一、集体所有制权利主体的法律地位界定

       集体所有制和全民所有制作为两种不同的公有制形式具有平等的法律主体地位，相应的财产权利得到了宪法和法律的保护。根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》），我国的社会主义公有制经济制度包括全民所有制和劳动群众集体所有制。《宪法》规定，城市的土地属于国家所有，农村及城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，其余均属于集体所有。宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。与此同时，《宪法》严格保护两种不同公有制形式的财产权利，该法第十二条规定，“国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”因此，从权利所有者角度分析，宪法规定全民和集体作为两个不同的主体是相关权利的最终所有者。前者代表着全部人民共有，后者代表着部分人民共有。尽管对于单个经济组织成员而言，集体权利具有主体虚位的特征，但不可否认的是集体经济成员可以通过集体组织间接地拥有所有权。这种由间接权利主体形成的集体所有权和社会主义全民所有权具有相同的法律地位。作为两种不同的社会主义公共制实现形式，宪法保护这两类权利主体的财产和权利所有。
       以《宪法》为基础，其他相关法律对集体所有制的权利主体都作了严格的界定。2007年通过的《物权法》第五章将当前所有制结构下财产权利的主体清晰地划分为“国家所有权和集体所有权、私人所有权”三类，并规定集体所有权为相应集体成员集体所有。2002年8月通过的《农村土地承包法》规定，将农村土地分为农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的其他农业土地，并在承包经营中确定集体经济组织作为最终权利主体有权向组织成员发包。我国《农业法》对集体经济的组织形式又做出了较为详细的分类，分为乡（镇）、村和生产组三个类别，分别由之前的人民公社、生产大队和生产队演化而来。村一级组织是最具典型意义的农业集体经济组织。[1]因此，当前村镇和生产组应是代表集体经济成员共同利益的权利主体，农田等属于集体所有的资产应该定义为集体资产。集体所有权作为平行的所有权独立于全民所有权及私人所有权。
        因此，从法律主体地位出发，集体所有制和全民所有制作为我国社会主义制度下两种并列的公有制实现形式，具体平等的法律主体地位。尽管存在规模和功能上的差异，但从所有权属角度分析，不应该形成一种所有制形式对另一种所有制形式的挤压和侵占。厘清两者之间的法律关系有助于明晰市场化及城镇化过程中集体所有权的客观存在性，并且应该得到法律和制度的保护。鉴于我国当前城乡二元经济结构现状，集体所有制的权利实现有助于促进社会经济的平稳和健康发展。

二、集体所有制所有权份额的法律界定及实现路径研究

        （一）现代产权体制下集体所有制所有权份额的法律界定问题
        现代产权体制是完善我国市场经济地位，推动经济改革的重要发展方向。党的十六届三中全会首次提出建立健全现代产权制度的理念，并明确指出这是完善社会主义基本经济制度的内在要求，是构建现代企业制度的重要基础。现代产权制度不仅适用于以企业为代表的市场经济主体，也适用于我国农村集体经济体制改革。
       根据《宪法》和相关法律，集体经济组织作为集体财产的权利主体，具有法律规定的完整权利。而集体经济组织成员仅具有经营权和集体经济权利的表决权，不直接拥有集体财产所有权。从产权属性角度分析，这种权利具有间接所有权的特性，如果结合现代产权理论，集体经济成员享有的这种权利相当于所有权份额，也可以将其定义为份额权利。这种份额权利包括份额的收益权、在法律规定下的平等表决权等。尽管当前并没有赋予农民享有这种份额的转让或流通权利，也无法从产权角度定义这种权利，但组织成员所具备的这种所有权份额实际上受到了法律的严格保障。《宪法》第八条界定了集体所有制的经营体制，提出统分集合的双层经营体制。家庭联产承包责任属于集体土地所有制范畴，是集体财产权利的放开经营形式。《物权法》和《农村土地承包法》等法律对农民的经营行为给予了严格的保护。
