“侨务公共外交”作为一个新概念，尚未得到系统性的理论阐释。本文以主体、客体、实施途径和实施目标这四个基本要素为切入点，把侨务工作与公共外交从逻辑上和实务上连接起来，并以此为基础对侨务公共外交的内涵进行初步界定。侨务工作如何借鉴公共外交在实施途径与策略上的多样性、灵活性和务实性，公共外交的运作如何利用好侨务资源，将是侨务公共外交理论建构的重要内容。中国作为一个侨务资源大国，在拓展侨务公共外交方面拥有得天独厚的优势，也面临着若干重大障碍。无论是发挥优势还是克服障碍，其过程本身都将为侨务理论工作者提供肥沃的创作土壤。

引　言
2011年9月，国务院正式印发《国家侨务工作发展纲要（2011～2015年）》，对“十二五”期间的侨务工作作出全面规划和部署。该纲要首次把“拓展侨务公共外交”列为我国侨务工作未来五年的重要任务之一。在一个月后召开的全国侨务工作会议上，国务委员戴秉国和国务院侨办主任李海峰又先后强调，侨务工作部门今后要重视“拓展侨务公共外交”。这是“侨务公共外交”一词首次被官方高层人士在公开场合提出，并成为本次全国侨务工作会议的一大亮点。[①]然而，何为“侨务公共外交”？它与侨务工作和公共外交之间存在怎样的区别和联系？其主体、客体、主要目标、实施途径各是什么？这些理论问题并没有在相关领导人讲话或官方文件中得到系统阐释，从而为侨务理论工作者提供了很大的理论探索空间。本文希望通过对上述问题的初步探讨，对侨务公共外交的理论建构起到一个抛砖引玉的作用。
一、何为“公共外交”？
从字面意思看，“侨务公共外交”由“侨务”和“公共外交”这两个词汇组成。根据汉语构词法的规律，在复合词汇中的第二个词汇往往为主体词汇，第一个词汇用以修饰或限定第二个词汇。在“侨务公共外交”这个复合词汇中，“公共外交”是主体词汇，它表明侨务公共外交在本质上仍属公共外交的范畴。“侨务”一词作为修饰词，表明侨务公共外交是与侨务工作有关的一种公共外交活动。然而，更进一步的问题是，何为“公共外交”？侨务工作如何与公共外交在逻辑和实务上相连接而成为侨务公共外交？下面将分别探讨这两个问题。

“公共外交”（Public Diplomacy）一词最早于1965年由美国塔夫兹大学弗莱彻法律与外交学院院长埃德蒙·格里恩（Edmund Gullion）首次使用，并在其教科书中将它界定为：“超越传统外交范围以外的国际关系的一个层面，它包括一个政府在其他国家境内培植舆论、该国国内的利益团体与他国内部的利益团体在政府体制以外的相互影响、以通讯报道为职业的人士如外交官和记者之间的沟通联系、通过这种过程对政策制定以及涉外事务处理造成影响。……公共外交的精髓是信息和思想的跨国界流动。”[②]

在当时，公共外交主要指美国新闻署从事的非传统外交活动，如包括国际广播在内的信息活动和教育文化交流活动。美国国务院在1987年版的《国际关系术语词典》中，把公共外交定义为这样一种活动：“由政府发起交流项目，利用电台等信息传播手段，了解、获悉和影响其他国家的舆论，减少其他国家政府和民众对美国产生的错误观念，避免引起关系复杂化，提高美国在国外公众中的形象和影响力，从而增进美国的国家利益”。[③]

根据1997年美国政府将美国新闻署并入国务院时的政策设计团队的界定，公共外交是“通过理解、增进和影响外国公众的方式，来促进美国国家利益的实现”。[④]我国学者赵可金认为，这个定义过于宽泛，并且带有明确的外交战略和对外政策的目的，公共外交在这个定义里被看做是外交政策框架的组成部分，对公共外交和政府间外交没有作出明确区分，而是将二者捆在一起，因而不利于公共外交影响力的发挥。[⑤]

除了上述官方的定义，美国学界对公共外交也有很多论述，其中以汉斯·N·塔克（Hans N. Tuch）的观点最为典型。他认为，公共外交旨在更好地推行美国的外交政策、减少美国同其他国家间的误解和猜疑、由官方开展的塑造海外交流环境的一种努力。[⑥]在塔克看来, 公共外交的重点在于减少国家间的误解和猜疑，树立良好的国家形象，从根本上也服从于美国外交战略的总体需要。

