2008年，源于美国华尔街的金融危机爆发并迅速蔓延至全球各地。在此背景下，来自20个全球主要经济体的领导人齐聚美国华盛顿，一致“决心加强合作，共同恢复全球增长，实现世界金融体系必要改革”。[1] 由此，二十国集团（以下简称G20）由部长级会晤机制升级转型为峰会机制。
自G20实现升级转型以来，新兴大国[2] 在全球经济治理中获得了与发达国家平等的对话机会。通过参与对话，新兴大国可以影响G20议程，进而影响全球经济治理的模式选择和改革方向。G20议程在多大程度上受到新兴大国的影响？对于这一问题，既有研究尚缺乏系统的探讨。[3] 本文将通过比较金砖四国/金砖国家（以下简称BRICs/BRICS）峰会宣言、八国集团（以下简称G8）峰会公报和G20峰会公报来评估新兴大国对G20议程的影响，并在此基础上讨论新兴国家在G20机制中发挥影响力的条件。
之所以选择BRICs/BRICS峰会宣言、G8峰会公报、G20峰会公报的比较结果作为评估依据，是因为BRICs/BRICS峰会宣言和G8峰会公报分别体现了新兴国家和发达国家的集体偏好，G20峰会公报则写明了各成员国最终接受的议题及相关治理构想，以恰当方法进行比较，可以观察到哪些议题上新兴国家有效地发挥了影响。关于具体的评估方法，本文将在第二部分进行详细说明。
本文的余下内容分为四个部分。第一部分讨论G20成员积极按照自身偏好塑造G20议程的制度条件和动力；第二部分说明本文采用的评估方法及其原理；第三部分以BRICs/BRICS峰会宣言、G8公报和G20公报的比较结果为依据，评估新兴大国对G20议程的影响；第四部分分析新兴大国在国际金融机构改革议题上成功塑造G20议程的原因；最后，本文在结论部分对研究发现进行了总结。
一、G20成员影响G20议程的动力
G20机制在建立时没有以法律文件作为基础，建立以后达成的国际协议也没有法律约束力，通过的各项《公报》、《宣言》、《声明》和《行动计划》只发挥着方向引导的作用，对成员国不构成国际法律义务；成员国在G20会议上做出的国际承诺只是一种保证型的政治承诺，而非契约型的法律承诺。因此，G20是一项非正式国际机制。[4]
作为一种非正式国际机制，G20不达成有法律约束力的国际协议，采用协商一致的议事规则，G20成员在讨论过程中可以进行坦率、开放的非正式交流。由于没有常设秘书处，G20峰会的议题方案由轮值主席国提供，这使轮值主席国可以在议题设置上发挥较大的作用。然而，轮值主席国在设计议题方案上的优先权并不意味着议题设置的权力由轮值主席国独享。G20机制的非正式性使所有成员都有机会将自身偏好的议题纳入会议议程。在非正式的制度安排下，各成员可以在对话过程中根据自身偏好提出讨论某项议题的倡议，如果其倡议得到部分成员国的支持和响应，该议题就会被纳入G20会议议程。
非正式性构成了G20成员发起议程设置的制度条件，G20机制在全球经济治理中的领导作用（leadership role）则为各成员国影响G20议程提供了动力。凝聚政治共识是G20机制在全球经济治理中发挥领导作用的主要方式。尽管各成员在G20会议上达成的国际协议不具有法律约束力，但这些协议并非没有实质性作用。它们凝聚了G20成员的政治共识，在后续行动中，各国可能会在国际货币基金组织（IMF）、世界银行、世界贸易组织（WTO）、联合国、国际劳工组织（ILO）、金融稳定理事会（FSB）、经济合作与发展组织（OECD）等国际组织平台上将政治共识付诸实施，执行各成员在G20会议上达成的协议。[5] 这些国际组织是G20重要成果的落实者和执行者。