       集体财产具有明确的权利主体，自十七大提出深化农村综合改革的要求，并首次提出“创造条件让更多群众拥有财产性收入”以来，我国在推动农村综合改革方面取得了良好的政策效应，农村集体经济产权进一步明晰化。党的十八大报告充分肯定我国在农村综合改革、集体林权制度改革等方面取得的进展。与此同时，十八大报告还提出坚持和完善农村基本经营制度和集体收益分配权，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例、壮大集体经济实力的指导方针。[2]这充分表明我国农村集体经济改革过程中走现代产权制度符合未来政策设计及社会经济发展的基本方向。
       在我国的集体经济产权改革探索过程中，现代产权制度理念得到了有效的应用，并取得了良好的改革效果。2007年北京市朝阳区崔各庄乡通过产权和乡级土地股份制改革，进一步明确了集体经济产权，实现将集体资产变股权，农民进一步成为股东的改革路径。换言之，这即是所有权份额的收益权体现。这种改革模式实质上就是实现本文提出的“所有权份额”的关键路径。[3]崔各庄乡的做法并非其首创，我国主要沿海城市的工业开发区建设过程中占用农村集体土地所产生的租金最终都转化为农业人员的股份收益，这种现象在江苏苏南等集体企业集中的地区尤为常见。与此同时，一些存在滥征农民耕地并且未对失地农民进行有效补偿的地区也开始寻求通过现代产权制度的解决路径，2011年上海闵行区对17年前莘庄工业区建设过程中占用农民土地进行了改革和补偿，闵行区在遵循集体产权的基础上，将原工业区内居住的9 个村的7655个村民纳入莘庄工业区股份合作社，村民是合作社的股东，这一过程实现了集体份额所有权到股东权利的有效转移。[4]
        （二）集体所有制所有权份额的权利实现——以“新苏南模式”为视角
       “苏南模式”一般可以概括为，从上世纪八十年代开始，以江苏南部地区为代表的农村在集体所有制经济下实现乡镇企业异军突起的工业化和城镇化的现象。学者对“苏南模式”的讨论一般集中于城镇化、农村工业化、三元经济结构等。从所有制构成角度分析，集体经济是“苏南模式”的本质特征，也是区别于以私人产权为基础的“温州模式”的核心特征所在。“新苏南模式”是“苏南模式”的衍生和发展，这一概念最早由时任江苏省委书记李源潮于2006年提出，最初主要从科学发展和和谐发展视角下分析苏南地区的城乡统筹和经济结构转型的发展模式。后来对这一概念逐步在各领域展开研究，本文主要从“所有制构成”角度分析苏南地区的集体经济改革路径。
       随着现代企业改制的发展，“苏南模式”在1992年浦东开发和1997年现代产权体制改革的冲击下，不断融入现代市场经济因素，所有制模式从集体走向多元。[5]通过有效的市场及政策机制整合，实现集体权利从集体到市场的转变，集体成员从权利主体虚位转变化实际上的权利所有者。当前“苏南模式”中集体经济份额比重正不断下降，集体所有权在现代市场体制下得到有效的转化，因而使得所有制结构更加多元，集体经济发展的效率更高，这一现象被称为 “新苏南模式”或“后苏南模式”。
       从所有权属性角度分析，“后苏南模式”已经逐步偏离原“苏南模式”集体经济占主导的基本特征，但“新苏南模式”的变革正体现集体所有制在现代产权体制下的改革和发展方向。这一过程中，集体产权归属更加明确，集体权利与组织成员之间关系更符合现代产权体制的理念。一方面，集体经济成员的所有权份额与集体经济所有权之间的权益关系进一步明确，成员的权利意识不断增强。以村为代表的集体经济组织对盈利收入以股份红利的形式下发村民已成为一种最常见的模式；另一方面，后续的改革中进一步明确了在集体企业就业的村民的股份权利，村民持有股份是集体所有制下所有权份额的最直接体现。此外，部分集体企业私有化改造中形成的股权转让收益最终也以红利的形式分拨给集体经济成员。这方面最为典型的实践有江阴市的华西村和张家港市的永联村。[6]