结合美国官方的定义和相关学者的研究，以及笔者对这一概念的初步理解，我们可以归纳出公共外交至少具备以下四个基本要素：

首先，公共外交的直接施动者或曰直接主体，是相关国家的中央或地方政府。“政府主体”这一点可以把公共外交与“全民外交”区分开来，因为后者的主体一般都是相关国家的公众或非政府机构。在公共外交的制订与实施过程中，政府可以出现在前台，也可以隐身于幕后。在现代西方社会，公众对政府——不管是本国政府还是外国政府——抱持不信任、甚至警惕态度是正常现象。因此，一国政府要想在他国、特别是西方国家开展公共外交，就要学会隐藏自己，最好退居幕后进行操作。在这种情况下，本国政府作为“隐性主体”，本国或对象国的公众或非政府机构作为“显性主体”实施公共外交，也是一个现实的选择。从实际情况来看，成功的公共外交往往是由政府操纵但又不带政府痕迹的活动。

其次，公共外交的直接受动者或曰直接客体，是外国的公众或非政府机构。施动国不是直接与对象国的政府互动，而是与对象国的公众（尤其是那些对对象国政府具有较大影响力的公众）互动，通过该国公众影响该国政府的决策。在直接受动者上的区别，是公共外交与政府间外交相区别的根本要素，因为政府间外交的直接受动者是对象国的政府。但公共外交最终的受动客体或曰间接客体，仍是具有决策权的对象国政府。只有最终影响到对象国政府的决策过程与结果，才有可能达到公共外交的根本目标。

第三，公共外交的根本目标，是通过对对象国公众和舆论施加影响，最终把这种影响传递给对象国政府，促使对象国的政局或政策制定朝着有利于公共外交发起国的方向发展，或者有利于发起国某项政策目标的实现。这一点与传统的政府间外交可谓殊途同归，因为所有类型外交活动的终极目标，都是维护和增进自身认知的国家利益，而这些利益就体现在相关政策目标上。

第四，公共外交的主要手段或曰实施途径，是以大众传媒、公众舆论和非政府机构为重点的各种信息提供、人员往来和社会活动，而不是政府间的外交渠道。有意识的媒体宣传、集中报道、民间游说、施加压力等非官方行为，是现代公共外交最常见的推展方式。政府间外交渠道或许会为公共外交的开展提供一定的便利和支持，但不能取代上述非官方途径，否则就不叫公共外交了。“概言之，公共外交是一国政府为争取他国民心而采取的各类公关行动。这是公共外交最本质、最经典的定义。”[⑦]图一是笔者绘制的公共外交概念图释，用以简要说明公共外交的实施过程。
二、何为“侨务公共外交”？
要理解“侨务公共外交”的内涵，就需要把“侨务工作”与“公共外交”这两个概念进行有机的连接。从目前已有的文献来看，“侨务”或“侨务工作”更多的是一种政策术语，而非严谨的学术概念，缺乏统一的学术定义。所谓“侨务”，字面意思就是“涉侨事务”，对应的是“侨务政策”。何为“侨务政策”？华侨大学（泉州）学者张赛群认为，侨务政策是指“政府为处理各项涉侨事务而制定的有目的的行动方案，其本身包含着政策主体、政策客体、政策目标以及影响政策制定和实施的一系列因素”。[⑧]因此，从主体、客体、实施途径与实施目标这四个基本要素的角度出发，我们或许可以把侨务工作与公共外交连接起来。

侨务工作既有涉外成分，也有涉内成分，但绝大部分内容属于涉外范畴。作为一项敏感的涉外工作，其主体无疑应该是一国的政府，且应以中央政府为主。中央政府规定侨务工作的基本原则与实施重点，地方政府在遵守基本原则的情况下，会有一定程度的灵活性。但总体来看，中央政府在侨务工作大局中的主导地位是毋庸置疑的。

从狭义的角度来理解，侨务工作的客体也即侨务工作的服务对象，应该是居住在国外的本国公民（即所谓的侨民）以及归侨侨眷。对于那些承认双重国籍的国家来说，其侨务工作的服务对象也应包括那些既是本国公民又是外国公民的人。然而，广义上的侨务工作客体，也就是侨务工作实际服务的对象，往往不限于居住在国外的本国公民及归侨侨眷，还包括与本国存在某种血缘、文化、法律等联系的外国公民，而不管本国是否承认双重国籍。

