且，国家战略担当大臣也从菅直人、仙谷由人这样的重量级政治家降格为荒井聪和玄叶光一郎等资历较浅的议员。菅直人改组内阁后，“国家战略室”室长一职长期空缺。不仅如此，菅直人还亲自召集“国家战略室”成员开会，明确其职责只是为首相提供咨询，无须在各省府间发挥政策协调作用[19]。说白了这就是放弃了原先的“国家战略局”构想。
        第二、在公务员制度改革尤其是限制“天神下凡”问题上有所倒退
        “天神下凡”问题是日本官僚体系中久为人们所诟病的一大弊端。民主党上台前曾信誓旦旦地声称要彻底废除“天神下凡”这一陋习。鸠山内阁成立伊始，便宣布自10月1日起所有独立行政法人、特殊法人理事长、理事等职务必须实行公开招募，冻结了约三四十名退职高级官僚的“天神下凡”，并宣布今后将禁止各省府为退职官僚再就职进行斡旋[20]。2010年6月22日，菅直人内阁通过了《退职管理的基本方针》。其中再次重申上述方针，并规定今后不允许特定机构由同一省府的退职官僚连续任职。但是，让人们颇感意外的是《基本方针》以保障公务员生活为由，允许临近退休的官僚可以现职公务员身份派遣到独立行政法人和公益法人任职[21]。一位参与公务员制度改革设计的经产省官员抨击这一方针是“高龄官僚的失业对策”，认为它不仅变相地延续了“天神下凡”制度，而且将“下凡”范围由退职官僚扩大到现职的高级官僚[22]。事实上，从2009年9月至2011年1月1日，各省府共有4240名退职官员和现职官员到独立行政法人和公益法人任职，在民间企业担任要职的审议官以上的退职官僚也有101人，而其中61人是在菅直人出任首相的半年里“下凡”的[23]。
        三、“3·11”震灾凸显民主党领导层在驾驭官僚队伍方面的失败
        2011年3月11日，日本东北地区发生了里氏9.0级的强地震和特大海啸。随后，东京电力公福岛第一核电站的1至4号机组相继发生核泄漏，与前苏联切尔诺贝利核事故并列最高级别的7级。这场核灾难集中暴露了日本官僚体制尤其是被日本媒体称为“原子能村”的官商一体结构的弊端，是民主党政权贯彻“政治主导”方针、发挥政治领导能力的绝好机会。
        菅直人首相在地震发生后不到10分钟就在官邸内成立了“灾害紧急对策本部”，亲任本部长；3月15日，菅内阁又在东京电力公司总社成立了处理核电站事故的联合指挥部。到3月20日为止，陆续成立的还有“受灾人员生活支援特别对策本部”、“复兴构想会议”等指挥中心，绝大多数由菅直人领衔，相关阁僚辅佐。自卫队也在震灾后数小时内紧急出动，总兵力从2万人、5万人，最终增加到10.7万人，堪称战后最大规模的一次救灾行动。
        但是，以菅直人为首的民主党执政团队毕竟缺乏应对这类复合型特大灾害的经验。它既难以克服对官僚队伍根深蒂固的不信任，又无法摆脱对这支拥有庞大的行政信息和经验的专业群体的依赖。过分强调“政治主导”的结果，反而造成了一系列的失误和延宕。主要是：
        第一、撇开各省府原有的指挥系统，新设各种对策本部，导致指挥系统的混乱
        日本是一个地震、海啸频发的国家。日本政府机构中无论是国土交通省、经济产业省，还是防卫省、厚生劳动省，都有一些专门机构负责处理各类突发性灾害，也拥有不少积累丰富经验的官僚。然而，菅直人在震灾后为凸显“政治主导”，撇开各省府原有的指挥系统，在首相官邸设立了一系列对策本部，一来造成指挥系统的混乱，二来则造成行政资源的浪费。例如，经济产业省下辖的原子能安全委员会、原子能安全保安院是专门负责核电站安全运行的机构。菅直人却将它们撇在一边，将东京电力公司置于首相官邸的直接指挥之下，实行“越顶管理”。不仅如此，他在震灾后任命了6名内阁顾问。其中，有富正宪和斋藤正树分别是他母校东京工业大学核反应堆工学研究所的所长和教授。日本媒体评论说，聘请核专家当顾问突出表明了首相对经济产业省官僚的“不信任”[24]。
        第二、依靠少数亲信和顾问把握动向、发号施令，造成政权中枢的信息阻隔与政令延误