       “新苏南模式”体现了市场机制下集体所有制改革的发展方向，是集体所有权份额得以实现的有效路径。集体所有权份额类同于现代产权体制下的股份，集体经济组织中，成员实质上被赋予了持股权利，但鉴于当前政策体制和社会经济发展水平，这种权利的实现还存在一定的限制。然而，不可否认的是，“新苏南模式”转型的成功也意味着实现从集体经济所有权到成员所有权份额权利的转化具有理论和实践的双重可行性。未来集体所有制改革将围绕这种所有权份额的界定、取得资格的认定、资格灭失的条件、流转机制及市场定价等方面展开。另需指出的是，集体所有制所有权份额的股份制实现并不等同于私有化，这一过程中只是进一步明晰产权归属，并未发生权利的实质性让渡。换言之，“新苏南模式”本身体现了所有权份额的思想和实现路径，而并非改革的最终归宿。

三、当前我国集体所有制所有权份额实现的困境及影响分析

       尽管所有权份额具有法律和实践的客观可行性，然而，当前我国有关集体经济所有权份额的改革仍处于不断探索的进程中，相关法律制度尚不够完善。在明确上述改革方向的基础上，尽快研究集体份额所有权取得资格、转让条件和最终归宿等问题迫在眉睫。本文拟从改革实践出发，分析当前我国集体所有制所有权份额实现的困境及影响，尤其在新型城镇化背景下，分析当前政策设计存在的缺陷及可能的改革方向。
        （一）集体所有制所有权份额取得的户籍资格及未来城镇化改革困境
      集体所有制所有权份额资格认定尽管缺乏严格的法律认定，但在实践中主要以农村和城郊的农业人员为主。结合我国的户籍制度，集体土地所有者实质上主要为户籍所在地农业人员，这也是取得集体经济所有权份额的必要甚至充分条件。《土地承包法》首次以法律的形式将这一资格主体定义为“集体经济组织成员”。最高人民法院在司法实践中进一步以户籍标准将其定义为“集体经济组织内的农户”。[7]我国改革实践中亦以户籍为基础，承认农民对集体经济财产的所有权份额，并对其进行作价补偿。农民对土地的这种所有权份额，或法律赋予的承包经营权最初作为一种社会保障功能，在社会保障体制缺失的背景下用以满足农民的基本生活和就业需要，同时也是完善农业基础地位和保障国家经济安全的重要体现。[8]
        因此，如果将这种集体经济份额所有权和户籍资格联系起来，则农业户籍本身形成了一种财产权利取得的“资格”或“权利”。在当前城乡统筹背景下，随着城乡社会福利差距的日渐消弭，城镇户籍人口的福利优势正在丧失。鉴于此，在户籍与福利的选择博弈中，城镇户籍的吸引力将不断下降。由此带来的问题是，新型城镇化过程中，农民将不再愿意放弃农业户籍。尽管户籍制度改革正企图消除这种捆绑的福利差异，但不可回避的是，《宪法》及相关法律均赋予农民这种权利，没有任何主体可以对其进行剥夺。若户籍改革涉及到权利的剥夺，则会引发更深层次的社会问题。
        鉴于农业户籍所捆绑的这种集体经济权利，目前农业户籍人员正逐步改变户籍和权利观念。在我国城镇化快速发展的过程中，农民转换户籍的比率越来越低，目前已经造成户籍城镇化远低于居住城镇化的现象。截止2012年底，以常住人口为标准统计的我国城镇化率为52.47%，相比之下，若以户籍标准统计我国城镇化水平则更低，只有35%。[9]这种差异一方面说明户籍制度二元结构问题，两者之间存在相互转换的制度障碍。另一方面，也说明农村集体经济成员权利意识的觉醒，他们认为保留农村户籍意味着同时保留了相应的集体经济所有权份额。自2003年公安部规定不再强制要求大学新生入学迁户口，目前高校新生中的农村生源将户口从农村签入高校集体户口的比率逐年降低，其中重要的原因在于他们意识到城市户口并不能给他们带来实质性的利益，反而农村户籍会使他们在城镇化过程中会获得大量的土地作价补偿。除了土地补偿外，乡镇企业按照户籍标准进行利润分红。因此，近年来南京等高校集中的城市外地生源户籍迁移比率不断降低，南京农业大学入学新生的迁移率从几年前的80-90%下降至目前的50%，并且预计未来还将继续降低。[10]这种现象足以引起足够的改革思考，为此，当前城镇化过程中，不论是产权制度改革还是户籍制度改革都要充分考虑到农业户籍所附带的集体所有权份额问题。
