由于气候变化带来的北极融冰加速，导致北极问题近年来日益受到世界关注。目前，各国对于北极问题的认识已基本从冷战时期的敏感区域转变为多边合作的新平台，随着治理主体的多元化、挑战影响的去边疆化和合作方式的多选项发展，国际社会正积极探索建构以化解矛盾、应对挑战和发掘机遇为目的的北极治理范式。总体而言，北极治理目前仍处于相对低级的区域治理阶段，制度设计和环境塑造是其核心要素。这一相对低级的治理范式在其特殊的时空背景下的确在议题设定和机制构建上取得了一定成效。但随着客观环境变化，特别是以多主体、多边疆和多选项为特征的“三多趋势”的出现，正对北极治理的现有范式构成重大挑战，进而也成为推动北极治理范式向更高级别迈进的基本动力。

一、区域治理的理论基础

区域治理的理论基础来自于区域主义，在国际政治研究中并非新兴产物。这一理论的核心要义是“区域决定论”，也就是强调个体需要借助某一区域框架，在谋求自身利益的导向下，行为体间进行的内部互动。这种互动通常表现为要素间的整合，并显现出一体化的趋势。“本地优先”（Prioritize the local）思想是区域治理中的关键，也就是一切都以本地区为首。国家间的区域治理强调区内的互动，并促进区域内的历史、文化和身份等多元认同。而国家层面的区域治理，则指通过系统的方法来组建地方政府，将尊重和保留地方自治权作为其核心。[1]
那么，区域治理中“区域”的概念应当如何界定？学者们自20世纪六七十年代以来展开了大量讨论。[2] 总体上，可将区域分为三个类型：首先是“超国家区域”（Supra-national Regions），主要包含一组或多组相邻的主权国家；其次是“次国家区域”（Sub-national Regions），指一国内部的固定政治实体；最后是“跨境区域”（Cross-border Regions），也就是涉及两国或多国间的边境地区。如果作进一步的概念细分，次国家区域或跨境区域更多被看作是“微观区域”，而超国家区域则是“宏观区域”，也就是全球范围内的区域。宏观区域更多地被视为国际政治研究中的主要单元，而微观区域则是研究国内经济和社会发展的主要指标。约瑟夫·奈关于宏观区域的定义是：“因地理关系或相互依存程度联系在一起的有限数量的国家”。[3] 也就是说，国际政治中的区域概念并非只因地理原因而自然形成，更是由不同的政治要素组成的一个互动范围。但在当前的国际事务中，由于国内与国际的疆界趋于模糊，更多的微观区域发展体现出跨界效应，因而更为强调微观与宏观区域间的共同性。[4] 具体来看，关于区域治理的范式核心分为三个不同维度：
首先是以制度为导向的区域治理。这类观点认为，制度是区域治理的核心，利用制度来推进一体化进程，才能实现区域主义的治理。把这个定义作为出发点，奈提出可在政治一体化（跨国政治制度）、经济一体化（跨国经济）和社会一体化（跨国社会）之间寻找突破。[5] 也有观点认为，“区域治理的根本建立在制度之上，是一种制度框架内的协商过程，而这一制度框架具有明显的区域特征”，[6] “权力、制度和结构是影响区域主义形成与发展的关键变量。”[7] 也就是说，区域治理的主要表象是一体化进程，而这种一体化进程的载体则是不同的制度或治理结构。在实践中，此类区域治理模式以部分地区的一体化进程为主要范例，其治理根基以地理归属为主要标志，而治理效果则是以一体化程度作为指标，强调统一的互动标准和行为准侧，如欧盟、亚太经合组织（APEC）和南方共同市场（Mercosur）等。
