1992年在巴西里约举行的联合国环境与发展大会期间，《联合国气候变化框架公约》（下称“公约”）向各国开放签署，迄今已20余年。回顾公约20年来的历史沿革及其与中国改革开放低碳发展历程的关系，颇有意义。
 
一、回顾历史足迹，解析谈判进程
 
联合国开展国际环境治理工作一般以1972年的斯德哥尔摩人类环境会议为起点。会议上成立了联合国环境规划署，作为联合国环境治理的领导机构。1979年2月，世界气象组织第一届气候大会在瑞士日内瓦举行，通过了《世界气候大会宣言》。1988年底，联合国第43届大会通过了《为人类当代和后代保护全球气候》的决议，并在1992年里约环发大会期间开放供签署。气候变化问题逐渐成为全球热点问题，气候变化问题久居每年联大前秘书长鼓励各国参加的重要条约之列。尽管它不会永远是各国政治议程上的最高事项，但肯定是最重要议题之一。
公约目前共有195个缔约方，是全球最具普遍性的多边公约之一，被称为“气候宪法”，为国际社会合作应对气候变化提供了基本框架和法律基础。中国于1992年签署该公约。公约的最终目标是将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。公约规定了五项基本原则，包括公平和“共同但有区别的责任”原则、充分考虑发展中国家的具体需要和特殊情况原则、预防原则、促进可持续发展原则以及国际合作与开放体系原则。[1] 其中，公平和“共同但有区别的责任”原则一直指导着发展中国家与发达国家的谈判与博弈，其理念还深刻影响到环发其他领域。
《京都议定书》（下称“议定书”）是公约的第一项重要成果，它是世界进入温室气体减排时代并采取具体行动的开始。1995年4月，公约第一次缔约方会议（COP1）通过了一项“柏林授权”，认为公约规定的现有义务不充分，同意立即开始谈判，就2000年后的气候变化应对行动进行磋商，以期最迟于1997年签订一项议定书，明确规定在一定期限内发达国家所应限制和减少的温室气体排放量。1997年12月，公约第三次缔约方会议（COP3）在日本京都举行，会议达成《<联合国气候变化框架公约>京都议定书》。[2] 各方为确定议定书案文进行了艰苦谈判。美国等西方国家要求发展中国家自愿承诺减排，文本草案中第十条为发展中国家规定自愿承诺义务。由于遭到发展中国家的坚决抵制，该条款未能获得通过。这样，议定书仅为发达国家规定了有法律约束力的量化减排指标，没有为发展中国家规定减限排义务。
议定书文本虽获通过，但却设定了严苛的生效条件，即需要55个公约缔约方批准，且其中附件一国家（发达国家）缔约方1990年温室气体排放量之和占全部附件一国家缔约方1990年温室气体排放总量的55%。当时美国国会对议定书进行了意向性投票，结果以95：0否决。由于美国1990年温室气体排放量占附件一国家的36.1%，在其拒绝批准的情况下，第二个“55”的要求就难以达到，除非所有其他附件一国家都批准。议定书谈成后，很久都未能满足这两个“55”的要求。这样，每个国家的批准都非常重要；最后俄罗斯和波兰成为公约批准的关键国家。特别是俄罗斯，因其占有1990年附件一国家17.4%的排放量，拥有决定议定书生死的一票。发展中国家普遍希望议定书能生效，中国和印度进行了协调，表示要共同积极推动，争取同时递交核准书。最后印度比中国早了几天。中国在2002年8月31日向联合国秘书长递交了核准书。由于中国是议定书清洁发展机制潜在的最大发展中国家参与方，中国批约对议定书的最终生效起到了推动作用。在当年召开的世界可持续发展首脑会议上，很多非政府组织代表都为中国此举欢呼。最终，在欧盟与俄罗斯双边磋商达成交换条件后，俄最终于2004年11月递交了批准书。2005年2月16日，议定书在通过近8年后正式生效，目前有192个缔约方。
议定书确定了发达国家自上而下的减排模式，即发达国家作为一个整体，2008—2012年第一承诺期六种温室气体排放要在1990年基础上平均减少5.2%。当时几十个发达国家代表团团长坐在一起讨价还价，确定各国有差别的减排指标（欧盟减少8%，日本、加拿大减少6%，俄罗斯、乌克兰、新西兰“零”增排，澳大利亚增排8%，冰岛增排10%），这是议定书最为核心的部分。另外，议定书还规定了三种创新性的灵活履约机制（包括清洁发展机制），将碳作为一种崭新的国际商品推出，建立了碳交易机制。2001年10月，公约第七次缔约方会议（COP7）在摩洛哥马拉喀什举行，会议通过了《马拉喀什协定》，确定了三种灵活履约机制的运行规则，主要内容涉及碳的核证、测算、统计、监测和认证程序，保证其在国际社会穿越国界进行交易。同时还建立了遵约委员会，保证每吨碳的“含金量”。
