自日本政府决定在2007财年终止对华日元贷款项目后，日本对华政府开发援助（ODA）则以无偿资金援助与技术合作的形式为主，援助对象以促进环保、人员相互交流等“软件”领域为重点，尽管援助规模大为缩减，但在改善中国基层福利设施、提高中国环境保护能力及促进中日两国民众的相互理解等方面仍发挥着积极作用。因此，尽管随着2010年中国经济总量超越日本，再度引发了日本国内对继续援华的质疑之声，但对华ODA仍将延续一段时期，并继续为改善中日关系贡献力量。

日本对华政府开发援助（ODA）从结构上看以低息的日元贷款为主干，无偿援助中的两个部分——无偿资金援助和技术合作为辅助；从规模上看，前者占对华ODA总量的91.6%。据日本外务省的统计，截止2009财年[①]的日元贷款金额累计为33164.86亿日元，无偿资金援助为1543.21亿日元，技术合作为1704.48亿日元。[②]2007年12月1日，中日两国外长签署最后一批6个项目的日元贷款换文，标志着日本终止了对华日元贷款项目。鉴于日元贷款在对华ODA中的重要地位，后日元贷款时代的对华ODA在援助规模、援助重点等方面发生了重大变化。本文旨在从援助特征、存在意义、未来走势三个方面，对后日元贷款时代的对华ODA进行分析。
一、后日元贷款时代日本对华ODA的特征
自1979年12月日本政府首次对华提供500亿日元贷款到2007财年时终止日元贷款项目，其在日本对华ODA中始终占据主导地位。因此，后日元贷款时代的日本对华ODA无论在援助的理念侧重、方针落实、对象聚焦等方面均发生了重大变化，呈现出一些新特征。
首先，人道主义、相互依存及经济外交这三大援助理念中相互依存的位置更加突出。
ODA从性质上属于国际援助范畴，受到扶弱济贫的人道主义思想影响；从结果看，它一方面促进了受援方经济、社会及文化等领域的发展，另一方面也为援助方的经济势力渗透提供便利，有利于援助双方的相互依存；从目的看，ODA终究是一种政府行为，而任何政府对外行为的出发点均是维护本国利益，因此其还具有浓厚的经济外交意味。日本作为二战的战败国，国际、国内环境对其行使军事力量限制很大，ODA作为其经济外交手段的重要性更加突出。[③]上述援助的三大理念从“利他”到“利己”的光谱移动而言，依次为人道主义、相互依存和经济外交。
日本对华提供ODA伊始，平均每年上千亿日元的援助规模一度占到中国全年国家预算内基本建设投资总额的25%左右[④]，有效地缓解了资金、技术等妨碍我国现代化建设的“瓶颈”问题。但“六四”风波之后，日本便开始频频将ODA作为对华施压的外交砝码，并最终因众所周知的政治、历史等问题终止了对华日元贷款项目。[⑤]可见，这一时期的援助理念较为侧重经济外交。
日元贷款项目终止后，每年50亿日元左右的无偿援助相比中国的经济总量显得微乎其微，因而大大削弱了作为经济外交的“砝码”。外务省相关人士也表示，对华ODA已经不能发挥外交手段的功能了。[⑥]日本决定终止日元贷款项目之际，其国内还有意见认为应该停止包括无偿援助在内的一切对华ODA项目[⑦]，但外务省对中日关系的重要性进行综合评估后，从相互依存的角度出发，强调后日元贷款时代的无偿资金援助与技术合作以环保、传染病防治等日本亦需直接面对的课题和促进两国民众相互理解的项目为援助重点。[⑧]可见，相互依存因素是日本保留对华无偿援助项目的首要考量。
其次，“对华经济援助计划”及“新?ODA大纲”中提出的“进行看得见的援助，争取国民的理解与支持”，“加强同NGO、大学等民间机构合作”等方针进一步得以落实。
2000财年以前，日元贷款主要集中于东部沿海的基础设施建设，无偿资金援助则侧重于东部主要城市的公共设施建设，技术合作的重点是以开发调查的形式参与到中国多家大型企业的现代化技术改造计划中去。但上述援助因涉足领域比较专业，加之多作为中国国内建设工程的某个部分，国内媒体报道不多，因而在国内的知晓度不高。因此，日本在“对华经济援助计划”（2001年）及“新?ODA大纲”（2003年）中特别提出将“进行看得见的援助，加强同NGO、大学等民间机构合作，以争取国民的理解与支持”等作为对华ODA的方针。