其次是以体系为导向的区域治理。这类观点认为，需要建立一个多中心的体系来代替国际体系单极或两极格局。他们认为，不同的集团代表不同的区域，而利用多集团格局可以取代冷战时期的两大阵营对峙状态，此种模式含有稳定的因素，在一定程度上能够保障国际体系的和平与稳定。[8] 这一学说与区域主义兴起时的冷战背景紧密结合；但从实践来看，具有很强的理想主义色彩。虽然当时的确产生了以社会主义阵营主导的华沙条约体系和以西方自由主义阵营主导的北约体系，此外还有其他国家所倡导的不结盟运动强调奉行独立自主、不与任何超级大国结盟的外交政策，但就国际体系的根本特征来看，仍处于两极对抗的态势且一度触碰战争的边缘。
最后是以认同为导向的区域治理。此类观点的论据核心在于，区域治理的构建关键在于区域内国家的某种集体认同。[9] 这种认同不但包括物质层面的客观性，还包括非物质层面的主观性，也就是共同价值观、共享目标和共识等要素的建构。这种主观性可以借助政治、经济、文化目标等工具进行认知塑造，从而决定了区域的范围。在主体界定上，通过塑造区域身份概念决定参与者的范围和种类。也就是说，此类区域治理将不同的要素认同作为首要界定标准，将地理构成或机制建设作为次要考量。[10] 例如，法语国家组织（Organisation Internationale de la Francophonie）就强调以法语为第一语言，并且受到法国文化显著影响的国家为主体，而阿拉伯国家联盟（The League of Arab States）强调国家间的历史与文化认同。
总的来看，区域治理的核心要义包括制度、体系和认知三个方面。有学者认为，“区域治理的根本是形成一种‘目标共同体’，包括具体的价值观或理念共享，在此基础上创造出有限空间内的行为规范，并且激励空间内行为体为了共同目标而产生积极互动的渴望或行为。”[11] 笔者认为，北极区域治理范式主要指相近地缘结构的主权国家群体，在利益拓展的过程中寻求共同认知和目标，并以此为框架借助相应的标准和行为准则进行互动的观念。其中，共同的地理联系和形态结构，向外扩展逻辑所产生的外溢效应与共同利益以及共同的区外挑战和区内需求，构成了范式实践的主要推动力。
区域治理在理论指向上存在广义和狭义两种类型，二者的区别主要有以下几个方面：首先，是表现形式上的差异。狭义区域治理强调政治或经济领域的深度整合，建立内部高度合作和外部高度排他的共同体，消除彼此间的壁垒。广义区域治理更为强调区内的跨领域整合，建立内部良性竞争和外部限制性互动的模式。这也造成了两者在成员范围、议题设置和制度设计中的明显差异。其次，在于两者的兼容性差异。狭义区域治理认为，区域的整合需要借助内部力量来完成，更多是依靠区内国家间更为密切的经济关系来实现，但对于区域间或区域外合作并不关注。广义区域治理不但强调区域内部的一体化，还认为这种区域意识或认同是建立在区域间合作之上。这也就意味着，广义区域治理不但重视区内自下而上的推动，也就是区内借助国家间合作的一体化进程，同样看重由外向内的外部力量，通过国家与区外机制的合作以及机制间的互动促进区内的良性竞争。因此，狭义区域治理的关注点仅限于内部整合能力，无法与外部力量和结构相互兼容。广义区域治理则自我消除了这一弊端，更为关注国际体系和地区间关系的作用，重视外部输入性的整合动力。最后，是两者认同标准的差异。狭义区域治理更为强调主权国家的利益认同，认为一体化的终极目标是服务于区内各自的国家、民族利益或区域共同利益。广义区域治理除了强调单一的利益认同，还关注与跨国家、跨民族、跨区域的利益及规范认同，而全球跨区域间的共同利益，应当处于自身或民族利益之上。也就是说，狭义的区域治理更倾向于封闭式的互动方式，而广义的区域治理中存在更多的区外因素，具有半封闭式的特征。