一般来讲，侨务工作的基本目标有两个：一是维护海外侨民和归侨侨眷的合法权益，二是增进本国与侨民居住国之间的良好关系。当然，在特定时期或特定情况下，侨务工作的具体目标会有所不同。例如，我国侨务工作在“十二五”期间的主要任务包括：服务经济社会发展；维护和促进祖国统一；拓展侨务公共外交；弘扬中华优秀文化；培育壮大友好力量；依法依规维护侨益，等等。[⑨]

至于侨务工作的实施途径，目前国际通行的做法，是把侨务工作置于外交工作的整体考虑中，在官方驻外机构中专门设置领事服务部门，为驻在国的本国侨民及相关人士提供领事保护和领事服务。

通过上述分析可以发现，侨务工作和公共外交之间，在主体、客体、基本目标和实施途径等方面，确实存在着相互连接的可能性，这也为侨务公共外交的提出与实践提供了现实可能性。

在实施主体方面，侨务工作和公共外交的主体都是一国的政府，且都以中央政府为主。地方政府在侨务工作和公共外交两个领域都具有一定的自主性与灵活性，但比较而言，地方政府在公共外交领域或许具有更大的自主性与灵活性，如某些地方政府在海外进行自身形象的宣传与塑造等。

在客体方面，虽然狭义的侨务工作客体只是身居海外的本国公民和归侨侨眷，但这些海外本国公民由于长期居住在对象国，与对象国的民众、社会、甚至政府之间存在某种形式的联系或利益关系，因而具有在某种程度上影响居住国政府决策的能力。如果考虑到广义的侨务工作客体，即把与本国存在某种血缘、文化、法律等联系的外国公民群体也包括在内，侨务工作与公共外交在客体上就有了更大交集。

在基本目标方面，公共外交旨在通过提升一国政府在对象国民众心目中的形象，进而通过对象国民众影响对象国政府的决策，最终增进自身认知的国家利益。而侨务工作的两个基本目标——维护海外侨民和归侨侨眷的合法权益，增进本国与侨民居住国之间的良好关系——在本质上都属于国家利益的一部分。在特殊情况下，公共外交可以服务于特殊或具体的国家利益或政策目标，侨务工作同样如此。

在实施途径方面，侨务工作与公共外交的交集似乎较少。侨务工作更多地借重官方外交渠道，即外交机构的领事保护与领事服务功能，而公共外交的实施途径更具多样性与灵活性，主要表现为大众传媒、公众舆论、民间游说、施加压力等非官方行为。侨务工作如何借鉴公共外交在实施途径与策略上的多样性、灵活性和务实性，或许正是侨务公共外交理论建构过程中需要重点研究的内容之一。

在上述分析的基础上，我们可以对侨务公共外交的内涵作出以下初步界定：所谓侨务公共外交，就是一个国家的（中央或地方）政府通过有效利用自身的侨务资源，把侨务工作与公共外交有机结合起来，使二者相互借鉴、相互促进，共同服务于政府的官方外交，共同致力于维护和增进自身认知的国家利益。具体而言，侨务公共外交的主体应该是与侨务工作相关的政府部门，但其“显性主体”可以是本国或对象国的涉侨公众或非政府机构。侨务公共外交的客体既可以是本国侨民或与本国存在某种血缘、文化、法律等联系的外国公民，也可以是与本国没有明显联系的外国公民或非政府机构。也就是说，侨务公共外交的客体至少是侨务工作和公共外交二者客体的总和。侨务公共外交的基本目标，在于配合官方的外交运作，增进该国自身认知的国家利益。在侨务公共外交的实施途径方面，需要侨务工作部门借鉴公共外交的运作方式，进行策略和方法上的创新，包括更多地利用大众传媒、公众舆论、民间游说等途径，以提高侨务公共外交的可操作性与实施效率。图二是笔者绘制的侨务公共外交概念图释，用以简要说明侨务公共外交的实施过程。
总之，以主体、客体、实施目标、实施途径这四个基本要素为切入点，我们可以从逻辑上和实务上把侨务工作与公共外交连接起来，初步建构起侨务公共外交的理论框架。如何使侨务工作更好地借鉴公共外交的有益经验，同时也使公共外交的运作利用好侨务资源，将是我们进行侨务公共外交理论建构的重要内容。
三、中国的侨务公共外交：主要优势与障碍
虽然侨务公共外交的概念直到最近才被有关方面提出来，但从实务层面来看，包括台湾当局在内的两岸侨务工作部门自1949年以来就一直在侨务工作中践行着侨务公共外交。由于两岸之间特殊而又复杂的关系，维护自身作为全中国唯一合法代表的法律地位，曾在长时期内成为两岸当局各自侨务工作“不约而同”的最高目标。为此目标，两岸侨务工作部门都曾竭尽所能，对全球各地的华侨华人做工作、交朋友，争取他们对各自所代表的“中央政府”的政治认同，并通过他们来争取居住国公众和政府对各自所代表的“中央政府”的政治支持与外交承认。自上世纪90年代以来，随着“台独”分裂势力在岛内掌权，台湾当局推行侨务公共外交的目的越来越趋向于为“台独”分裂运动服务。相应地，大陆方面拓展侨务公共外交的主要任务，也越来越向“反独促统”靠拢。我们甚至可以说，正是由于1949年以来两岸之间特殊复杂关系的存在，使得两岸当局的侨务工作和侨务公共外交无论在形式上还是在内容上，都呈现出与其他国家和政府大不相同的独特情形。这种独特情形在可预见的未来还将持续下去。本文侧重于对中国（大陆）的侨务公共外交进行分析。[⑩]