为配合上述方针的落实，日本逐步对援助的项目比重及内容进行了调整。其中以加大利民工程无偿援助项目在无偿资金援助中的比重这一点最为显著。利民工程无偿援助（2003财年开始名称改为利民工程人的安全保障无偿援助，2004财年又增加了利民工程文化无偿援助项目）始行于1991财年，每项援助金额原则上以1000万日元为上限，是一种小规模的援助方式。它相比其他援助项目拥有以下三方面特色：
第一，项目申请流程简便。其他援助项目申请流程首先要由申请方通过本地主管单位向中央相关部委对日进行委托申请，日方委派专人进行前期调查认可后，再由双方相关部门签署援助协议。而利民工程无偿援助的审核权限归属日本驻华使领馆，只需通报外务省即可[⑨]，省却了由中国政府向日本政府进行委托申请等的繁琐过程，大大提高了援助效率。
第二，以面向基层、利于基层为宗旨，大大提高了日本对华ODA的知晓度。利民工程无偿援助主要在我国农村及贫困地区的基础教育、医疗保健及生活环境等基层公共部门开展广泛，尽管每项援助金额不多，但众多基层民众可直接受惠，为提高中国的基层福利作用显著。与此同时，当地媒体往往对之大加报道，使之能广为当地民众熟知，极大地提高了ODA的知晓度，有效地实现了日本“进行看得见的援助”的目标。
最后，有助于加深日本民众对中国实际情况的了解，以得到他们的理解与支持。2008年10月1日，日本国际协力机构（JICA）与日本国际协力银行（JBIC）的经济合作部门合并，并将原由外务省负责的无偿资金援助项目工作也吸纳进来成立了新JICA，统筹实施日本ODA的各项工作。但利民工程无偿援助一则分布广泛，二来项目众多，且对象多为基层公共部门，因此JICA主要通过与日本的一些地方政府（主要是与中国缔结友好姐妹城市的地方）、JICA分部、大学和一些活跃在受援地的日本企业及NGO合作，由后者充当实施援助的主体，JICA招募的日本国内志愿者也积极参与其中，甚至一些利民工程无偿援助项目还是在他们的倡议下申请的。这些民间人士积极投入到对华援助活动中，不但有助于加深日本国民对中国实际情况的了解，也有利于让更多的日本国民理解对华援助的必要性，并予以支持。
1991财年的利民工程无偿援助项目数仅为9件，总额0.36亿日元，而当年的无偿资金援助总额为66.52亿日元，所占份额微乎其微。之后比重呈缓缓上升趋势，到2004财年也仅占10%左右。2005财年开始，在无偿资金援助金额被大幅削减的同时，利民工程无偿援助的项目不减反增，近年来其比重已稳定地占到无偿资金援助的首位。鉴于利民工程无偿援助的主要对象为中国农村和贫困地区的基础教育、医疗保健及改善生活环境等基层领域，今后它的重要性仍将增强，并会是无偿资金援助的主要形式之一。
最后，对华ODA在结构改变，规模缩小的情况下，其援助重心也从基础设施及环境工程的“硬件”领域转向基层生活环境改善、完善市场经济法规及提高治理能力等“软件”领域。
截止2007财年，日本对华ODA以日元贷款为主干，占总量的91.6%，无偿资金援助与技术合作为辅助。因此，终止日元贷款项目即意味着原有的对华ODA结构不复存在，规模也大为缩小。[⑩]
在1998财年之前，日本对华ODA的援助对象聚焦于中国东部沿海的交通运输领域，之后开始将援助重点转向中西部的环保领域。到2007财年的最后6个日元贷款项目（甘肃省兰州市大气环境改善计划、青海省生态环境改善计划、新疆维吾尔自治区地方城市环境改善计划二期、河南省南阳市环境改善计划、湖南省城市废弃物处理计划、安徽省城市废弃物处理计划）则是悉数集中于环保领域。[?]
