上世纪末的东亚金融危机促使地区各国为自救和互救稳定经济持续发展提出了各项合作倡议，逐渐形成了清迈倡议双边货币互换安排。为减弱国际金融和经济危机的风险，东亚各国推进了清迈倡议多边化，地区外汇储备库不断扩容，与国际货币基金组织挂钩的比例不断减少。为增进和巩固地区经济与金融合作的效率，东亚各国加强了相应的机制建设，建立了东盟 3宏观经济研究办公室，整合了经济评估和政策对话的进程，为促进东亚地区持续经济发展提供了政策和技术保障。

       进入新世纪以来，东亚地区主义以其开放性、弱约束性和建设性加强了内部的经济互联互通与整合，推进了总体力量的持续性增长，成为国际经济体系结构中的新重心之一。然而，相比欧洲和北美，东亚地区经济合作仍存在很多不足之处，机制建构能力和效率不强，缺乏常设秘书处、正式的规范和制度建设。国际金融和经济危机对东亚各国以出口拉动经济发展的模式造成了较大影响，也对东亚地区金融合作既有的清迈倡议双边货币互换安排构成了极大挑战。近年来东亚各国加强了经济和金融合作，推进了清迈倡议多边化，设立了东盟 3宏观经济研究办公室，整合了东盟 3金融与货币合作机制。尽管如此，东亚地区经济和和金融合作仍需要进一步发展和改善，提升应对国际和地区金融和经济危机风险的能力和效率。        东亚金融危机使东亚国家意识到必须要有自己的合作机制以共同抵御危机。[1]东亚各国非常不满国际货币基金组织强加给它们的解决方案。国际货币基金组织的救助条件非常严格，根本不考虑每个国家的具体社会政治环境，要求这些国家必须接受其监管计划，实施苛刻的财政和货币紧缩政策，充分保证外国债权人的利益和迅速实施结构性改革措施，如严格的财务标准和企业重组、国有企业私有化和以“甩卖”价格出售资产等。当时，东亚各国总共拥有约7000亿美元的外汇储备，每年还有约1000亿美元的贸易盈余，因此特别希望建立自己的地区外汇流动性安全网络。泰国发生危机后不久，日本就提议成立亚洲货币基金。然而，由于日本事前几乎没有与任何国家协商，泰国又刚刚接受国际货币基金组织援助方案，加上这一提议可能造成国际货币基金组织面临道德风险，受到了国际货币基金组织和美国的猛烈批评，很快就被束之高阁了。地区安全网络能否会使全球机制造成道德风险，以及地区机制能否有效地与全球机制协调始终是全球治理的一项重要议题。在应对当前国际金融危机时，东亚许多国家仍然对国际货币基金组织保持高度警惕。对一个考虑接受国际货币基金组织计划的国家政权来说，无论是否有任何附加条件，都将可能面临巨大的政治风险。[2]
       东盟双边货币互换安排发展为清迈倡议是东亚各国的现实选择。2000年5月，东盟创始五国之间的东盟货币互换安排扩大到包括东盟五国和中国、日本与韩国的清迈倡议框架下的双边货币互换机制，东盟新成员国文莱、柬埔寨、老挝、缅甸和越南当时并没有参加。清迈协议是东亚地区达成的第一个具有重大意义的区域性金融安排。[3]它的关键问题是，货币互换总量中只有10％可以不与国际货币基金组织挂钩，[4]规避国际货币基金组织经受道德风险的考验。2008年5月，清迈倡议规模扩大到800亿美元，其中20%可以不与国际货币基金组织挂钩。然而，清迈倡议双边货币互换程序相当繁琐，需要一段时间才能完成，要取得更大的效果，就必须将双边协定发展为多边化机制。另一方面，亚洲金融危机后，东亚许多国家越来越多地将出口增长作为国家经济的发展驱动，出口占国内生产总值的份额大幅增加，通过购买外汇流入来管理汇率，造成经常账户大量顺差。在全球金融危机爆发之前，许多东亚国家认为自己已经建立起庞大的外汇储备，拥有了足够的预防风险的能力，建立地区金融安全网络机制不再是最为紧迫的优先选择，清迈倡议也没有必要形成多边化机制。