二、北极治理的客观需求

北极问题并不新鲜，人们对其的关注与重视程度经历了较长时间的演变。这种演变与外界变化紧密相连，特别是与国际政治、经济、社会大环境息息相关。具体来看，至少经历了四个主要阶段。第一阶段以19世纪以前的北极探险活动为主，可称之为北极探险期。这一时期，大量勇敢的探险家踏上危险的旅程，试图揭开地球最北方的那层面纱，为后人留下了很多宝贵的探险日志。第二阶段以19世纪至20世纪初期对于北极航线大规模考察开拓为主要特征，可称之为航线开拓期。在这一阶段中，北极地区的活动以航线开拓为主，最大的变化是随着国际贸易需求的增加，人们对于北极航线的利用产生了新的认识。第三阶段是从20世纪初期至21世纪初，其间横跨了两次世界大战和冷战时期。在这一阶段，北极问题以军事对抗背景下的无序竞争为主，反映的主要问题集中于战时与战后背景下的集团对立，有着明显的意识形态对抗色彩，可统称为“权力扩张期”。第四阶段从21世纪初至今，北极问题的焦点体现在跨界背景下的多元合作态势。气候变化带来的影响超越了国家和主权范畴，而问题边界也从主权、资源等传统领域延伸至生态、社会各个方面，无法通过单一的国家行为解决，由此产生了更多的合作需求，可称之为北极治理探索期。这种划分标准既体现了北极问题由无序到有序的转变，也突出了其“竞争—矛盾—合作”的三阶段态势。
2004年，北极理事会（Arctic Council）和国际北极科学委员会（International Arctic Science Committee, IASC）共同进行的“北极气候影响评价”（Arctic Climate Impact Assessment, ACIA）项目发布报告，提出“1974—2004年间，北极地区的年平均海冰量下降了约8%，面积减少了近100万平方公里，超过美国得克萨斯州和亚利桑那州面积的总和，冰层融化导致全球海平面平均上升近8厘米。”[12] 此外，报告还总结了北极气候变化的10个重点趋势。[13]
2014年，政府间气候变化委员会（IPCC）发布的《气候变化2013：自然科学基础》报告指出，1979—2012年间北极海冰范围以每十年3.5%—4.1%的速度缩小，达到45万—51万平方公里。北极夏季的多年海冰范围则以每十年9.4%—13.6%的速度减少，达到73万—107万平方公里。另一方面，20世纪80年代初以来，北极的多年冻土区出现解冻现象，在阿拉斯加北部一些地区的升温幅度达到3℃，俄罗斯的北部地区达到2℃，多年冻土层厚度和范围大幅减少。根据这一趋势，北冰洋在本世纪中叶前就可能在9月出现无冰的情况。[14] 根据统计上可见的显著趋势，北极3月份海冰平均水平与1981—2014年间相比每十年减少2.6%。[15] 这种科学预测结果为各国提供了两种完全不同的思路：部分国家把这种环境变化视为灾难性的挑战，担心由此引发海洋生态系统的崩溃和世界最北部“净土”的消亡；更多国家则把这种趋势看为机遇，因为这意味着出现更多沿岸活动的可能性，更多潜在资源可被开发利用，以及人类“非传统区域”的形成。
其次，北极成为国际航运的潜在核心走廊。北极不但经历着“海冰消融、冰川消逝、冻土融化、岸上活动增多的侵蚀和植被区的转移”[16]，还逐步成为海上交通的重要走廊。2008年夏季，北极实现了历史上首次西北、东北航道的同时通航，使各航运大国重新聚焦于此。根据估算，从日本横滨港出发经东北航道前往荷兰鹿特丹港的航程比传统的苏伊士运河航线缩短了近5,000海里，航运成本节约40%；而从美国西雅图经西北航线抵达鹿特丹则比传统的巴拿马运河航线节省2,000海里的航程和25%的航运成本。[17] 这种看似简单的成本变化与航道转移，带来的影响却远远超越经济层面。随着航道和相关基础设施的进一步开发建设，将形成新的战略要地和关键地区，甚至会改变整个地区的地缘政治格局。
最后，北极成为油气资源的潜在核心储地。1962年，苏联在其北部的塔佐夫斯基地区（Тазовский Район）发现的大型油气田，成为北极地区油气开发的起源。1967年，美国在阿拉斯加的普拉德霍湾（Prudhoe Bay）地区也发现了大型油田。据统计，北极圈内有61个已探明大型油气资源区，其中43个位于俄罗斯境内，11个位于加拿大境内，6个位于美国阿拉斯加地区，1个位于挪威境内。[18] 2008年，美国地质调查局（United States Geological Survey）公布《环北极资源评估：北极圈内未开发油气资源计算》报告，将北极地区划分为33个油气资源单元，认为其中25个具有超过10%的概率蕴藏50亿桶的原油储量。该报告认为，北极地区拥有超过900亿桶原油，1,669万亿立方英尺（约等于47.2万亿立方米）天然气，440亿桶天然气凝液（NGLs）储量，共相当于4,120亿桶油当量（Barrel Oil Equivalent）。其中，近67%为天然气资源，84%为近海离岸资源。[19] 据此，北极地区可能蕴藏着约占世界总储量13%的石油储量和30%的天然气储量。从资源的国别分布来看，俄罗斯约占有资源总储量的一半，其天然气储量高居榜首，美国阿拉斯加地区拥有最多的石油储量（图1）。对拥有离岸油气开采能力的北极五国来说，能源争夺战似乎迟早会发生。出于这一考虑，五国在大陆架外部界限划界问题上一致表现出对外扩张意愿。正如罗杰·霍华德（Roger Howard）在《北极淘金：为明日自然资源的新争夺》一书所称，新一轮的北极“淘金热”似乎已悄然开始。[20]