之后又举行了一系列重要会议。2007年公约第十三次缔约方会议暨议定书第三次缔约方会议（COP13/CMP3）上，启动了巴厘路线图谈判，公约下成立长期合作行动特设工作组（AWG—LCA），议定书下发达国家进一步减排指标特设工作组（AWG—KP）继续谈判，两组谈判均应于2009年底取得一致结果；2009年，先召开了联合国气候变化峰会，中国国家主席胡锦涛出席并发表讲话；同年底举行哥本哈根会议（COP15/CMP5），温家宝总理出席。一年间两位国家最高领导人出席同一议题的国际会议，在中国史无前例。哥本哈根会议是国际社会就单个议题举行的规模空前的会议，120多个国家元首和政府首脑出席，参会人数达5万人之多，最终达成一项政治协议即哥本哈根协议；2010年底坎昆会议（COP16/CMP6）达成的坎昆协议，确认并细化了哥本哈根协议内容，确定了应对气候变化国际合作大框架，是巴厘路线图双轨谈判的重要阶段性成果；2011年底德班会议（COP17/CMP7）设立了增强行动德班平台工作组，要求不晚于2015年制定一项适用于所有缔约方的议定书、其他法律文件或有法律效力的成果。“德班平台”进程的启动，标志着气候变化国际谈判的重心将转向2020年后的国际减排安排。
2012年底结束的多哈会议（COP18/CMP8）取得了三项主要成果。首先是经过7年艰苦谈判达成了议定书第二承诺期，这是发展中国家最为看重的成果。第二承诺期始于2013年1月1日，目前共有包括欧盟及成员国、挪威、瑞士、澳大利亚等共38个发达国家缔约方参与；整体减排量为到2020年在1990年基础上至少减排18%；日本、俄罗斯、新西兰拒绝参加；加拿大退出。同时将三氟化氮纳入管控范围，管控温室气体种类增至七种。第二项成果是结束了“巴厘行动计划”谈判；第三项是规划了“德班平台”谈判进程。
总结公约发展的基本脉络，大致可分为四个阶段。1992年公约开放签署到2005年议定书生效，这是一个建章立制的过程；2008—2012年为议定书第一承诺期；2013—2020年为议定书第二承诺期；2020年之后很可能是一个取代议定书的新的全球性协议，目前这个协议并无具体名称，只有一个谈判授权。之前中国参与气候变化谈判，最核心任务是确保自身的发展空间，反对为发展中国家设定量化的温室气体减排义务。所有政策的考虑、谈判策略的设计，都是围绕这个任务展开的。当时很多人认为气候变化问题是西方的阴谋，目的是限制发展中国家的发展，是要设圈套将中国套进来，至今还有部分人这么想。如今中国对气候变化的认识有所改观，认为这不是阴谋，而是国际社会面临的共同挑战，中国愿意与国际社会一道携手解决，但权责分担应按照公约的规定进行。
 
二、公约进程与中国低碳发展的历程
 
气候变化公约究竟给中国带来些什么影响，这应结合中国低碳发展的历程加以认识。可以说，中国低碳发展的进程是在外部压力和内生动力共同作用下开展的。首先是公约等国际立法进程的推动，加之世界上其他主要国家的示范作用，比如美国的《清洁空气法》、欧盟的《气候能源一揽子计划》、韩国的《低碳绿色增长框架法》，以及日本确立建设低碳社会的目标等。这让中国逐渐认识到三个问题：
其一，低碳绿色发展成为趋势。受气候变化谈判的影响和推动，气候变化问题几乎成了当前国际社会最为关注的热点问题，即便是在全球金融危机蔓延、国际经济复苏乏力的情况下，各国对气候变化的重视程度不但没有减弱，反而加大了对低碳绿色发展的重视和投入。这是因为他们认识到，应对气候变化、发展低碳经济，加大对新能源和可再生能源领域的投入，不但有利于刺激本国经济走出危机困境，促进新的就业岗位和制造新的经济增长点，更有利于拉动经济的可持续恢复和增长，提高长远竞争力。
其二，根据自身国情发展低碳经济。目前发展低碳经济较为积极的欧盟、日本、韩国等国的人均排放依然较高，说明其他发展中国家不能盲目“低碳”，而应遵循客观经济规律，目标不宜过激，应在发展经济的同时尽量减少排放。