众所周知，中国是一个侨务资源大国，在拓展侨务公共外交方面有着得天独厚的优势。首先是分布在海内外的众多华侨华人。他们数量庞大，分布广泛，并具有不同程度的组织性。根据我国著名学者庄国土的研究，2008年时全世界的华侨华人总数已超过4500万，这个数值超过了世界上大多数国家的总人口。分布在亚洲、美洲、欧洲、大洋洲和非洲的华侨华人数量分别为3548万、630万、215万、95万和55万。华侨华人聚居区几乎遍及全球各大洲的各个国家，尤其是以前中国移民很少光顾的拉丁美洲、非洲和中东各地，近年来也出现了若干人数过万的华侨华人聚居区。[11]此外，海外华侨华人大多都通过自己的社团组织来提高凝聚力，以维护自己在当地的合法权益。海外华侨华人的庞大数量和广泛分布，以及他们不同程度的组织性，是我们拓展侨务公共外交最根本的现实基础。

其次是炎黄子孙的爱国爱乡优良传统。对故土的依恋、对故国的怀念、对自身文化根源的追溯，是中华民族的优良传统，也是中华文化的重要特征。这是我们拓展侨务公共外交的重要精神文化基础。历史地看，移居海外的华侨华人多数都与故国故土保持着某种形式的联系，时刻关注、甚至积极参与到故国故土的发展变化之中。在中国革命、建设和改革开放的各个历史时期，广大海外侨胞和归侨侨眷都曾作出重大的历史贡献。在新的历史条件下，继续发扬华侨华人爱国爱乡的优良传统，鼓励他们通过各种方式积极与居住国的公众和政府进行良性互动，在增进中国的对外友好关系、支持中国的现代化进程、促进中国的统一大业等方面，发挥更大的作用。这实际上也是我们拓展侨务公共外交的根本目的。

第三是中国近年来快速增长的综合国力。目前中国已经是世界上排名第二的经济大国，我们在经济、科技、文化、国防、外交等方面的实力与新中国成立之初相比，都有了翻天覆地的变化。祖国的发展与强大一方面增强了海外华侨华人对中国的自豪感与向心力，使得他们更愿意为祖国的各项事业贡献自己的智慧和力量；另一方面也使得我们更有能力整合和壮大侨务资源，在利用侨务资源开展公共外交方面拥有更大的灵活性与可操作性。事实上，“侨务公共外交”这个概念正是在我们的综合国力有了新的飞跃、我们的侨务资源有了新的壮大的历史背景下提出来的。日益强大的综合国力是我们拓展侨务公共外交最根本的物质基础。

我们在认识到自身在拓展侨务公共外交方面具有明显优势的同时，还应清醒地认识到在这方面的劣势或存在的障碍。

我们在拓展侨务公共外交方面的第一个障碍，是错综复杂的台海两岸关系。两岸自1949年以来的绝大部分时期里在侨务领域进行的激烈竞争，从本质上说正是错综复杂的两岸关系在侨务领域的一种投射。在蒋氏父子统治岛内时期，两岸之间的竞争主要围绕全中国唯一代表的合法性展开，内容涉及政治、军事、外交、侨务等领域。在侨务领域，双方竞相联络海外侨界，并通过海外侨界针对居住国公众和政府开展舆论宣传、形象塑造、游说公关等本质上属于侨务公共外交的活动。在李登辉和陈水扁统治时期，两岸在侨务领域的竞争主要围绕“台独”与反“台独”而展开。自2008年5月岛内实现所谓“二次政党轮替”、国民党重新掌权以来，虽然马英九当局提出“侨务休兵”的口号，但由于两岸在政治关系定位、长远发展目标等核心议题上鲜有交集，因此双方在侨务领域的竞争在表面上虽稍有缓和，台面下却依旧暗潮汹涌。[12]尤其是考虑到分裂势力曾在岛内掌权长达20余年，海外侨界中的分裂势力已经具备一定的规模和能量，两岸侨务部门未来在拓展侨务公共外交时围绕“台独”与反“台独”以及“两个中国”的斗争将长期存在下去。这无疑将极大地耗费我们的侨务资源，构成我们拓展侨务公共外交的首要障碍。

