在非洲地区组织影响力日益提升背景下，中非合作关系应在保持以往“国家—国家”双边合作传统优势前提下，更加重视发展与非洲地区组织间的“国家—地区”多边合作。使这两种合作关系形成良性互动格局，以双边合作支撑多边合作，以多边合作完善双边合作，从而开创新时期中非合作的新局面。

近年来，非洲地区组织在推进非洲经济社会发展、维护地区和平与稳定方面扮演着越来越重要的角色，特别是2010年底以来的科特迪瓦危机和北非剧变中，非盟、西部非洲国家共同体等非洲地区组织[①]影响力日益凸显。非洲地区组织影响力的提升，极大拓展了中非合作的发展空间，为中非关系发展带来了新的机遇，同时也给中非合作关系形成了新的挑战与压力。本文试图在评估非洲地区组织影响力状况的基础上，探讨这一趋势对于中非关系所带来的机遇与挑战。[②]
一、非洲地区组织影响力的提升
1.主要表现

第一，主要大国和国际组织高度重视与非洲主要地区组织的关系，并将其视作开展对非援助与合作的主要对象之一。欧盟尤其重视发展与非洲地区组织的关系。在非洲大陆层面，它将“欧盟—非盟”关系视作欧非伙伴关系的核心，期望将非盟塑造成一个平行的对话伙伴，发挥其制度能力上的优势，对非洲一体化进程发挥影响，推动其对非整体战略的实施。欧盟与非盟合作逐渐实现机制化，双边合作领域几乎涵盖当今国际社会所有热点问题，包括和平与安全、民主与良治、贸易与地区一体化、千年发展目标以及能源和气候变化等。欧盟通过与非盟的合作以及对非盟的支持，不仅充分发挥了其机制优势，而且有助于其在对非政策上占据道德制高点。[③]同时，欧盟也加强与次地区组织的合作，将其视作非洲大陆一体化的重要基石，与它们积极商定“经济伙伴协定”。

英、法等前殖民宗主国也加大了对非洲事务投入力度，并积极推动非洲地区组织的能力建设。法国将西共体、中非国家经济共同体视作确保自身在非洲影响和利益的有效途径，并以支持非洲地区合作为名，加强在非洲的军事存在，分别在达喀尔（西非）、利伯维尔（中非）、吉布提（东非）和留尼旺群岛（南部非洲）有千名左右的驻军，对于保护法国国家利益和侨民安全起着重要作用。[④]

    日本、印度等国与非盟、南部非洲发展共同体等非洲地区组织的关系也趋于密切。日本在2005年“争常”失利后开始将非盟视作拉拢对象，一方面加大对非盟维和行动和机制建设的支持力度，另一方面利用各种场合争取非盟在联合国安理会改革问题上的支持。印度近年也加强与非洲地区组织关系，自2008年以来已举办了三次印非峰会，并在2011年第三次印非论坛峰会上宣布与非盟、南共体加强反恐、经贸合作。

    联合国、世界银行等国际组织与非洲地区组织的合作交流日趋机制化。联合国安理会、联合国非洲经济委员会分别与非盟和平与安全理事会、非盟委员会建立定期磋商机制，并与南共体、西共体等加强在安全领域合作。世界银行在地区一体化、政治治理、冲突后国家重建、艾滋病防治等领域与非盟、南共体和西共体等有着密切合作关系。

    第二，非洲地区组织在地区事务上的立场和态度日益得到国际社会的关注与尊重。尽管非洲地区组织执行力普遍较弱，但由于它们代表着众多非洲国家，因此其在国际事务特别是本地区事务上的态度日益引起国际社会关注。非盟、南共体、西共体等就本地区热点问题所发表的声明和决议，往往成为各方作出反应时的重要参考。例如，在苏丹达尔富尔问题上，中国政府一直支持非盟在化解危机中的主导作用，支持非盟的调解努力，希望达尔富尔问题早日在非盟框架内得到妥善解决。虽然非盟、南共体等非洲地区组织在非洲地区安全与和平方面力量有限，仍需联合国、世界大国及国际组织的支持，但另一方面，联合国和世界大国在解决非洲地区冲突中也越来越借重非洲地区组织的影响与作用。