       然而，全球金融危机表明，尽管各国都拥有庞大的外汇储备，仍有可能出现短期流动性短缺问题。雷曼兄弟控股公司倒闭之后，美元流动性短缺问题很快蔓延到世界各地，东亚一些经济体的货币快速贬值，外汇储备迅速流失。由于短期外债的比例过高，韩国受到的打击尤为严重，韩元迅速贬值。要在短期内恢复市场信心，避免局势失控，韩国需要大量短期流动性资金。然而，通过清迈倡议，韩国虽然可以获得185亿美元的货币互换协议，但其中只有37亿美元可以不与国际货币基金组织挂钩。对韩国政府来说，接受国际货币基金组织的监管计划无异于政治自杀。最后，韩国根据与美国联邦储备的货币交换协议在2008年10月底获得了30亿美元的流动性资金。新加坡也有相同的货币交换协议。然而，印度尼西亚希望与美联储进行货币交换遭到了拒绝，最后与中国和日本缔结了货币互换协议。
       国际金融危机推动了清迈倡议多边化的进程。[5]2007年5月东盟 3财长会议同意将清迈倡议发展为一个多边化的自我管理的储备库计划，即所谓的清迈倡议多边化，“…原则上一致同意，由单一协议所规范的自我管理的外汇储备库安排是多边化的适当形式。我们指示各国代表对清迈倡议多边化的关键影响因素进行进一步深入研究，主要包括监管，成员资格，出资额度，借款限额和激活机制等。”[6]2008年5月，东盟 3财长会议就东亚外汇储备库建设的一些具体问题达成协议，如借款额度、贷款条件和贷款利率等[7]。2008年11月，东盟 3财政、央行副手会达成共识：第一，争取在2009年5月前就外汇储备库的基本要素达成共识；第二，将储备库的规模扩大到1200亿美元；第三，在一定条件下，扩大储备库与国际货币基金组织贷款脱钩的比例。2009年5月，东盟 3财长会议正式确定了清迈倡议多边化为东盟 3国家全体成员共同参与的多边互换机制，旨在通过单一协议下的共同决策机制，实现解决地区内短期流动资金困难与弥补现有国际金融安排缺陷两个核心问题，清迈倡议多边化取得了实质性进展。2010年3月24日，清迈倡议多边化正式实施，成为东亚货币金融合作的核心机制。2012年5月3日，第15届东盟 3财长和央行行长会议决定将外汇储备库的规模扩大到2400亿美元。        清迈倡议多边化对各国出资比例，借款乘数和投票权等都进行了详细规定。东盟出资20％， 3国家提供其他的80％；其中日本和中国各出资40％，香港的出资额包括在中国份额之内，韩国提供其余的20％。由于涉及政治敏感性，关系到每个国家在清迈倡议多边化中的分量，谈判过程历时两年多才完成。关于货币互换额度，每个国家的最大借款配额等于其出资额度乘以其借款乘数。例如泰国的借款配额是91.04亿美元乘以2.5即227.6亿美元。然而，根据目前的协议，其中可以有30％，即68.28亿美元不与国际货币基金组织项目挂钩。在投票权上，原先每个国家都有1.6基本票增加为3.2基本票，加上等于其出资比例的出资投票权。[8]关于决策规则，一些基本问题，如储备库的规模、出资额、借贷倍数、成员资格和贷款条款，都由财政部长级会议协商一致决定。关于贷款续借和默认等贷款问题由决策机构，包括东盟 3财政部、中央银行和中国香港金融管理局副代表三分之二多数通过。