例如，IMF负责开展G20宏观经济政策相互评估并落实关于G20推动的IMF份额和治理改革一揽子方案；金融稳定理事会负责推进G20峰会决定的金融监管领域各项重要举措；WTO和OECD负责研究贸易问题，包括大宗商品价格波动和全球价值链体系，并监督落实G20成员遵守反对贸易保护主义情况；国际劳工组织负责提供全球就业形势和有关政策建议，为G20历届峰会都沿用的“增长和就业”主题提供技术支持。[6] 如果各成员在G20会议上达成的协议得到执行，全球经济治理将按照G20机制确定的方向进行改革。对于特定成员国而言，如果能够按照自身偏好塑造G20议程，全球经济治理改革就可能以符合其偏好的方式推进；反之，如果某个G20成员未能按照自身偏好塑造G20议程，就会失去影响全球经济治理改革的机会。因此，G20成员都会积极按照自身偏好塑造G20议程，以求全球经济治理改革以符合其偏好的方式推进。
由于G20成员积极按照自身偏好塑造G20议程，再加上各成员偏好存在或大或小的差异，G20峰会讨论的议题呈现出不断扩展之势（详见表1）。议题的扩展以及围绕各个议题达成的政治共识是G20成员塑造议程的努力相互作用的结果。在这一过程中，新兴大国在多大程度上塑造了G20议程？这是一个有待解答的问题。


资料来源：笔者根据相关新闻报道整理。
二、对评估方法的说明
G20成员有按照自身偏好塑造G20议程的积极性。从理论上说，所有G20成员都可以对G20议程施加影响。但在多边谈判或对话进程中，单个国家往往势单力薄，很难在议程设置上发挥实质性影响。通常的情况是：国家借助正式或非正式集团的集体力量对多边机制的议程施加影响。[7]
G8和BRICs/BRICS是G20机制中的两大集团，它们分别是由发达国家和新兴大国构成的非正式集团。[8] 除G8成员和BRICs/BRICS成员外，G20成员还包括韩国、印度尼西亚、澳大利亚、土耳其、沙特阿拉伯、阿根廷、墨西哥和欧盟。由于欧盟的偏好主要受其核心成员国影响，而欧盟的核心成员国英国、法国和德国均为G20的发达国家成员（G8成员），所以本文对欧盟影响G20议程的情况不做讨论。就G8和BRICs/BRICS以外的G20成员国而言，由于没有以集团方式参与议程设置竞争，其对新兴国家塑造议程的集体行动起到的推动或制约作用十分有限。因此，本文对这些国家在G20议程设置中的作用也不做讨论。
在评估工作中，本文的关注焦点集中于G8和BRICs/BRICS。作这一处理的原因是：BRICs/BRICS塑造G20议程的行动可能受到G8的推动或制约，在讨论G20议程与BRICs/BRICS偏好的一致性是否由BRICs/BRICS的塑造行动所导致时，必须考虑G8在议程设置过程中发挥的作用。如果某项G20议程体现了BRICs/BRICS和G8成员的共同偏好，则没有证据表明BRICs/BRICS成功按照其集体偏好塑造了G20议程，而这一结果很可能是由BRICs/BRICS和G8成员的共同努力导致。如果G20议程体现了BRICs/BRICS的偏好，而没有体现G8成员的偏好，则说明BRICs/BRICS成功按照自身偏好塑造了G20议程。
根据上述思路，本文将对BRICs/BRICS峰会宣言、G8峰会公报和G20峰会公报进行比较，并在比较的基础上评估新兴大国对G20议程的影响。如前文所述，选择这些政策文本进行比较，是因为BRICs/BRICS峰会宣言和G8峰会公报分别体现了新兴大国和发达国家的集体偏好，通过观察G20峰会公报内容与BRICs/BRICS峰会宣言和G8峰会公报内容的相似度，可以发现新兴大国在哪些议题上以及在多大程度上没有依靠发达国家的助力将其集体偏好引入G20议程。