        （二）集体所有制下权利主体构成变化及所有权份额归属困境
       如上文所析，农村户籍制度是集体经济所有权份额取得的充要条件，在满足户籍条件的前提下，所有权份额权利的取得和丧失以成员的自然出生和死亡为充要条件。其他情况下，主要是户籍的迁移，比如农村生源通过升学或参军途径迁移户籍，或通过嫁娶、自购住房等进行户籍迁移，随着农业户籍人口的减少，在集体经济财产规模保持相对稳定的情况下，必然会造成个体所有权份额的变化。换言之，在一个集体经济体内户籍人口的减少将会增加其余组织成员的所有权份额比重，反之则会形成对集体所有权的稀释。
       我国城镇化过程中，随着户籍制度改革的推进，尽管存在农业户籍和集体财产权利的博弈，相当一部分居民出于入学、就业等因素不得不进行户籍迁移。因此农业户籍人口下降将是大势所趋。为此需要思考的问题是，在农业户籍减少后，留守在集体经济中其他成员的所有权份额认定及保护问题。诚然，在我国现行体制下，集体土地可以通过农地审批环节进入土地交易市场，实现从集体到私有的转变，同时变现相关所有权份额。但基于长远，严格的耕地保护和土地管理制度的进一步完善将使得当前的模式并不具备可持续性，因此，集体土地及其他集体财产将不会随着农业户籍人口的减少而减少，如此一来，成员的所有权份额将得到相应的增加。
       集体经济权利主体结构变化带来的份额权利的自然增加将成为一种长远的发展趋势，政府在经济改革和推动法律制订过程中需要考虑这种趋势的合法性和公平性问题。若将经济结构简单地划分为城市公有经济和农村集体经济，两者之间必然会形成一定的利益博弈。一方面，若政府承认这种自然权利取得和灭失的合法性，其带来的影响是，户籍迁出的农业人员所附带的相关权利将随之转移给其他集体经济成员，[11]形成了对未迁出集体经济成员的权利叠加。与此同时，政府需要对新进入城市的居民进行福利差额补偿，[12]为此将加重政府的支出负担，或稀释原有城市居民的福利水平；另一方面，若政府出于社会公平和平衡财政负担角度考虑，需要追索户籍转移过程中的附带权利，则政府必须建立起集体所有制和全民所有制经济所有权份额的转化路径，完善相关定价机制。比如如何变现部分集体财产，或设定集体与国有的转化机制。因此，相对于林业、矿业及其他资源类资产，未来农业集体土地制度的改革不可避免。我国国有农场等国有耕地早已存在，因此，农业集体土地转化为国有耕地并不存在合法性的问题，当前唯独缺乏的是具体的转化路径和相关法律制度的完善。
        （三）当前集体经济组织成员所有权份额权利的代表性困境
        如上文所析，集体经济作为《宪法》和相关法律规定的具有同全民所有制及其他所有制经济并列的经济成份，其权利主体和其他所有制主体具有同等的法律地位。尽管目前法律规定集体土地不具备流转功能，但这并不否定其集体经济的财产属性。根据相关法律，集体经济组织作为完整的权利主体有权将土地等集体财产承包给集体经济成员经营或按法律规定转包或收回承包权。尽管如此，由于一直以来存在集体经济权利主体虚位及集体产权体制不够清晰的问题，集体经济成员并不能在集体经济主体内有效地行使个人的份额权利。当前我国集体所有制内普遍存在所有权份额权利的代表性危机问题。
        首先，我国《物权法》和《农村土地承包法》等法律都已经明确认可集体土地承包经营权的流转，除部分由村民自发转包外，大部分由政府强制流转，然而，这种强制流转的方式并未经过集体经济组织成员同意，政府或村委会私自操纵土地价格，牟取中间差价，缺乏合法性基础。[13]《农村土地承包法》第33和34条明确规定，农户是承包经营权的主体，集体经济组织转让承包经营权应该遵循同农户协商、自愿、有偿的原则，并且不得强迫或者阻碍承包方进行承包经营权的流转。因此，这一过程中集体经济组织成员拥有的份额权利并未能得到很好的保护，现有法律并没有明确集体权利的行使方式及主体代表性。