图1：各国北极油气资源储量图
资料来源：笔者根据美国地质调查局《环北极资源评估：北极圈内未开发油气资源计算》数据整理。U.S. Department of the Interior, U.S. Geological Survey, Circum-Arctic Resource Appraisal: Estimates of Undiscovered Oil and Gas North of the Arctic Circle, Report, May 2008.

三、北极区域治理的制度设计

北极的区域治理范式强调客观约束，以“半封闭”或“封闭式”的制度框架限制治理主体范围，特别是以北极理事会为代表的“罗瓦涅米进程”和以北极五国外长会议机制为代表的“伊卢利萨特进程”，[21] 强调北极区内部的身份认同和利益排他，形成对外排他性和内部协商性共存的互动格局。其治理核心在于主体资格的区域排他性、客体范围的区域集中性、利益争端的区域协商性以及终极目标的区域概念性。
制度设计（institutional design）在北极区域治理范式中扮演着重要角色。这一概念由部分西方学者提出并应用于国际关系领域，他们关注的重点并非制度对个体的约束和协调效应，而是着重讨论制度形成的起源，强调理性主义的选择过程[22]，以反向路径研究个体对制度本身的影响，从而提出主观设计的可能性。从功能的角度观察，制度的存在旨在减少行为体间交易成本的有效路径，在谋求个体利益最大化的基础上以固定规则为指导进行交往行为。[23] 这种基本的理性个体假设希望证实各行为体将以绝对收益来计算行为，也就是以预期结果决定先期过程。该概念提出制度作为约束个体行为的“游戏规则”，其中的个体意志与价值导向无法避免。对于个体行为的共同预期和约束下的利益最大化是制度设计需要关注的重点，西方在研究制度设计时的理