特殊的历史和现实因素对我国侨务工作的负面影响，构成我们拓展侨务公共外交的第二个障碍。从历史因素看，自1949年新中国成立以来、尤其是在改革开放之前的那段时期里，我们在内政外交等方面都曾走过不少弯路，反映到我们的侨务工作领域，就是有过不少失误。这些失误造成的负面影响迄今并未完全消失，成为我们今天拓展侨务公共外交的一个历史包袱。从现实因素看，由于我们坚持走中国特色社会主义道路，在意识形态、价值理念、政治制度等方面不同于在当代国际体系中仍占主导地位的西方国家，许多海外侨胞由于长期受到西方意识形态、价值理念尤其是媒体宣传的影响，对祖国大陆难免存在不同程度的误解或偏见。这些误解或偏见无疑对我们拓展侨务公共外交构成现实障碍。此外，由于我们目前正处于经济社会转型的历史时期，国内存在短期内难以克服的诸多不良现象，这些不良现象通过现代信息技术传播到世界各地尤其是关注国内发展的海外侨胞群体当中，难免造成负面影响。这显然不利于我们拓展侨务公共外交。从某种意义上说，我们今后拓展侨务公共外交的一项重要任务，就是要逐渐化解上述历史包袱，努力克服由于误解、偏见或其他因素造成的现实障碍。道理很简单：我们要想通过海外侨胞来说服外国公众，首先就要说服我们的海外侨胞；要想通过侨务公共外交来提升中国在他国公众心目中的形象，首先就要提升中国在海外侨胞心目中的祖国形象。

我们在拓展侨务公共外交方面的第三个障碍，是中国自身所面临的复杂的国际环境。目前，国际体系仍处于大变革、大动荡、大转型之中，2008年爆发的国际金融危机进一步强化了国际体系的这一特征。中国作为一个实力快速上升的发展中大国，同时也是一个仅存的社会主义大国，在诸多重大国际问题上与以美国为首的西方国家存在战略分歧实难避免。在中国的周边地区，存在着多个事关中国领土主权核心利益和重大战略利益的热点难点问题。这些热点难点问题在某些条件下又很容易与上述战略分歧纠结在一起，使之更加复杂难解。这些战略分歧和热点难点问题既是中国所面临的复杂国际环境的主要组成部分，其本身也构成中国发展对外关系、包括拓展侨务公共外交的结构性障碍。中国拓展侨务公共外交的根本任务，就是要配合国家的政府间外交工作，通过对海外侨务资源的灵活高效运作，努力协助中国政府与相关国家缩小上述战略分歧，缓和相关热点难点问题。

未来中国侨务公共外交的拓展，需要立足于自身的资源与能力，认清我们的优势与不足，在此基础上制定合理可行的目标与路线图。这是一个发挥自身优势与克服各种障碍的过程，这个过程本身将为侨务理论工作者提供肥沃的创作土壤。理论来源于实践，既要对实践有指导意义，又要接受实践的检验。侨务公共外交的理论建构与完善也是如此。
结　语
虽然“侨务公共外交”的概念刚刚提出不久，理论框架还没有正式建立，但包括台湾当局在内的两岸侨务工作部门长期以来又确实践行着侨务公共外交。因此，侨务理论工作者的主要任务，在于系统总结从历史实践中得来的经验教训，参照相对成熟的公共外交理论框架，努力进行侨务公共外交的理论建构，为中国的侨务公共外交实践提供理论依据。既有现成的历史经验，又有现成的理论参照，从这个角度出发，笔者认为中国的侨务公共外交的理论建构并非一件高不可攀的难事，关键在于如何适应新的历史条件下的世情、国情、侨情，如何满足国家总体外交战略对包括侨务公共外交在内的各类非传统外交运作的更大需求，笔者希望本文在侨务公共外交的理论建构方面能起到一些抛砖引玉的作用。

文献来源：《国际展望》