本文的评估工作分四步进行。第一步是从BRICs/BRICS峰会宣言和G8峰会公报中整理出所有非安全类议题。将议题范围限定于非安全类议题是因为G20机制不涉及安全类议题，这类议题没有进入G20议程，是由G20本身的性质所决定，并不能说明BRICs/BRICS塑造议程的行动无效。第二步是从BRICs/BRICS峰会宣言和G8峰会公报中找出BRICs/BRICS和G8成员在各个非安全类议题上的立场。第三步是将BRICs/BRICS和G8成员在各个议题上的立场与G20峰会报告中的相关表述相比较，并区分出六种情况：支持G8立场、完全支持BRICs/BRICS立场、部分支持BRICs/BRICS立场、支持G8与BRICs/BRICS的共同立场、未表明立场或中立、综合G8和BRICs/BRICS立场。需要说明的是，支持G8立场没有细分为完全支持和部分支持。不作细分的原因在于：本文的目的是评估新兴大国对G20议程的影响，没有必要针对G8立场的受支持程度进行细分。第四步是整理出历年G20峰会宣言中完全支持BRICs/BRICS立场和部分支持BRICs/BRICS立场的议题，并据此推断新兴大国在相关议题上的影响力。
三、评估新兴大国对G20议程的影响
G20升级转型后的第一届峰会于2008年11月15—16日在美国华盛顿举行，迄今为止已举行了8届峰会。由于前两届G20峰会（华盛顿峰会和伦敦峰会）召开时，BRICs/BRICS峰会机制尚未启动，本文不将其列入考察范围。同样，本文考察的G8峰会也限于BRICs/BRICS领导人峰会机制启动后的历届峰会。第一届金砖四国峰会是于2009年6月16日在俄罗斯叶卡捷琳堡举行的，此后BRICs/BRICS每年举行一届峰会，迄今已举行了5届峰会。[9] 在BRICs/BRICS峰会机制启动后举行的G8峰会和G20峰会分别为5届和6届。G20峰会比其他峰会多举行1届的原因是，G20于2010年在加拿大多伦多和韩国首尔举行了两届峰会。
在同一年度内，各大峰会的召开顺序为：BRICs/BRICS峰会在前，G8峰会居中，G20峰会在后。BRICs/BRICS峰会和G8峰会均在G20峰会之前召开，这意味着在G20峰会召开之前新兴大国和发达国家的集体偏好就已表现出来，从而为观察新兴大国对G20议程的影响提供了可能。

通过解读历届BRICs/BRICS峰会宣言和G8峰会公报文本可以发现，涉及的非安全类议题包括：（1）宏观经济政策协调；（2）国际金融机构改革；（3）国际货币体系改革；（4）国际金融监管改革；（5）多边贸易体制建设；（6）消除贫困与发展援助；（7）能源安全；（8）气候变化；（9）粮食安全；（10）大宗商品价格波动；（11）流动性过剩；（12）打击逃税和避税；（13）反洗钱国际合作；（14）透明度建设。在这些议题中，有的议题在多个年度的BRICs/BRICS峰会宣言或G8峰会公报中均有涉及，有的议题则只在特定年度出现。在按年度作文本比较时，未在特定年度的BRICs/BRICS峰会宣言和G8峰会公报中出现的议题将不予考察。
接下来，本文将按年度对金砖国家和G8成员在各个议题上的立场与G20峰会报告中的相关表述相进行比较。在各年度比较中依据的文本如表3所示，具体比较结果见表4。


资料来源：笔者根据相关新闻报道整理。
从表3中可以看出，在历年的G20峰会公报中，完全支持金砖国家立场的议题仅有国际金融机构改革一个，部分支持BRICs/BRICS立场的议题有2009年的消除贫困与发展援助议题、2011年的国际货币体系改革议题和2012年的消除贫困与发展援助议题。