性主义范式[24]、强调跨国行为者和民主合法性的作用[25] 及部分中国学者强调的规范性[26]，实际上是从不同的侧重点观察影响制度设计的因素。具体来看，北极现有的区域治理制度主要包括：北极区域环境保护策略及其机制化成果北极理事会、巴伦支欧洲—北极理事会、北极地区议员大会和北欧部长理事会等。在这一系列制度的起源、形成和完善过程中，区域主义理念均占据了主导性地位，特别是以北极理事会的建立为主的“罗瓦涅米进程”和以北极五国外长会议机制为主的“伊卢利萨特进程”。
“罗瓦涅米进程”起源于1989年的北极环境保护协商会议和1991年的《北极环境保护战略》，也就是北极环境保护合作的开始。根据这一文件的要求，签约国内部将实现污染数据和信息共享，控制污染物排放和应对外部输入性污染，深化北极环境合作。[27] 在机制化建设层面，不但设立了定期会议制度，还组建了一系列相关工作组。[28] “罗瓦涅米进程”的核心成果是1996年成立的北极理事会。北极圈内8国为北极理事会的成员国，理事会主席一职由各成员国每两年轮流担任。法国、德国、荷兰、波兰、西班牙、英国、中国、意大利、日本、韩国、新加坡和印度为观察员国。除了成员国外，6个北极本地社群代表成为北极理事会中的永久参与方[29]，另有部分政府间或议会间组织[30] 和非政府组织[31] 享有观察员地位。
北极理事会中享有完全参与能力的主体构成符合关于宏观区域的定义，也就是因地理关系或相互依存程度联系在一起的有限数量的国家，以地理意义上的北极地区为治理范围，其工作组的设置标准也符合以推动区内的合作协调应对未来环境挑战的治理议题。不可否认，部分观点认为北极理事会是北极问题的主要治理机制，在谈论北极多边合作时，也以北极理事会作为案例加以论证。但如果从北极理事会建立的起源、进化演变过程和规章制度来看，实际上具有非常明显的区域主义治理特征，在成员构成和成员国、永久参与方以及观察员国间的权责划分上表现得尤为明显。
2011年，北极理事会发表的《努克宣言》[32]（Nuuk Declaration）中提出采用北极高官会议（Senior Arctic Officials）报告附件（Annexes to the SAO Report）方式，对观察员地位所享有的权利和义务提出了一系列明确的约束限制。[33] 具体来看，这些约束要求观察员承认北极圈国家在该地区的主权和派生权利以及相应的管辖权，接受《联合国海洋法公约》等现有多边法律框架在该地区的适用性。文件特别提出，需要尊重原住民的价值观、文化、传统和相应的利益。同时，观察员应展示自身的合作意愿，特别是一定的资金能力，促进永久参与方或原住民群体的发展；同时，观察员需要调整自身利益诉求，实现与北极理事会的逐渐趋同，对北极理事会工作表现出相应的能力和意愿需求，将成员国或永久参与方作为代理方，向北极理事会转达关切议题。也就是说，北极国家通过制度设计界定了北极主权争议的归属范围，表现出治理的半封闭性。该制度将治理主体范围进行了严格限制，分为“完全行为能力”和“限制行为能力”两个类型。
其中，成员国和永久参与方作为完全行为能力主体，扮演了观察员的代理者角色。观察员作为限制行为能力主体，只能通过这一代理者表达自身意愿和诉求，并且没有对任何决议的实质性否决权。不但如此，限制行为能力主体的旁听权利也受到严格限制，必须得到完全行为能力主体的许可和邀请。但为了提高北极理事会相应的项目运行能力，限制行为能力主体获得了部分项目的资金参与权，也就是通过北极理事会各类工作组的项目计划，开展项目资助活动。值得注意的是，这种资助的额度被严格限制在完全行为能力主体的资助额度以下。同样，限制行为能力只有经轮值主席国批准，才可以针对相关议题发表看法或提交书面意见，而这种意见表述行为也必须位列于完全行为能力主体之后。[34] 通过制度设计限制参与主体的行为能力，目的在于维护治理权力的区域集中性，也从客观上反映出对于北极治理的超区域化和权力外溢效应存在排斥。
另一方面，区域治理范式的重点在于强调区内的身份认同和利益排他，这也就势必导致相关制度以身份和地域特征为主，强调共同利益和对外立场的一致性。“伊卢利萨特进程”起源于2008年召开的北冰洋沿岸国家部长级会议。会议讨论了气候变化、海洋环境、航行安全等一系列问题，并签署了《伊卢利萨特宣言》。这一进程特别强调阻止建立任何“新的综合性国际法律制度来治理北冰洋”[35]，在《联合国海洋法公约》的框架下通过合作与协商自主解决北极事务，继续发挥北极理事会的重要作用。北冰洋五国提出，由于本次会议的主题是讨论北冰洋的司法制度和法律管辖权问题，北极理事会其他三个非北冰洋沿岸成员国并未受邀参加会议。此外，作为北极问题主要参与方的北极原住民组织，也没有被邀请参加该会议。导致“伊卢利萨特进程”启动的原因在于北极国家内部出现的较为明显的分化趋势：以北冰洋沿岸国家为主体的“核心成员”和其他北极圈内国家为主体的“外围成员”二者间虽然有广泛的共同利益，但源于实力差异的力量失衡引发了对议题主导权的争夺。对外围成员来说，实力差异促使其更希望引入区外平衡力量，通过区域间或多边合作来改变当前的“议题依附”状态。而对于核心成员来说，区外力量的加入将明显稀释其在北极区域治理中的现有主导权，特别是议题设定和制度设计权。因此，北极五国谋求建立具有外部排他性的小范围协调机制[36]，借助实力优势实现各自的利益诉求，并对外围成员进行某种“责任捆绑”，通过增强权力集中性促进区域治理。
笔者认为，“伊卢利萨特进程”的基本逻辑在于强调其成员所具备的北冰洋沿岸国共同身份，并且表明对于《联合国海洋法公约》的共同制度认同，其主要目的在于避免法律或制度“真空论”，从根本上消除产生北极新法律制度或条约体系的可能性。也就是说，无论是“罗瓦涅米进程”还是“伊卢利萨特进程”，其共同核心在于主体资格的区域排他性、客体范围的区域集中性、利益争端的区域协商性以及终极目标的区域概念性，具有明显的区域治理范式特征。两者的区别在于，前者在表现形式上强调区内的跨领域整合，建立北极国家间良性竞争和与非北极国家的限制性互动模式。在兼容性上更为关注国际体系和地区间关系的兼容作用，重视外部输入性的整合动力。在认同标准上除了强调单一的利益认同，还关注与跨国家、跨民族、跨区域的利益及规范认同。也就是说，狭义的区域治理更倾向于封闭式的互动方式，而广义的区域治理中可以看到更多的区外因素，具有半封闭式的特征。