        震灾后，菅直人先是委任首相助理细野豪志负责处理核电站事故，继而又让他负责全盘的核危机处理，直至出任新设的核电站担当大臣，让主管核电事业的经济产业大臣海江田万里颇感尴尬。菅直人还让寺田学、加藤公人等已经卸任的前首相助理频繁出入官邸，参与重要决策，这也是颇受外界非议的。按照惯例，日本首相的贴身秘书分别来自财务省、外务省和警察厅等6个省府，首相通过这些秘书与各省府保持密切沟通。但震灾后菅直人却不让这些秘书出席他与其助理与顾问的讨论，使得各省府无法及时了解首相意图，造成一定的混乱。如由于救援物资和志愿者迟迟不能到位，灾区民众在避难所里陷于缺衣短食的尴尬处境，先后有数十人因寒冷、饥饿、缺少药物而死亡。志愿者们也因得不到进入灾区的许可证而被挡在数百公里之外。震灾后，日本各界人士踊跃捐款，世界各国也纷纷伸出援手，可由于日本官僚机构的延宕，三分之二的救助款在震灾过去2个多月还没有送到受灾民众手中。
        第三、在处理震灾过程中始则事无巨细一把抓，继而又推诿责任，引起官僚队伍的不满
        核泄漏事故是“3·11”震灾最严重的后果，也是菅直人团队最让人们诟病的处置失误。震灾初期，菅直人几乎将精力全放在处理核泄漏事故上。诸如东电公司的应急电源车究竟在什么位置，向核电站注入冷却用水究竟是含硼酸的水还是海水，自卫队、警察厅和消防厅按怎样的顺序向反应堆注水，等等，都要一一过问，简直把自己当做是第一线冲锋陷阵的“小队长”，忘记了身为内阁总指挥官的责任[25]。另一方面，真正需要他作出决断时却又踌躇起来，甚至将责任推卸给官僚。例如，菅直人在3月16日与防卫大臣北泽俊美磋商后决定让自卫队派遣直升机向反应堆注水。因为这是在核辐射环境下的高危作业，菅直人不想承担政治责任，就将“球”踢给了联合参谋长折木良一，让折木就是否派遣直升机问题作出决断。
        第四、各省府缺乏统筹协调以及官僚们的消极等待，导致救灾行动效率低下
        民主党甫上台就废除了跨省府的事务次官会议，以后又严令官僚间不得相互串联和斡旋，导致各省府间横向联络的管道陷于瘫痪。震灾后，虽然成立了许多“本部”和“会议”，但彼此互不通气，更谈不上进行有效的统筹协调。3月14日，首相官邸批准东电公司对东京都和毗邻的8个县实行分区停电，忘了通知主管医疗单位的厚生劳动省，造成许多医院措手不及，无法及时启动应急电源。再如，菅直人在3月13日宣布将参加救灾的自卫队规模提升到10万人，事先却不和防卫省打招呼。防卫大臣北泽俊美等从电视报道中才得知要增加救灾兵力，不得不匆匆忙忙地修改派遣计划，一个星期后部队方全部到位。民主党执意推行“政治主导”的另一个结果就是霞关的官僚们在大多数情况下只是消极地等待来自官邸的指示。重灾区之一的岩手县知事增田宽也如此抨击道：官僚们如果根据自己的判断采取行动，就会被政治家抨击为多管闲事，与其这样还不如什么都不做，等上面指示再说。“灾后重建之所以进展迟缓，根子就在于官僚们都在消极等待指示。”[26]
        “3·11”震灾不仅没有给民主党政权加分，反而凸显了它驾驭官僚队伍的失败。在2011年4月举行的地方统一选举中，民主党在前半场的东京都、北海道和三重县的知事选举中输给了最大在野党自民党，在41个道府县议会选举中也失去不少议席。在后半场6个市、区的首长争夺战中再次落败。6月2日，自民党和公明党联合提出对菅直人内阁的不信任案。这项决议案虽然未能通过，但由于菅直人在表决前已承诺辞职，实际已成“跛脚”首相。8月26日，菅直人正式宣布辞职，结束了他一年零3个月的任期。
四、民主党“政治主导”改革遭受挫折的原因及政、官博弈的未来走向
        民主党执政已进入了第三个年头。它所推行的“政治主导”改革使日本沿袭多年的“官僚主导”结构受到巨大的冲击，由“族议员”、相关省府和大企业组成的“铁三角”关系渐趋瓦解，特别是以“政务三役会议”为标志，官僚系统的权力严重削弱。但是，民主党显然已失去执政初期那股推进“政治主导”改革的锐气和激情，不得不以放弃竞选公约中废除“天神下凡”等承诺为代价，换取官僚队伍对其执政的支持，政、官间正在形成某种暂时的妥协。
        导致民主党“政治主导”改革遭受挫折的主要原因是：
        第一、民主党领导层在“政治主导”问题上尚未形成比较一致的共识