日元贷款项目终止后，无偿资金援助的对象虽然也聚焦于环保领域，但相比前者运用大量资金投入到中西部城市的环境改善工程中，后者则集中于农村或贫困地区等基层生活环境的改善，方式上除了投入少量资金外，还有大量的各类民间人士积极投身到项目的实施过程中。
技术合作主要通过技术及技术要领的转让，并在受援国加以普及，从而为其社会经济做贡献的一种援助方式，内容包括接收进修人员、派遣专家、派遣青年海外合作队员、提供器材、专项方式技术合作、向留学生发放奖学金和开发调查等多种项目。[?]其一直重视人才培养与交流，但侧重则有所不同。2000财年前，以推进中国制造业的现代化技术改造为宗旨的专项方式技术合作和开发调查的项目最受瞩目。目前，在完善市场经济的相关法规，遵循相应的国际规范，提高治理能力等“软件”领域提供援助已成为技术合作的主要内容。[?]
一言以蔽之，对华ODA在结构改变，规模缩小的情况下，其援助重心也从基础设施及环境工程的“硬件”领域转向基层生活环境改善、完善市场经济法规及提高治理能力等“软件”领域。
尽管2007年12月，中日双方签署了最后一批日元贷款的项目协议，但其衍生的附带项目将一直延续到2017财年左右，因而2007财年以后仍有相当数额的日元贷款附带项目，如2008财年日元贷款附带项目共使用资金9.1705亿美元；2009财年日元贷款附带项目共使用资金9.0291亿美元；2010财年（不完全统计），有黄土高原林业新技术推进普及项目、卫生技术项目、日元贷款改善公共卫生基础事业进修（黑龙江）和中国环境十二五规划政策研讨四个项目。但上述数据，日方不将其列入当年ODA统计数据中。
本处对技术合作的统计按外务省统计口径仅计算日本国际事业协力团（JICA）所实施的部分。
二、后日元贷款时代日本对华ODA的意义
国内有学者认为，改革开放伊始，在中国资金、技术均付阙如，形格势禁的情况下，日本对华ODA有效地缓解了这些妨碍我国现代化建设的“瓶颈”问题，起到了“雪中送炭”的作用。但随着中国经济实力的快速增长，日本大幅削减ODA金额，其发挥的作用也变得“微乎其微”。[?]上述观点主要立足于ODA对我国基础设施建设，即“硬件”的贡献大小进行评价的。众所周知，在中国快速经济增长过程中，贫富差距扩大、生态环境破坏等一系列新问题日趋严峻，这急需投入大量资金加以缓解，但一方面我国政府对基础教育、扶贫、环保等领域的资金投入能力与不断增大的资金需求相比仍显不足，另一方面在市场机制的运作下，民间资本也不会自动流向上述难以期待直接经济效益的领域。因此，以生活环境改善、疾病传染防治、清洁能源利用、完善经济法规等“软件”领域为重点的无偿经济援助与技术合作，尽管援助规模有限，但在改善中国基层福利设施及生活环境，促进中日两国民众的相互理解等方面仍发挥着不可忽视的作用。
首先，促进环保、清洁能源利用等两国民众需共同面对课题的解决，充实了中日战略互惠关系的内涵。环境问题具有流动性、跨国性及持久性等特征，早已成为中日两国必须共同应对的课题，因此促进中国环境的改善，加强两国在清洁能源利用等问题上的合作，既有政策层面的必须性，又有战略层面的必要性。因此，胡锦涛主席于2008年5月访日时便同日方确认了在环境、能源等领域的合作是两国今后展开合作的重点，并将之作为充实中日战略互惠关系的重要内容。基于此，日方再次强调了要将环保、清洁能源利用等作为今后无偿资金援助的重点之一。[?]