这一结果说明，新兴大国仅在国际金融机构改革一个议题上完全按照其集体偏好塑造了G20议程。在消除贫困与发展援助、国际货币体系改革两个议题上，新兴大国对G20议程有一定的影响，但不能做到将其全部偏好引入G20议程。并且，新兴大国未能在这两个议题上持续地对G20议程产生影响。在国际货币体系改革议题上，新兴大国仅在2011年将其部分偏好引入G20议程；在消除贫困与发展援助议题上，新兴大国未能对2011年的G20议程产生影响。
在宏观经济政策协调、打击逃税和避税、反洗钱国际合作、透明度建设议题上，G20峰会公报支持G8立场。这一结果说明，新兴大国未能在这些议题上按照其集体偏好塑造G20议程。在多边贸易体制建设、国际金融监管改革、粮食安全议题上，G20峰会公报支持BRICs/BRICS和G8的共同立场。这一结果不能说明新兴大国对G20议程产生了独立影响，因为无法推断在发达国家与新兴大国立场不同的情况下，G20峰会公报是否会支持BRICs/BRICS的立场。在能源安全、气候变化、大宗商品价格波动议题上，G20峰会公报的相关表述是BRICs/BRICS和G8立场的综合。这一结果也不能说明新兴大国对G20议程产生了独立影响，因为无从判断在不接受G8立场的情况下，BRICs/BRICS的立场是否会得到G20峰会公报的支持。
综上所述，新兴大国在国际金融机构改革议题上对G20议程具有相对较强的影响，在消除贫困与发展援助、国际货币体系改革两个议题上对G20议程的影响力相对较弱。在其他议题上，没有证据表明新兴大国对G20议程具有独立影响。
四、新兴大国成功塑造G20议程的原因
在国际金融机构改革议题上，新兴大国成功按照其集体偏好塑造了G20议程。提高新兴大国和发展中国家在IMF、世界银行等国际金融机构中代表性和发言权成为G20成员的政治共识。具体表现为：2009年9月，各成员在G20匹兹堡峰会上承诺将新兴市场国家和发展中国家在IMF的份额提高5%以上；发展中国家和转型经济体在世界银行至少增加3%的投票权。2010年6月，多伦多峰会确定，增加新兴市场国家官员和学者担任世界银行、IMF以及其他国际金融机构高管的比例。2010年首尔峰会进一步细化匹兹堡峰会承诺，宣布IMF份额由发达国家向新兴市场和发展中国家转移6%。[10] 基于G20峰会共识，IMF理事会于2010年12月15日通过了份额和执行董事会的改革方案。依据这一改革方案，超过6%的IMF份额将从代表性过度的国家转向代表性不足的国家。改革生效后，中国的份额从4%升至6.39%，投票权也从3.81%升至6.07%，成为IMF的第三大份额持有国。印度、俄罗斯和巴西的份额也将进入前十位，新兴大国在IMF的代表性和发言权显著增强。
为什么新兴大国仅仅在这个议题上对G20议程产生了实质性影响，而在其他议题上却不具备这样的影响力呢？从权力对比的角度看，新兴大国在多数议题上无法成功塑造G20议程的结果不难理解。尽管新兴大国在世界经济中的比重已大有提升，但与发达国家相比仍然处于相对弱势地位。因此，新兴大国还不具备在G20议程设置上占据优势地位的权力基础。然而，这一解释只能回答“为什么新兴大国在其他议题上缺乏影响力”的问题，不能为“为什么新兴大国在国际金融机构改革议题上影响力较强”这一问题提供答案。要回答这一问题，需要从其他方面给予解释。