        民主党不象自民党那样与官僚系统有千丝万缕的联系，对打破旧的体制较少顾虑。然而，它对如何确立“政治主导”从未进行过深入的探究。党内在何为“政治主导”的问题上未能形成明确和一致的共识。“Manifesto 2009”是民主党历年的竞选公约中对“政治主导”涉及最多的。但仔细分析其中提出的5项基本原则和5项政策，给人们的感觉还是过于抽象和口号化。
        就政、官关系的一般规律而言，政治家都是选举产生的，就代表民意这一点而言其权威性高于通过考试录用的官僚。但是，由于日本引进小选举区制度后，政治家落选的概率升高，“保质期”越来越短。即便是做到了大臣也会因为内阁更迭频繁很难在特定岗位上呆得较久，与长期从事行政管理的官僚之间存在着严重的信息不对称，难以对已经程式化的、政策立案与法规起草行使作为行政机构首长的权力。根据前东大总长、著名政治学家佐佐木毅的解释，“政治主导”是指通过确立相应的体制提高政治家集体的政策制定与执行能力，既不意味着扩大个别政治家的影响力，也不是传统意义上理解的执政党主导或政治家主导[27]。换句话说，“政治主导”决不意味着首相或大臣说了算。如果没有优秀的行政官僚的合作和支持，政治家的所有理念，包括民主党在竞选公约中提出的任何一项目标都很难实现。
        第二、民主党长期在野，缺乏与官僚周旋的经验和驾驭总体局势的能力
        与自民党相比，民主党算是一个比较年轻的政党，75%的议员当选次数不满3次。在2009年8月大选后首次佩上议员徽章的“一年生”有144人，差不多占到总数的一半（46.6%）。民主党参议员中超过一半的人从事国政的经历不满6年[28]。民主党政治家中有过阁僚经历的寥寥无几。这和自民党内有过阁僚经历的议员可以坐满一个大会议室形成鲜明对比。日本的行政官僚一向热衷于同执政的自民党打交道。各省府平时只是让一些课长助理来应付在野党。高级官僚更是懒得搭理在野党。而民主党从1996年诞生后长期处于在野地位，这就使得其成员普遍缺乏与官僚周旋的经验，对官僚们有一种根深蒂固的不信任感。
        不仅如此，长期在野的经历还使民主党政治家习惯在国会质疑中揪执政党的辫子，或是阻扰通过执政提出的议案，换句话说就是长于破坏而拙于建树，容易转牛角尖而忽视对总体形势的把握。至于“草根”出身的菅直人更是浑身上下透出一股“游击队”习气，总是不按常理出牌，容易从一个极端跳到另一个极端。
        第三、民主党内的决策“断层”导致其执政后难以持续有力地推进“政治主导”
民主党诞生初期曾分别设有总务会、政调会。这是它从事内外政策调研、评估和政策决定的两大常设机构。但是，总务会在1999年被“影子内阁”所取代，而在民主党组阁执政后，总务会并未恢复。不仅如此，按照时任干事长的小泽一郎意见，为防止出现党、政二元结构，杜绝“族议员”现象，政调会也被解散。这样一来，决策中心完全集中到由首相、阁僚组成的执政团队，一般议员除了出席两院议员大会选举代表外，完全在排除在决策圈子外。
        菅直人出任首相后，迫于党内的压力恢复了政调会的活动。但菅直人要求政调会只提政策建议而不参与政策决定。这自然无法平息党内的不满情绪，一些持激进主张的人甚至认为民主党已经沦为“权威社会”[29]。尽管菅直人一直标榜其内阁是民主党全体国会议员参与的“420人内阁”，但实际上党内决策还是存在着较大的“断层”。这就使得它在推进“政治主导”过程中难以得到举党一致的、持续的政治支持，造成改革浅尝辄止甚至倒退的结果。
        民主党执政两年多来，政、官间的博弈经历了互有攻守、跌宕起伏的局面。事实表明，民主党不可能也无意对现有的官僚体制进行彻底的改造，它将在一定程度上照顾官僚们长期形成的某些特权，换取官僚体系对其执政的支持，而官僚体制为适应政党轮替的常态化，也势必要对原先仅仅以自民党为对象的规则体系进行调整。由于民主党仍然受到其支持阶层要求履行竞选公约的压力，而官僚们也总是试图最大限度地维护其既得利益，未来政、官间的博弈将呈现时紧时缓、互有进退的态势。博弈的重点依然是政策决定的主导权及官僚既有的特权地位能在多大程度上得以维护。但是，正如京都大学教授中西宽所指出的，日本政坛的这类抗争如不能有效地加以控制，势必会导致“（选民）对政党政治的不信任乃至于政党政治的解体”[30]。

文献来源：《日本学刊》