    第三，非洲各国对于地区组织的认同感渐趋强烈。对于众多非洲国家而言，推进地区一体化进程，建立和完善地区组织，总体上有助于提升非洲国家适应全球化的能力。阿尔及利亚、埃及、利比亚、尼日利亚和南非等国，是非盟的积极推动者，它们承担着非盟常规预算的75%。[⑤]非洲地区组织成员国还对地区组织重要职位展开激烈争夺，例如在20世纪90年代末，穆加贝和曼德拉曾因南共体内部职权分工、组织架构发生过激烈争论。[⑥]非洲地区组织影响力还体现在，成员国普遍支持非盟各项决议。例如，2004年非盟敦促苏丹政府同意在达尔富尔地区部署维和部队，并于2006年说服苏丹原则上同意在达尔富尔地区部署联合国和非盟混合维和部队。津巴布韦危机爆发以来，南共体一直居间调解，呼吁各方保持克制，主张通过政治谈判化解危机，促成了津各方达成《权力分享协议》。

2.影响力提升的原因

    第一，非洲地区组织在促进非洲和平与安全，推进地区一体化方面的领导地位日益凸显。非洲地区组织在过去十年时间里发生了巨大转变。20世纪末，姆贝基、奥巴桑乔等新一代非洲领导人提出了“非洲复兴”倡议，并积极推动“非洲发展新伙伴计划”（NEPAD）。2002年非盟正式取代非统，标志着非洲一体化进入了崭新阶段，非盟在地区事务上的态度也经历了从“不干涉”到“不冷漠”的巨大转变，显示出非洲国家领导人希望在非洲大陆和平安全方面担负更大责任。

    第二，非洲地区组织在制度化建设、能力建设方面的推进。自非盟成立以来，其机制不断得以完善，已经建立了以非盟峰会为领导，包括非盟委员会、非洲议会、非洲法院、安全理事会以及国家间互查机制等较为完善的“超国家”组织形式，各次地区组织机制也不断得以完善。以南共体为例，它已形成了以首脑会议为最高决策机构，包括部长理事会、部门技术委员会、官员常设委员会、常设秘书处、法庭以及政治、防务和安全机构等在内的组织机构。同时，非洲地区组织开放性也逐渐增强，随着公民社会力量迅速成长壮大，非洲地区一体化推动力量趋于多元化，非洲地区组织更加重视公民社会以及第二、第三轨道外交在一体化进程中的作用。例如，一些非洲私有企业组织成立了私有企业论坛（African Private Sector Forum），在非盟峰会前夕通过召开会议、制定建议报告等形式向非盟反映意愿与诉求。

第三，国际社会期待非洲地区组织在地区事务上发挥更大作用。冲突“地区化”是近年来非洲冲突的显著特征。利比里亚、塞拉利昂、刚果（金）、苏丹以及津巴布韦危机均显示出，非洲冲突与危机有着深刻的地区根源，容易蔓延至周边国家，因此需要地区组织积极干预。而且，由于非洲冲突有着深刻的部族、种族、宗教、领土等复杂因素，当联合国以维和方式实施干预时，结果往往不甚理想。特别是卢旺达大屠杀以及索马里行动失败后，联合国积极鼓励非洲地区组织在危机管理中扮演更为重要角色。而非洲国家也意识到单靠外部力量干预难以解决非洲安全问题，甚至可能导致非洲冲突更趋长期化、复杂化，非洲地区组织在自主维和方面的重要性日益凸显，非洲和平安全框架逐渐形成，非盟创建了一系列安全机制，并根据“辅助性原则”（subsidiarity）实现与次地区组织的分工协作。

第四，国际社会对于非洲事务关注程度的增强。非洲地区组织影响力的提升与非洲在国际关系格局中地位的提升密切相关。随着近年来非洲局势的好转以及资源和市场潜力重要性的日益显现，国际社会对非洲的关注也与日俱增。这股“非洲热”不仅是非洲自身地位上升的反映，更与非洲和中国等新兴国家日益紧密的合作以及非洲“向东看”政策分不开。印度、中国等新兴行为体提升与非洲关系所产生的巨大示范效应，促使西方国家在忽视非洲多年之后，重新审视非洲的价值与意义，西方大国纷纷加大对非事务的关注力度。[⑦]而通过非洲地区组织开展对非合作，是主要大国和国际组织对非战略中的重要一环。
二、中国与非洲地区组织的合作现状
非洲地区组织作为非洲一体化的主要推动力量，在地区事务上发挥着越来越重要的作用，也日益得到国际社会重视。它们已经成为国际社会加强与非洲联系的重要窗口，也为深化中非关系提供了宝贵机遇。