新兴大国之所以在国际金融机构改革议题上具有相对较强的影响力，一个重要原因是美国对国际金融机构改革持支持态度。而美国对此持支持态度缘于两点：其一，新兴大国只是要求将一部分IMF份额和世界银行投票权从某些份额比例过高的欧洲国家手中转移出来，美国的份额和投票权不会受到影响；其二，在金融危机背景下，美国希望通过提高新兴大国在国际金融机构中的代表性来增强这些机构的合法性，为其发挥更大的作用创造条件。[11] 出于上述考虑，美国对新兴大国提出的从代表性过度的欧洲国家手中转移出一部分份额的主张给予了支持。美国先后提出，欧洲国家向新兴市场国家转移5%的份额，减少欧洲国家在IMF执行董事会中的2个席位。[12] 美国对国际金融机构改革的支持使得来自发达国家的阻力大为减少，从而在很大程度上提高了新兴大国将这一议题成功引入G20议程的可能性。
除美国的支持外，中国发挥的积极作用也是新兴大国在国际金融机构改革议题上成功塑造G20议程的重要原因。作为BRICs/BRICS的重要一员，中国在BRICs/BRICS内部讨论中表现出改革国际金融机构的强烈意愿。在金砖四国叶卡捷琳堡峰会上，中国领导人呼吁建立公平、公正、包容、有序的国际金融新秩序，从体制上为世界经济的持续发展提供保障。为此，要共同推动制定IMF和世界银行改革方案，切实提高新兴市场国家和发展中国家的代表性和发言权，以客观反映世界经济格局变化。[13] 在金砖四国巴西利亚峰会上，中国领导人明确指出，“我们要推动各方努力解决全球经济治理结构不平衡问题，按时完成二十国集团领导人匹兹堡峰会确定的国际金融机构量化改革目标，增加新兴市场国家和发展中国家的代表性和发言权。”[14] 在G20峰会上，中国领导人围绕国际金融机构改革议题提出了多项倡议。这些倡议重申了新兴大国在国际金融改革议题上的集体偏好，具体包括：（1）应改革国际金融组织决策层产生机制，提高发展中国家在国际金融组织中的代表性和发言权；（2）应改进国际货币基金组织和世界银行治理结构，提高发展中国家代表性和发言权；（3）要着力提高发展中国家代表性和发言权，不断推动改革取得实质性进展；（4）应该完善国际金融机构现行决策程序和机制，推动各方更加广泛有效参与；（5）要继续推进国际金融机构改革，加快完成国际货币基金组织份额调整，推动更多新兴市场国家和发展中国家人员出任国际金融机构高管，提高发展中国家代表性和发言权。[15] 这些倡议使中国及其他新兴大国的改革诉求在G20峰会上得到清晰展现，起到了向发达国家表明立场的信号传递作用。
此外，中国发挥的积极作用还表现为利用双边渠道争取美国的支持。在2009年7月举行的首轮中美战略与经济对话会议上，中国官员反复向美国提出改革国际金融机构的诉求，并希望美国能够游说欧盟。[16] 中国在中美战略与经济对话会议上的外交努力取得了一定成效。美国对改革诉求合理性给予了认可，这在一定程度上促成了新兴大国偏好的国际金融机构改革议题被纳入G20议程。
结  论
为评估新兴大国对G20议程的影响，本文对BRICs/BRICS峰会宣言、G8峰会公报和G20峰会公报进行了比较。根据比较结果，本文对新兴大国在不同议题上对G20议程的影响做出了推断。在国际金融机构改革议题上，新兴大国对G20议程具有相对较强的影响；在消除贫困与发展援助、国际货币体系改革两个议题上对G20议程的影响力相对较弱。在其他议题上，没有证据表明新兴大国对G20议程具有独立影响。
就新兴大国在国际金融机构改革议题上具有较强影响力的原因而言，除美国对改革的支持外，中国发挥的积极作用也是重要原因。通过在G20峰会上发出改革倡议以及利用双边渠道争取美国的支持，中国的外交努力成为新兴大国成功塑造G20议程的重要促成因素。这说明，要在G20进程中更加有效地发挥BRICs/BRICS的集体力量，中国需要在外部条件具备的情况下积极作为。

文献来源：《国际展望》