其三，避免重复美、澳、加模式。这些国家的教训是，如果等到整个社会经济能源结构、生产消费方式都达到高排放水平后，再减排会付出巨大的代价。这也是这些国家难以制定积极减排政策的原因。但出于长远竞争力的需要，他们也都急于转型。
中国对气候变化问题的态度变化是在中国正式提出科学发展观的2003年。回顾三十多年来中国的改革开放历程，可以明显地看出，中国选择低碳发展方向是突破国内经济发展环境约束的必然。中国的崛起被公认为当今世界最重大的事件，改变了世界的格局。中国以“中国价格”攻克了已被瓜分完毕的世界市场，成为“世界工厂”，成为世界第二大经济体。但“中国价格”的背后是低工资、低福利、低环境成本、低社会成本和高投资率、高出口率、高消耗、高污染、计划体制未完全退出。出口产品以劳动密集型和资源密集型的低端产品为主。极高的外汇储备助推货币超发，即通货膨胀。有购买力的消费在国民经济中比重过低，工资、社保、医疗等民生所得较少。因此，得出的一个基本共识是，成绩巨大，代价高昂，依靠投资扩张和出口的增长模式难以为继。这个共识有充分的数据加以支撑。
首先，中国经济快速增长主要依靠资金、劳动力和自然资源等生产要素的粗放投入和规模扩张来实现，如1953—1978年，按可比价格计算，国内生产总值（GDP）年均增长6.14%，而作为主要能源的原煤产量年均增长竟高达12.7%。[3] “十五”后期，中国经济增长速度8%—9%，而能源消耗增长了14%—15%，生产单位产值的能耗是美国的7倍，日本的10倍；中国进口60%以上的能源及其他各类资源，包括粮食，经济安全存有隐患；2009年以来，中国二氧化碳排放量、化学需氧量、消耗臭氧层物质排放量均位居世界第一。其次，看中国投资额和投资率的变化趋势。中国的投资率近年来已超过GDP的45%，这在世界历史上前所未有。“六五”至“十一五”期间，每增加1亿元GDP需要的固定资产投资分别是1.8亿元、2.15亿元、1.6亿元、4.49亿元、4.99亿元和4.28亿元[4]，资本回报率明显下降，低于其他许多国家，不能给增长提供可持续的基础。消费（工资、民生投入等）在GDP中大致占35%左右，其他很多国家在60—70%左右。国外有人甚至将这种投资与消费比例的倒置作为中国经济可能崩溃的依据。第三，看中国出口额和出口占GDP比重的变化趋势。过去30年，中国大量出口劳动相对密集的产品，并从1994年起持续出现贸易顺差。2010年，中国劳动与资源密集型产品出口占全球同类产品出口的比重达到34%左右，大大高于中国出口占全球出口总额的比重。2011年，中国劳动与资源密集型产品的出口仍呈现快速增长势头。据测算，中国能源消耗的1/4到1/3用于出口，这部分能源消耗的成果让别人享用了，污染却留给自己。出口过大加剧了中国经济中的产能过剩和经济失衡，也成为世界经济失衡的一部分。
2001年中国加入了WTO，增长模式得到进一步强化。中美经济存在“共生性”，欧美产业空心化日益突出，欧美用中国借给他们的钱来消费中国人民的血汗（低价产品），再把钱以外资形式投资中国的各种资产，“一条牛剥两张皮”。但资源消耗和环境污染被留在中国，中国反而被指责为“新殖民主义”和对世界环境的威胁。这种经济模式是中国的国情使然，是中国难以逃避的选择，但中国为此付出的代价太大。这种经济起步中充满着不公平、血汗、“黑砖窑”和“黑煤矿”现象，但只能是这样的，不然怎能做出一个比所有人都低的价格？然而，这种情况不可持续。2003年，中国共产党内对此达成了共识，提出科学发展观，开始着手解决中国社会经济发展不平衡、不协调、不可持续的问题。2005年“十一五”规划制定了具体计划，中国开始主动节能减排、环境治理工作。2006年，十六届六中全会提出构建和谐社会的任务。以此为标志，中国经济发展逐步进入新阶段。