       唯恐一些国家可能会在全球金融危机期间像绕过清迈倡议一样绕过清迈倡议多边化，清迈倡议多边化必须修改与国际货币基金组织项目挂钩的规定。尽管自亚洲金融危机后国际货币基金组织本身发生了很大转变，如新的贷款政策中对前提条件的要求较少较弱，并提出了灵活信贷额度（FCL）与预防性信贷额度（PCL）等鼓励陷入危机的国家提出借款申请的措施[9]。然而，对国际货币基金组织的不信任感已经深入许多国家的决策意识中，不是仅限于政治家和决策者的狭隘心理，而是通过媒体对公众的宣传而影响深远。清迈倡议多边化虽然已经提出将不与国际货币基金组织挂钩的贷款比例提高到30%，但与各国的期待仍会存在一定距离。如何提升清迈倡议多边化的可行性，同时又不致影响其与国际货币基金组织的关系，已经成为各国建立地区金融合作必须解决的难题。
       在清迈倡议多边化框架下，将预防危机的流动性支持政策与危机解决政策结合起来可能解决结构性失衡问题。将原先不与国际货币基金组织挂钩部分的期限从90天延长到6个月，并可续期3次，以及与国际货币基金组织挂钩部分的期限延长至1年，并可续期2次的政策大大提升了各国应对解决危机的能力，因为在真正遇到破产危机的情况下，一般都会远远超过90天的时间才能解决然而，如果一个国家拥有6个月甚至2年货币互换的期限，那么它就会有更长的时间协调更多的资源更有效地从根本上解决问题。在这种情况下，与国际货币基金组织挂钩的必要性和紧迫性也就大大降低了。在最初6个月的货币互换期，以及第3次延期不与国际货币基金组织任何项目挂钩，但是如果需要更多延期，就可能需要与国际货币基金组织挂钩。这就意味着清迈倡议多边化是预防情况发展为严重危机的首道防线。如果这个问题不是短期流动性问题而是更加中期性的结构性问题，国际货币基金组织就越来越可能需要介入帮助解决问题。短期内不与国际货币基金组织项目挂钩可能鼓励有暂时流动性问题的国家适应清迈倡议多边化。经过一段时间后才可能与国际货币基金组织项目挂钩会敦促国家采取适当的纠正措施，避免最初就不得不与国际货币基金组织项目挂钩而产生挫败感。
       增加清迈倡议多边化的储备库的规模主要有两种方式。第一种是增加的出资额度，可能是现有规模的两倍或三倍。这似乎不难实现，因为如果货币互换项目未被启动，各国就不需要从它们的储备库中拿出任何真正意义上的资金。当某个国家要求货币互换时，其他每个国家互换货币的数额都远远少于其对清迈倡议多边化的出资额。例如，中国和日本拥有庞大的外汇储备，最不可能需要使用清迈倡议多边化。如果韩国和东盟五国中的某个国家同时需要相当于其全部借款配额的流动资金支持，韩国有权获得384亿美元，东盟五国的某个国家有权获得227.6亿美元，就需要其他11个国家提供611.6亿美元。如果其他11个国家根据它们出资比例向储备库提供资金，日本和中国（包括香港）将分别需要出资约244亿美元，东盟原始五国的其他国家各需要出资约29亿美元，越南出资约6亿3600万美元，柬埔寨出资约7620万美元，缅甸出资约3820万美元，文莱和老挝出资各约1900万美元。这些款项相比各国外汇储备总额较小，压力都不会太大。当然，如果整个地区都出现问题，那么鉴于东亚对世界经济的重要性，它实际上已经成为全球性问题，像清迈倡议多边化的地区机制仍难以应对，将不得不求助于全球性的应对机制。