四、北极区域治理的环境塑造

无论是封闭性或半封闭性的制度设计中，环境塑造都是区域治理范式不可或缺的一部分。这里的环境既包含区内各国合作中所面临的挑战这一内部环境，也包括区内国家对于外部挑战的关切度这一外部环境，既包括治理过程中各行为体的互动意愿这一主观环境，也包括治理机制中的互动结构这一客观环境。北极区域治理通过环境塑造提升区域一体化动力，强调区域内外的身份塑造和区内“自主治理”的意识塑造。具体来看，可以分为以下两个层面：
一是区域内外的身份塑造。身份塑造是指对于某种特定身份认同的建构方式。身份认同代表了成员在特定社会系统中所扮演的角色，代表了不同身份所享有的权利和责任义务，通过特定身份在系统内参与整合。按照传统理论的理解，区域主义治理所必需的核心要素首先是“区域”联系。[37] 这种区域不但是地理意义上的地区，也包括统一的身份认同、理念认同和环境认同。也就是说，区域治理范式中的行为体，对区内与区外的合作态势、挑战威胁和治理角色应当具有一致性，努力实现共同目标，并在环境塑造上取得共识。例如，北极国家将北极环境问题塑造为“内部事务”而拒绝外部参与。加拿大《北极外交政策声明》中提出，北极国家有能力通过内部协调妥善解决现有北极问题，而区外国家只是补充性力量。加拿大认为，北极五国协调机制与北极理事会机制是北极治理的关键平台，增强区内的合作将有效促进北极治理关键伙伴间的互动。[38] 从实践来看，“罗瓦涅米进程”中的完全行为主体及“伊卢利萨特进程”中的核心成员，均强调拥有共同的地域身份认同，塑造出参与治理的固定范围。除了地理身份，由地理联系而产生的利益交汇和重叠被视为其共同利益，或者说是利益身份。[39] 这种利益身份又可以被看作为一种间接身份，相较于地理身份而言，其认同更容易被建构和塑造。例如，在北极渔业问题上就因对于渔业资源需求的差异而出现生产国和消费国的不同身份[40]，在北极航道开发问题中出现的直接受益方和间接保障方，在北极环境保护问题上出现的积极方和消极方等。值得注意的是，这些利益差异虽然将不同国家捆绑于不同的身份认同，但始终是处于北极区域这一地理身份之下的间接身份，也可以被看作为次级身份。按照区域主义治理的指标构成来看，这种塑造恰恰是结合了客观共性与主观建构。身份认同的建构首先以固定的北极区域为平台，也就是地理上的共享关系，是一种自然形成的共性特征。而对于不同利益身份的建构则产生于行为体的主观意愿，这也包括在面对共同威胁、挑战或针对共同目标所进行的主观建构。
二是区内“自主治理”的意识塑造。对于区域治理来说，行为体在推进一体化或激励互动行为的同时，还会面临诸如“公共地的悲剧”、“囚徒困境”等集体行为中的主要矛盾，从而造成单个国家作为治理行为体的理性行动带来集体的非理性化结果。在应对这一悖论上，有着以制度约束为主的控制说和以放任自由为主的自由说两类观点，而自主治理就是二者延伸演变出来的另一种集体行动理论。这一理论强调在较低的外部压力环境下，小规模群体形成较为固定的治理框架，通过对于公共物品的自主管理与使用，达到有效治理。[41] 该理论的代表学者为埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）提出，“自主治理必须遵从清晰界定边界原则、收益和成本对称原则、集体选择的安排原则、监督原则、冲突解决机制原则、对组织权最低限度的认可原则等方面。”[42] 从建构主义角度看，这些原则的表现形式以正式和非正式机制并举展开。按照自主治理理论所提出的观点，治理目标的特征为复杂性和不确定性，无法仅以单一方式进行治理。[43] 北极问题恰好具备了这样的特性。自主治理强调普遍性权威下的行为一致，也就是行为体出于对自主治理框架的认同，促进集体行为的产生。[44] 这一标准符合北极区域治理范式中所强调的模式，即由区内行为体提供相应的公共物品，以制度或非制度安排的协商性治理为工具的互动模式。从区域主义治理的构成指标来看，这实际上就是加强现实联系和潜在纽带的关系。自主治理不但强调内部的政治、经济、社会相互依赖程度，还强调对区域机制的认可程度，其灵活的制度安排则避免了制度约束过强可能引发内部合作意愿与外部利益诱惑的矛盾失衡现象，而制度约束赤字则又会导致组织结构松散。[45] 从根本上说，北极自主治理所体现出的是对外的排他性和对内的协商性，也是狭义区域治理的重要实践。