应对气候变化，中国在行动。2005年“十一五”提出了落实科学发展观、转变经济增长方式、提高自主创新能力、协调城乡区域发展、建立和谐社会的任务。2006年中国提出第一个减排目标，即在2005至2010年期间将能源强度从2005年水平上降低20%。中国政府又公布了环保和节能减排的国家方案。这些措施都是中国主动公布的，在公约框架下的法律依据是公约的4.1条。中国提出的应对气候变化国家方案也是发展中国家中的第一例，在国际社会上产生了巨大震动。此后，巴西、墨西哥、印度、印尼等也纷纷提出了自己的应对方案。2007年巴厘岛会议，发展中国家谈判调门开始改变，出现了国家自主适当减缓行动的提法（NAMAs），中国的举动扭转了整个时代的命题，广大发展中国家在应对气候变化领域开始各尽所能。2007年底，爆发了世界金融、经济危机，这是世界经济失衡的表现，全世界一起进入了艰难的调整期。中国经济状况也发生了根本性变化。工资、土地、能源、粮食价格全面上涨，劳工短缺。这说明“中国价格”背后的支撑在一点点消失，中国开始为环境保护付出成本和代价，依靠投资扩张、出口、低成本发展的模式已很难维持，低成本竞争的时代一去不复返。依靠创新、提高产品的科技含量才能进一步巩固“世界工厂”的地位，提高效率和内需拉动经济也被认为是必由之路。2010年，“十二五”规划继续“十一五”规划的任务，经济转型是重中之重，不尽快解决该问题，中国的优势将逐渐丧失，中国即将被边缘化。因此，应对气候变化的努力也在国内开始升级。
2007年中国成立了国家应对气候变化领导小组。这个小组级别相当高，组长是国务院总理，副组长是主管发展改革工作的副总理和主管外交工作的国务委员，成员包括发改委、外交部等20多个部门的负责人。同时还设立了国家气候变化专家委员会、国家领导小组协调联络办公室；出台了应对气候变化国家方案、“十二五”规划、国家战略规划；31省（区、市）成立应对气候变化领导小组，“五省八市”建立了低碳试点工作机制，各省发展改革部门还成立了应对气候变化处，出台了应对气候变化省级方案、省级战略规划和低碳试点规划。
中国对低碳发展的认识是一个不断加深、不断提高的过程。开始认识到气候变化问题不仅是科学和环境问题，更是发展问题，需要综合协调国民经济和社会发展的方方面面；中央政治局也两次集中学习，2008年6月的第六次学习，主题是“全球气候变化和我国加强应对气候变化能力建设”；2010年2月第十九次学习，主题是“关于实现2020年我国控制温室气体排放行动目标问题”；最终，绿色低碳发展理念得以确立。2007年胡锦涛主席出席悉尼APEC领导人会议首次在讲话中三次提到低碳经济，此后低碳发展、低碳技术、低碳试点示范、绿色经济、绿色发展等概念不断见诸领导人讲话和政府文件。2009年全国人大常委会通过的《关于积极应对气候变化的决议》，提出要立足国情发展绿色经济、低碳经济。2010年，低碳经济首次写入国务院总理的《政府工作报告》。“十二五”规划中也专设绿色发展篇。
低碳绿色发展最终成为中国经济发展的不二选择。首先，原有发展模式不可持续。过去的发展路径基本延续了发达国家发展过程中走过的资源依赖型发展模式。近几年来，中国能源需求量更是以每年约2亿吨标准煤的速度在增长，石油的进口依存度当前已近60%。资源保障、能源安全、环境保护也越来越成为瓶颈性制约；第二，应对气候变化的制约。按照现在的发展势头，到2050年全球碳排放可能要达目前的2倍以上，而实现全球控制温升不超过2℃的目标，到2050年碳排放不仅不能增加，还要降低50%以上。未来经济发展实际需要的排放增长和保护气候需严控的排放量之间差距很大；第三，经济竞争力的需要。中国应调整第二产业和第三产业在GDP中所占比重，调整工业内部结构，促进制造业产品向价值链高端延伸。以低碳为特征，并不是单纯以低碳产业为主，高能耗产业也要呈现低碳发展，在各行各业都渗透低碳发展方式，涉及传统能源、钢铁、水泥、交通、建筑等所有经济部门，以保证中国经济拥有持续竞争力。
中国在公约框架下提出的2020年行动目标分为以下四个部分：一是控制温室气体排放，加强节能、提高能效工作，争取到2020年实现单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40—45%；二是优化能源结构，大力发展可再生能源和核能，争取到2020年非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右；三是增加森林碳汇，争取到2020年森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米；四是大力发展绿色经济，积极发展低碳经济和循环经济，研发和推广气候友好技术等非量化目标。[5] 这些目标是中国政府对国际社会做出的庄严承诺，在性质上属于履行公约。