首先，中国与非洲地区组织合作日趋活跃，高层交往不断增多，且日趋制度化、机制化。中国与非盟已成功举行三轮战略对话，援建的非盟会议中心已经落成。在次地区组织层面，中国政府相继任命了派驻西共体、东南非共同市场和南共体的代表，双边高层交流不断拓展。此外，中国还向非洲地区组织提供了一定资金援助，以支持其制度建设和维和行动。不过，中国对非洲地区组织的资金援助多是临时性的，并未像欧盟、美国等是在非洲和平基金、全球和平行动倡议等专门基金项目下执行的。而且，中国对非洲地区组织援助金额较为有限。中国对非盟在达尔富尔维和行动的支持，是中国对非洲地区组织最大的一笔资金援助，截至2008年非盟—联合国混合部队控制达尔富尔前，中国共向非盟苏丹特派团（AMIS） 提供了180万美元，但这只占非盟苏丹特派团年度预算（2006年度是4.66亿美元）的极小部分，绝大部分由美国和欧盟承担。[⑧]2009年，中国向非盟索马里特派团（AU Mission in Somalia）提供了70万美元，而非盟索马里特派团每天花费约200万美元。相比之下，欧盟支持力度较大，自2008年3月以来共从其“非洲和平基金”中提供了3550万欧元。[⑨]

其次，中国日益重视与非洲地区组织在和平与安全领域的合作。中国积极支持推动非洲地区组织在维和方面发挥更大作用，在2006年中国对非政策文件中，中国明确表示“支持非洲联盟等地区组织及相关国家为解决地区冲突所做的积极努力，并提供力所能及的援助……中国赞赏并支持非洲次地区组织在推动各自地区政治稳定、经济发展和一体化进程中的积极作用，愿意加强与各组织的友好合作”。中国在非洲重大事件上尊重和参照非洲地区组织的立场和态度。例如，2004年，由于非盟的明确支持，中国赞成对科特迪瓦实施禁运；2009年，非盟以厄立特里亚支持索马里的伊斯兰主义力量为由，要求联合国对于成员国厄立特里亚实施制裁，中国起初对于制裁持反对态度，但最终在针对厄立特里亚的武器禁运问题上投了弃权票。

再者，中国在国际舞台上不断加强与非洲地区组织的合作。非盟在涉及中方核心和重大利益问题上一贯给予中方坚定支持, 并注重与中国在国际事务中的磋商与合作。在中国的主权与领土完整问题仍面临诸多不确定因素的挑战以及西方世界对中国的和平发展充满疑虑、恐惧乃至敌对情绪的国际环境下, 发展中国家集团对中国道义支持的重要性是不容忽视的。同时，中国作为联合国安理会常任理事国中发展中国家的代表，越来越重视非盟等非洲地区组织在地区和国际事务中的影响与作用。中国一直在国际舞台上对非洲地区组织在非洲重大事件上的立场给予坚定支持。例如，2008年7月，出于对非盟和南共体立场的尊重，中国对于西方国家制裁津巴布韦穆加贝政府的提案投了否决票。2008—2009年，中国不断呼吁联合国安理会尊重非盟反对起诉苏丹总统巴希尔的声明，宣布支持非盟和阿盟的立场，即在没有巴希尔参与情况下，苏丹达尔富尔危机难以解决，针对巴希尔的逮捕令会对苏丹和平进程和地区安全造成严重威胁。

最后，经济民生是中国与非洲地区组织合作的重要领域。这一点既契合非洲国家发展需要，同时也充分体现了中国对非合作优势。非洲委员会报告明确指出，公路、铁路、港口、航空、通信等基础设施落后是制约非洲地区一体化和经济增长的主要瓶颈。[⑩]尽管西方国家援助非洲四十多年，但基础设施落后仍然困扰着非洲国家发展，而中国正逐渐成为非洲在这一领域的重要发展伙伴。过去十多年里，中国在众多非洲国家开展基础设施建设，极大改善了非洲基础设施落后局面，有利于非洲地区一体化进程。相比之下，欧盟与非盟的合作主要是在和平安全领域展开的，尽管《非洲—欧盟战略伙伴关系》行动计划中也提及贸易、千年发展目标、能源和气候变化等领域，但这些合作领域都不可避免被忽视了，从而使得非欧战略合作看起来更似乎是出于对欧洲安全考虑而推出的，而非为了非洲发展以及非洲安全。[11]
三、中国与非洲地区组织合作面临的挑战
中国与非洲地区组织合作的深化仍然面临着诸多制约因素，其中既有非洲地区组织自身发展问题，也有中国对非政策亟待调整完善之处，同时也有西方国家的竞争压力因素。