       第二种方式是有意愿的国家间将双边货币互换加入清迈倡议多边化机制中。例如，如果泰国需要货币互换，它从清迈倡议多边化储备库得到的配额为227.6亿美元。中国和日本没有理由不向泰国增加6个月的双边货币互换，也就是说，根据与清迈倡议多边化货币互换的相同条件分别与泰国进行双边货币互换，使泰国从获得的流动性支持规模要比通过清迈倡议多边化储备库还要大得多，甚至可能超过泰国在1997年危机期间从国际货币基金组织借款的数额。当时，在国际货币基金组织向泰国提供的172亿美元救助资金中，只有40亿美元是国际货币基金组织的自有资金（约占23.25％），其余的均来自东亚其他国家。允许双边货币互换是目前非清迈倡议多边化的成员参加清迈倡议多边化各种相关项目与活动的方式，正推动地区经济和金融合作形成更为整合的框架。如果国际货币基金组织货币互换政策能够实现，其也可以成为货币互换的一个重要来源。        当前清迈倡议多边化面临的最大挑战是确保东盟 3宏观经济研究办公室能够迅速发展为一个精干、可靠和有效的机构，能够从各成员经济体、国际金融机构、金融市场中获得资源与信心。东盟 3宏观经济研究办公室的主要任务是：1、监管、评估和准备关于东盟 3国家宏观经济形势和财政情况的季度报告；2、评估东盟 3国家中任何国家出现宏观经济和金融出现问题情况，及时制定和提供援助政策建议，减轻这些风险的可能影响；3、根据清迈倡议多边化协议，审议借贷各方是否符合货币互换的要求。[10]东盟 3宏观经济研究办公室需根据东盟 3合作框架参与并推进现有监管过程。在东盟 3层次上，清迈倡议多边化的监管工作主要通过经济评估和政策对话进行。经济评估和政策对话是东盟 3财长和央行副手会议每年举行两次会议，讨论地区经济和金融发展情况，向每年举行一次的东盟 3财长会议提交报告。国际货币基金组织和亚洲开发银行分别从全球和地区的角度向经济评估和政策对话提供咨询援助。经济评估和政策对话主要是提供信息共享的平台，尚未实现单纯评估或尽职调查的使命。东盟 3宏观经济研究办公室发表地区监管季度报告，显然会成为经济评估和政策对话过程中的重要组成部分，向东盟 3财长和央行副手会议提供服务。东盟 3宏观经济研究办公室咨询小组可以与东盟 3宏观经济研究办公室举行联席会议，向东盟 3宏观经济研究办公室提供季度评估的独立意见。由于监管工作目前由东盟 3宏观经济研究办公室来完成，东盟 3财长和央行副手会议如果每季度都能举行会议，就会更有意义。
       作为推动经济评估和政策对话的重要机构，东盟 3宏观经济研究办公室将如何与亚洲开发银行进行联系目前尚未明确界定，但东盟 3宏观经济研究办公室目前仍处于初始阶段，亚洲开发银行仍可继续发挥作用，东盟 3宏观经济研究办公室和亚洲开发银行之间将来也可存在密切的合作关系。东盟 3宏观经济研究办公室也需要和国际货币基金组织建立起监管工作磋商关系。与国际货币基金组织相比，东盟 3宏观经济研究办公室在资源、经验和专业知识方面都相对不足，需要在许多方面得到国际货币基金组织的支持。另外，东盟 3宏观经济研究办公室还应与其他相关的全球性和地区性机构，如世界银行、国际清算银行和东盟秘书处等开展密切合作，提供高品质的独立的监管评估报告。