五、北极治理的挑战和未来方向

总体而言，北极治理目前仍处于以封闭和半封闭为特征的相对较低的阶段，但从“罗瓦涅米进程”向“伊卢利萨特进程”的演进也说明，北极治理的范式正逐渐从低级向中级迈进，未来有可能迈向更高层次。就此而言，既有的北极治理模式面临着以多主体、多边疆和多选项为特征的“三多趋势”的重大挑战，当然这也是北极治理向着更高级阶段发展的根本动力。
所谓多主体，是指参与北极治理的治理主体是多元和多结构的，既包含国家与非国家行为体的二元横向结构，也包括中央政府、地方自治体与原住民之间的多元纵向结构，还包含区外国家和区内国家、组织机制成员与非成员的复合立体结构。在不同结构内部，又需要按照不同的标准再次归类划分。值得注意的是，在国家行为体和非国家行为体的二元结构中，从属于国家行为体分类的为相关主权国家，而如何界定“相关”的含义显得尤为重要。[46] 按照一般理解，北极问题的治理主体自然是北极国家，也就是以地理概念作为标准，界定具体的参与方。但值得注意的是，1920年签订的《斯瓦尔巴德条约》作为北极地区的首份多边文件，一直被视为北极治理的重要参考。[47] 该条约通过明确挪威对斯瓦尔巴德群岛的主权，换取各签约国在该地区进行开发的非歧视性原则，并禁止建立任何军事设施，从而有效保障了各国和平、平等、共同利用该地区。按照这一标准，所有签约国都应被视为治理参与方，也自然享有治理主体的资格。同时，北极地区的构成要素是北冰洋，相关海域的资源、环境等问题也适用于《联合国海洋法公约》的管辖范围，因此从理论上看，所有签约国也都应被视为治理主体。可以看到，北极治理的主体既有地理范畴的北极国家，也应该包含法理范畴中的相关缔约国。
所谓多边疆，是指北极问题本身具有一定的公共性特征，任何单一的问题都可能对其他领域形成延伸影响，而领域间的界限又模糊不清，很难按照一般标准来界定议题属性。具体来看，这种多边疆反映在以下两组关系中：一是权力（Power）和权利（Right）的互动关系。在北极治理中，权利并非是简单的“权力利益复合体”，而是包含了政治、经济、安全和科技等多个层面的合情、合理、合法的正当诉求，而权力则限于“国家对北极的控制”。[48] 权力的核心概念是保证安全，指一国发展北极军事、经济、政治、文化力量的出发点，是其国家安全整体概念的延伸部分。北极权力是维护权利的切实保障，而实现北极权利又是发展权力的有力基础，这两者间既有紧密的逻辑联系，又有切实的互动关系。各国以维护自身北极权利为目标，通过多途径强化其北极权力，把传统的安全因素和资源开发、环境保护、科技发展等能力按照合理比例纳入权力的构成要素，在一定程度上确保了自身安全，也促进了北极以和平的方式实现可持续发展。但是，部分国家因历史或现实原因，以安全为由一味追求北极权利的非理性夸大和权力的无边界扩张，打破了两者间的逻辑关系，由此导致北极权利和权力互动的失衡，引发各国在此类概念间的争夺与妥协。由此可见，平衡和协调权利和权力之间的互动关系是当前北极治理的迫切需求。
二是北极开发与保护的矛盾关系。北极地区一直被视为一块尚未开发的“净土”，这主要是从资源角度得出的结论。由于特殊的地理和气候环境，人们对北极的资源开发始终无法摆脱相关不确定性的影响。气候变化的影响使北极资源的大规模开发重新列入议事日程，为相关国家开发利用北极航道提供了新机遇。但融冰加剧带来的影响具有明显的两面性。气候变化还带来了北极地区冰川和冰架的融化以及永久冻土层出现解冻等现象，对现有生态系统造成冲击。相关研究还表明，北极海域的融冰会反作用于气候系统，加速全球气候变暖。[49] 从渔业资源发展角度看，随着需求的快速增长，北极渔业市场的规模和捕捞总量也将持续攀升。有观点认为，全球超过75%的深海渔业市场处于饱和与过度开发状态。[50] 这一趋势将对全球海洋生物多样性造成潜在威胁，也会影响北极渔业市场和贸易的合理水平。北极问题的边界在某种程度上超越了地理范围，造成全球性的广泛影响。但是，开发主权管辖范围内的资源，却是相关国家的合理诉求。如何校正北极开发的“正负极”，最大限度地减少开发与保护之间的矛盾，充分平衡当前与未来的可持续发展，处理好人与自然的协调关系，是北极问题的核心。
所谓多选项，是指目前对于北极问题的解决，尚未出现较为统一的认同。无论是在全球范围内，还是在北极国家内部，对于参与北极治理的准则、形式、渠道、份额均未达成共识。因为，北极治理的路径还处于探索之中，具有各种不同的选项。与此同时，发达国家与发展中国家，区内与区外国家在对话合作的同时，在规制的建构上存在分歧，在责任的认定上存有偏差，在利益的出让上无法达成一致。[51] 可见，北极区域治理范式中强调有限主体构成、单一议题范围、差异化能力限制的制度设计与环境塑造，已经无法满足今后一段时期北极问题快速变化，治理需求快速发展的需要，特别是无法平衡区内大国间、区内大国与中小国家间以及区内与区外国家间的权益界定和责任划分。随着北极多边合作的逐步深入，各主体在观念、价值以及客观需求上逐步形成较多的共识性基础，越来越多元化的治理主体和更多的制度选择正在促进治理范式朝着更为开放的多边治理递进。