其次，增进中日两国民众的相互理解与交流，有利于改善两国民众对彼此的情感。长期以来日方认为ODA在中国知晓度不高的原因一方面在于中国缺乏应有宣传，另一方面在于“看得见的援助”不足，遂加大了利民工程无偿援助在无偿资金援助中的比重。如前所述，利民工程无偿援助的援助对象主要为中国农村及贫困地区的基层公共部门，虽然规模不大，但受援地的媒体却对之多加报道，因而广为当地民众所熟知。据外务省的统计，从2006年10月至2007年9月，中国的报纸、电视、杂志、网络对日本ODA的报道共694件，其中70%是关于利民工程无偿资金援助的报道。[?]更为重要的是，其在得到受援地民众高度评价的同时，项目的实施过程因与受援地民众直接发生接触，使得平素对日本不甚了解，只是片面通过中方报道了解日本的中国民众全面了解日本起到了十分显著的效果。
利民工程无偿援助的实施者多为日本民间人士，他们回国后会将中国的实际情况及在华体验向本国民众进行宣传，也有利于日本民众理解并支持对华援助计划的继续实施。
此外，日本还加大了人才培训奖学金计划在无偿资金援助中的比重，日益重视接收中方进修人员项目在技术合作上的重要性。人才培训的对象主要为中方大学或事业单位的教研人员，而接收的进修人员中有1/3系中国各级行政部门人员。[?]可以说，日本通过推进中国各领域精英对日本加深了解，培养“知日派”的意图是显而易见的。
概言之，无论是利民工程无偿援助、人才培训奖学金计划，还是接收中方进修人员等项目，都为中国各地民众及各界精英了解日本及增进两国的相互了解贡献良多。
最后，有助于中国的市场规范化运作，提高治理能力，进一步改善外资的投资环境。如前所述，后日元贷款时代的技术合作以完善市场经济的相关法规，遵循相应的国际规范，提高治理能力等“软件”领域提供援助为主。日本认为借助上述领域的援助，一方面可以进一步改善外资的投资环境，也有利于日本对华投资，另一方面通过大量的双方人员往来，还可以将日本的价值观、文化习俗向中国传输，增进双方国民的了解，符合日本的国家利益。[?]
三、日本对华ODA的未来走势前瞻
日本于2007财年终止对华日元贷款项目的同时，从中国人均GDP角度及对中日关系综合考量的基础上，将中国视为“中低收入国家”，决定继续提供无偿资金援助与技术合作。但随着2010年钓鱼岛撞船事件的发生及中国经济总量超越日本，停止对华援助论在日本国内再次甚嚣尘上，其主要观点认为：
首先，中国经济蓬勃发展，而日本经济却持续低迷，且经济总量已超越日本，“世界第二经济大国接受第三经济大国援助不合常理”；其次，中国每年向东南亚及非洲等发展中国家提供巨额资金援助，数额远远超过日本对华ODA，加之中国国防开支长期保持快速增长，“没有再向已非发展中国家的中国提供援助的必要了”；最后，钓鱼岛撞船事件后，日本民众对华感情急剧恶化，停止对华援助的舆论也日趋强硬。[?]
与此同时，以日本驻华大使丹羽宇一郎为代表的人士则认为现阶段对华ODA非但不能停止，反而应该增加，其理由有：
第一，从人均GDP角度而言，中国仍属于“中低收入国家”，且对华援助侧重环保等对日本亦可能产生影响的领域，继续对华援助是充实中日战略互惠关系的重要政策，符合日本的国家利益；第二，对华援助有利于双方人员交流，尤其是增进青少年之间对彼此的了解，对改善中日关系可发挥积极作用；第三，对华技术合作有利于日本企业顺利开展在华业务，加速融入拥有13亿消费者的中国市场；第四，在日本大幅削减对华援助的同时，德英法等国出于加强与中国经济合作的考量仍维持原有援助规模，日本单独停止援华不符合自身利益。[?]