       金融监管工作也需要研究机构和智库网络的支持。决策者容易从以往的危机中得到的经验教训，擅长防止发生相同性质的危机。然而，任何新危机都会有不同原因，而且可能不可预见。危机往往会不期而遇，早于预防措施准备就绪。正因如此，政府监管变得几乎不可能。在正式会议上，如东盟 3财长和央行副手会议或东盟 3财长和央行行长会议，所有代表都坚称本国的金融财政都在掌控之中。如果谁承认自己国家将爆发经济危机，就可能导致市场丧失信心，引发真正的危机。正因如此，东盟 3宏观经济研究办公室不应将其合作伙伴仅限与各国财政部和中央银行等官方机构，而是尽量与独立的智库和学术网络建立联系，获得来自各方面的意见。东亚地区一些主要研究机构网络，如亚洲开发银行研究所、东盟和东亚经济研究所，以及各国国内的智库和研究机构等都可以补充东盟 3宏观经济研究办公室与官方机构的作用。
       地区监管机制可利用的资源在以前非常有限，财长和央行副手们只是将其作为自己的兼职工作，部长会议大多是通过副手会议准备的“橡皮图章”。已经起草好的部长宣言如果要做出一些细微变化，都可能因为需要所有国家都同意而重新措辞再谈判很长时间。地区监管机制如果想取得成功，关键是要建立支持其发挥作用的专业性很强的秘书处。东盟 3宏观经济研究办公室不应仅是清迈倡议多边化的研究办公室，而应像支持清迈倡议多边化的地区其他关键领域的经济和金融合作倡议，发展为服务东盟 3财长和央行副手会议以及东盟 3财长和央行行长会议的秘书处，提升地区经济和金融对话与合作的效率。各成员国可以派代表到东盟 3宏观经济研究办公室担任执行董事，像各国虽知道国际货币基金组织执行董事会作用不大，但仍会派代表参加一样。
       各国需要进一步改革地区经济和金融合作架构，提升其整合性的效果。汇率是涉及到一个国家是否愿意应对全球经济失衡的问题，保障汇率稳定有助于促进地区内贸易和投资，增强地区内经济增长动力。然而，许多国家的汇率问题被视为是央行管理的领域，财政部长不愿讨论这个问题，而在其他国家，汇率政策不在中央银行控制之下，央行行长会议不能充分讨论汇率问题。因此，第14届东盟 3财长会议联合声明指出，各国财长和央行行长从2012年开始在一起开会，“加强地区经济监管，加强地区金融合作，地区中央银行行长的专业知识和经验”，建立“东盟 3财长和央行行长会议”。[11]此外，如果清迈倡议多边化的成员包括澳大利亚和新西兰，东亚及太平洋地区中央银行行长会议包括东盟原始五国以外的成员，东盟 3财长和央行行长会议就可以和东亚及太平洋地区中央银行行长会议加强整合协作。由于清迈倡议多边化架构经过了长期谈判才最终定型，增加新成员难度较大，澳大利亚、新西兰甚至与东亚同样具有紧密联系的其他国家如印度、俄罗斯甚至美国可以先以相似条件加入清迈倡议双边货币互换，再逐渐成为清迈倡议多边化的“合作伙伴”，最后谈判协商加入清迈倡议多边化的条件，推进清迈倡议多边化演变为有潜力改变地区整合进程的东亚合作机制新架构。        东亚地区在经济和金融合作机制建设取得了重要进展，落实了清迈倡议多边化，成立了东盟 3宏观经济研究办公室，整合了经济评估和政策对话。今后一段时期的任务不仅是东亚各国要加强推进清迈倡议多边化和东盟 3宏观经济研究办公室的机构建设，提高清迈倡议多边化的效率，建设地区金融安全网络，增强东盟 3宏观经济研究办公室和地区监管机制在预防国际和地区金融危机，减弱金融危机风险，稳定地区经济形势，继续提升东亚地区在全球经济体系中的地位发挥更大的作用。东盟 3宏观经济研究办公室甚至可以朝着发展为亚洲货币组织的方向继续努力，发挥整合后的财长和央行行长会议秘书处的专业职能，单独或与其它政府或非政府组织联合真正肩负起监管地区金融发展态势的作用，并逐渐补充甚至替代国际货币基金组织在东亚地区的存在。

文献来源：《国际经济合作》