中国“十二五”规划的最大特色就是体现了低碳发展理念，可以说是一部真正意义上的绿色发展规划。首先，它将“绿色发展、建设资源节约型、环境友好型社会”列为专篇规划绿色发展，下设“积极应对全球气候变化”专章；其次，它强化绿色指标，在规划提出的24个指标中，涉及绿色的指标就占了三分之一；另外，它还是一个有机整体，规划中其他篇章也大量涉及与应对气候变化、推动低碳绿色发展目标吻合的内容，涉及政府职能、制度改革、政策激励、结构调整、市场要素、技术创新等方方面面。所有这些构成一个有机统一的整体，形成推动低碳发展的强大合力。欧盟气候变化行动委员赫泽高赞誉道，中国的“十二五”规划是发展经济与应对气候变化相得益彰的最好体现，十分令人鼓舞。2011年12月1日，国务院印发了“十二五”控制温室气体排放工作方案，核心是落实“十二五”控制温室气体排放目标，进一步将2015年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2010年下降17%的目标分解到了全国各地。[6] 同时，“十二五”规划鼓励和支持有条件的地区和行业开展碳交易试点，逐步建立国内碳排放交易市场。
 
三、构建美丽中国，展望未来行动
 
党的十八大报告中明确提出了“构建美丽中国”的理念。要求全面落实科学发展观，加快转变经济发展方式，大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。它提出中国要走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。在五位一体的总布局中，把生态文明建设作为小康社会的指标之一，强调建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。并宣示努力走向社会主义生态文明新时代，为全球生态安全作出贡献。[7]
在十八大报告中还有一些非常有意思的论述。如要“推动能源生产和消费革命”。“革命”的提法很显眼，据说这是中央领导自己加进去的，革命可不是普普通通的，应该会有更进一步的让人感到惊喜的政策出台。这让人联想到国际上目前正热炒的第三次工业革命。美国经济趋势基金会主席里夫金认为，世界已经进入第三次工业革命，其标志是新能源系统与新通讯技术系统的结合。2007年，欧洲议会通过宣言，开始构筑第三次工业革命的5大支柱。里夫金还认为，亚洲面临着非常好的发展机遇，成为第三次工业革命先行者和领导者的机会很大，但建设和完善相应基础设施需要巨额的投资，并需要约40年时间，届时没有跟上第三次工业革命的国家将被淘汰。[8] 这个论断是否正确，还需要进一步评估和检验，但这足以让人们对新的能源革命充满期待。另外，像“积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点”的提法，在中国经济发展的历程中也是没有过的，是新生事物。目前到2020年仅有7年时间，相当紧迫，中国要经历一个能力建设的过程。如果情况发展得好，届时碳交易市场能够开始比较成熟地运作。
十八大报告中还强调应坚持“共同但有区别的责任”原则、公平原则、各自能力原则，同国际社会一道积极应对全球气候变化。这段论述明确指出了中国在下一步应对气候变化谈判中应继续坚持的原则、立场和态度。谈判进入新阶段，中国将以更加积极的姿态主动参与塑造未来应对气候变化国际合作制度及全球减排协议。关于未来取代议定书的全球性国际协议，目前看应具有充分的包容性和灵活性，应有以下一些基本特征：减排行动和目标由各国自主决定，但发达国家应承担绝对减排义务；发达国家应在适应、资金、技术、能力建设等方面支持发展中国家行动；监督履行的国际机制应以合作、激励、协助为宗旨，是非惩罚性的；统计、监测、核查机制应以信息共享和合作为宗旨，是非对抗性的。
总之，公约进程的前景虽然仍有不确定性，但应对气候变化的任务更加艰巨，转变发展模式的要求更加突出，国际社会包括中国必须结合可持续发展的需要，作出更大的减缓努力，争取实现发展与减排的双赢。

文献来源：《国际展望》