关于对华ODA的存废，日本国内的两种观点各有代表性，因此应该对之加以综合考量，再就对华ODA的未来走势予以长中短三个阶段的展望。
长期而言，随着中国国力的不断增强，经济社会文化水平的持续上升，中国最终从受援国名单中“毕业”将成为必然。中国最终抛开受援国身份，某种程度上也表示日本对中国发展成就的一种承认，对中国改革开放的一种肯定，因此中国应理性、自信、大度地看待此问题，以一种大国心态加以应对，一方面做好从受援国名单中“毕业”的准备，另一方面在援外工作中积极借鉴日本经验。
中期而言，在未来5到10年时间里，日本对华ODA仍将持续，但规模会进一步缩减，援助对象更加侧重有利于符合日本国家利益及推进双方国民相互了解的项目。受累于经济的持续低迷和严峻的财政状况，日本ODA预算已连续12年减少，世界排名也从第一滑落至第五。在对华ODA方面，2011年3月1日，时任外相的前原诚司已经指示外务省要大幅削减对华ODA，并按照这一方针在年内制定具体修改方案。但外务省有官员表示，“考虑到中日两国的经济发展现状，以及两国构筑战略互惠关系的必要，同时还要兼顾2012年系中日邦交正常化40周年，日本政府要对对华援助进行仔细研讨和考虑。”[21]据此，修改方案将基于以下两点原则制订：一、原则上不再新增ODA项目；二、对于实在必需的新增计划，用ODA以外的预算来实施。至于环保方面的援助，将逐步向商业行为方面转移，由民间企业主导实施。但对有利于推进双方国民相互了解的项目如利民工程无偿援助、人才培养奖学金计划等项目既有利于“改善中国国民的对日感情，以及为日本企业进军中国市场创造良好环境”，还“有利于培养知日派，因此将探讨继续实施一段时间。”[22]此外，2010年版的《ODA白皮书》也指出，“对华ODA今后将从日中两国关系的大局和围绕中国的实际国情两个维度出发，在符合日本自身国家利益的情况下，以综合性、战略性的眼光出发在做出适当的判断基础上继续实施。” [23]
短期而言，对华ODA易受突发性事件影响，出现一定波动。2010年9月发生的钓鱼岛撞船事件，在导致日本民众对华好感急速下滑的同时，停止对华ODA的舆论随之甚嚣尘上，日本政府内部对继续向中国提供援助的质疑也随之出现。[24]《东京新闻》分析，前原诚司在担任外相时指示外务省要大幅削减对华ODA的理由也与之息息相关。[25]此外，受“3·11”9级强震影响，日本政府一方面于4月15日决定将原来5727亿日元的2011财年ODA预算减少500亿日元，另一方面又表示对非援助额度将维持不变[26]，这势必也将影响对华ODA规模。[27]另一方面，2010年中国发生青海玉树地震和甘肃舟曲泥石流后，日本旋即提供了2亿日元的紧急无偿资金援助。由此可见，从短期而言，对华ODA易受突发性事件影响，而出现一定波动。结   语
后日元贷款时代的日本对华ODA以无偿资金援助与技术合作的形式为主，援助对象以环保、人员相互交流等“软件”领域为重点，尽管援助规模大为缩减，但在改善中国基层福利设施、提高中国环境保护能力及促进中日两国民众的相互理解等方面仍发挥着积极作用。
随着中国经济总量超越日本，停止对华援助论再次在日本国内甚嚣尘上，但基于中日关系的重要性及对华ODA在中日关系中发挥的积极作用，日本在未来5至10年的短中期内，对华ODA仍将继续，但规模会进一步缩减。从长期来看，随着中国国力的不断增强，经济社会文化水平的持续上升，最终从日本受援国名单中“毕业”将成为必然。但届时中日之间将抛开“援助国”与“受援国”的感情纠结，这在某种程度上也表示了日本对中国发展成就的一种承认，对中国改革开放的一种肯定。
最后需要指出的是，围绕援助问题的中日身份认同已开始改变。以此次日本强震为嚆矢，中国不但向日本捐助资金与物资，还首次派遣救援队赴日救灾，单纯的“受援国”身份也因而发生转变。与此同时，中日已经决定在对非等第三方援助问题上相互合作、加强交流，彼此成为“援助合作方”。可以说，日本对华ODA全面终止之日也是开启双方进入更多维度、更灵活多样合作新阶段之时，因此双方应共同努力去建构两国更为丰富、双向和高效的新型合作模式。

文献来源：《国际论坛》