结 束 语

综上所述，北极区域治理范式强调区域内部的多元整合、良性互动和价值认同，通过制度设计推动身份认同和利益排他，构建出完全和限制行为能力的主体区分标准，以主体资格的区域排他性、客体范围的区域集中性、利益争端的区域协商性和终极目标的区域概念性为核心标准，将北极问题纳入有限主体范围、权利与义务的非对等化和议题设定权高度集中的狭义区域治理当中。此外，主观塑造共同的地域身份和共享的利益身份环境以及强调普遍性权威下的行为一致，也就是行为体出于对自主治理框架的认同，促进集体行为产生的区内“自主治理”模式。
在特定的时间和背景下，北极问题以区域治理范式为指导，的确在议题设定和机制构建上取得了一定成效。但随着客观环境的变化，区域治理范式无法适应北极从低等级战略区域转为具有全球属性的非传统区域的治理需求，无法体现各主体参与治理路径的约束性原则、效率原则和代表性原则，也无法进一步平衡治理主体间的利益、权利和责任，平衡治理路径的灵活性和适应性。[52] 虽然区域治理将各主体间的互动限定在一定范围内，但未解决主体间利益矛盾导致的集体利益分化问题。在缺乏集体利益为导向的区域结构中，各行为体的互动就会缺乏动力和一致性，主体间的利益诉求差异还导致区域内部的治理执行力弱化。笔者认为，区域治理范式是北极治理范式中的初级阶段，无法作为北极治理的统一适用标准。目前的北极治理正处于由区域向多边治理的范式递进过程中，随着治理主体对于核心观念的内化程度提高以及北极“物质”变量的客观变化，将朝着更高级别的治理范式递进。

文献来源：《国际展望》