       其次，我国现行法律制度对于集体经济权利及土地流转的规定在法理上还存在较多的合理性问题。根据《土地管理法》，当前我国集体土地转为国有土地的流程是农用地转用审批手续。相关政府部分可以出于公共设施建设的用途，经过农用地转用审批手续实现土地的征用和流转。[14] 然而当前存在的问题是，对政府提供公共产品的界定问题，当前政府主导的城市规划，除了一小部分用于公共产品，其他大部分商业性质的农地转用审批均存在合法性问题。农地作为一种集体经济所有权，权利所有者是集体经济成员，这种公共财产所有权受到宪法和相关法律的保护。因此，决定集体土地是否可以被转化为国有土地的权利主体应该是集体经济成员，而不应该是政府。如上文所析，全民所有制和集体所有制具有平等的法律主体地位，因此除了一些公共工程外，政府不具备剥夺集体经济成员的财产所有权。或者政府应该首先解决现代市场经济条件下集体产权与公有产权权利划转的市场定价问题，并且保证两种权利的交换和转移应该遵循市场自由交易为前提。
        再次，现有法律对份额权利的定价和补偿机制不够合理。《土地管理法》第四十七条对征地补偿价格做出规定，比如规定补偿相应的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等，所补偿额度为土地被征收前三年平均年产值的6-10倍，其他方面的补偿也都作了一些规定，并提出补偿的最高限额。然而，《土地管理法》对于这种权益的补偿份额及年限的设定有违宪法保护公有财产的精神。6-10倍的赔偿额可以折算成6-10年的集体财产收益权，换言之，被征地农业户籍人员6-10年之后至自然死亡之前剩余年限的集体财产收益权被剥夺。
鉴于以上分析，本文认为，除国家及相关地方政府公共工程建设以外，其他涉及占地及赔偿等事宜应该尊重集体所有制的权利主体的代表性，土地使用方应该同集体经济成员共同协商，政府应该充分考虑到集体经济组织的权利主体性问题，充分尊重集体经济成员的权利诉求，通过协商作价或确定赔偿方案。集体组织应该作为议价主体，政府或其他组织无权对相关财产权利进行强行作价补偿。
四、进一步思考和政策建议
       本文的研究表明，集体所有制和全民所有制共同构成我国公有制的制度基础，根据宪法和法律，两者具有平等的法律主体性。尽管城市化和工业化进程使得集体经济比重不断降低，但需要引起思考的是，集体所有制应该得到与全民所有制经济对等的权利保障，而不应该存在一种制度主体对另一种制度主体的超越。集体经济成员组成的集体组织是集体经济权利的所有者，集体经济成员尽管不直接拥有所有权，他们应拥有相应的所有权份额，按照现代产权理念，所有权份额类同于“股份”的概念。当前，以“新苏南模式”为代表的我国集体经济体制改革实践正体现了所有权份额的理念。因此，我国未来改革实践中应该着重做好以下几方面工作。
        首先，加强立法工作，进一步体现和明晰“所有权份额”的理念，强调集体所有制成员对这种间接权利的实际拥有权。法律应该明确保护这种集体份额权利，同时逐步赋予这种权利一定的市场活性，从而有助于在我国新型城镇化建设和户籍制度改革过程中体现市场导向性，有效地发挥市场机制的作用。
其次，研究与所有权份额相关的私人权利保护问题。集体经济份额的放弃，并不意味着其放弃相关附属权利，比如宅基地上的房产及牲畜圈舍等附着物。一些户籍迁出的农村人口，还依然保留其原居住地居所。根据《物权法》规定，相关附着物属于私人财产，与集体财产和全民共有财产并列。因此，有必要在现有《物权法》基础上，进一步完善集体土地附着物产权保护问题，与此同时制订相关税法，对集体土地上附着物存续期间征收财产税，避免城镇化遗留对农业土地的永久性侵占。
        再次，建立集体经济所有权份额的定价及转化机制。明确所有权份额的定价和转化机制是实现从经济结构二元制向一元制转化的必要步骤。考虑到农业户籍人口在集体经济份额权益份额的利益追求，政府应从理性决策角度设定集体所有制份额权利与全民所有制份额权利的转移路径，有效界定这种转化的定价机制，否则非但不能有效推动新型城镇化及户籍制度改革，还可能使得政府面临进一步户籍和福利改革的成本困境。

文献来源：《2013上海社科年会马克思主义学科专场论文集》