1.非洲地区组织自身发展问题

第一，非洲地区组织严重依赖外部支持。非洲一体化进程仍然存在众多短期难以解决的问题：很多国家仍然处于国家建设和发展阶段，国内发展是头等重要问题，成员国之间政策缺乏有效协调，基础设施发展滞后严重制约着地区各国间贸易发展，所有这些问题都使非洲地区组织发展动力严重不足。尽管非洲地区组织显示出作为地区一体化领导者的信心和决心，但不得不依赖外部力量的援助与支持。以非盟为例，其年度预算约为1.5亿美元，其中1/3是由国际社会捐助的，而耗资巨大的维和行动费用主要依靠国际社会捐助。由于非洲和平与安全框架高度依赖于欧盟支持，而非盟缺少制度能力，因此很容易出现欧盟决定何时、何地、如何运用“非洲方式解决非洲问题”，其结果是“非洲国家除了屈服于‘捐助国’的战略、行动和策略外，别无选择”。[12]

    第二，非洲地区组织之间的竞争关系。非盟与次地区组织之间存在一定竞争关系。非盟成员国往往同时是一个或数个次地区组织成员国。对于这些国家来说, 它们需要协调与不同层级地区组织的关系, 更要分担数额不等的会费。对于捐助国而言, 它们在提供援助时也要考虑非盟、次地区组织和具体国家的三方需求。

与此同时，非洲次地区组织之间也存在严重的“组织重叠”现象，即同一个非洲国家同时是数个功能相似或相同地区组织的成员国。例如，南非、莱索托、博茨瓦纳、纳米比亚、斯威士兰等国同时是南共体和南部非洲关税同盟（SACU）的成员国，安哥拉、民主刚果、马拉维、马达加斯加、毛里求斯、斯威士兰、赞比亚和津巴布韦等国同时是南共体和东南非共同市场（COMESA）成员国。这种情况往往会导致矛盾结果。例如，作为南共体、东南非共同市场成员国的赞比亚，根据南共体贸易协定，它应于2012年前解除对于南非的关税壁垒，而作为东南非共同市场成员国，它应加强对于南非的关税壁垒，其结果是同时作为这两个地区组织成员国的赞比亚，既要发展与南非的贸易，同时也要维持对于南非的关税壁垒。马达加斯加、马拉维、津巴布韦和毛里求斯等国也都面临着同样处境。[13]

    第三，非洲地区组织执行力较弱。非洲地区组织签署文件较多，但大多无法有效执行，这是非洲地区组织普遍存在的问题。以西共体为例，它先后在利比里亚、塞拉利昂、几内亚比绍和科特迪瓦等国的和平进程中发挥了积极作用，是地区和平与安全方面发挥作用较大的非洲地区组织之一。然而，尽管其相关法律文件完备，但在后勤保障、成员国关系协调、内部组织管理等方面存在严重缺陷，这些构成了西共体发展所面临的重大挑战。[14]

2.中国对非政策的调整与完善

目前中国对非政策，其内容与形式均以双边关系为主，主要是通过中非合作论坛这样的多边组织。中国与非洲地区组织的联系主要是在非盟层面，而且中国与非盟的实质性合作仍然相对缺乏，在次地区层面合作也较少。这种情况与中国对外援助模式有关，它从一开始就是双边援助模式，直到1971年中国加入联合国后才开始参与多边援助。[15]

近年来，中非关系所带动的国际“非洲热”改善了非洲发展外部环境，并为非洲发展提供了更多机会。非洲决策者和学者们强烈意识到与中国开展合作的重要性，强调非洲不能错失这一历史机遇，应积极提升非洲在发展合作中的主动性。2006年9月非盟委员会明确提出：“非洲需要认识到, 与中国的战略伙伴关系正在建立和发展，这一战略伙伴关系必须强调, 非洲，作为中国的伙伴，能够做什么, 而不仅仅是中国能为非洲做什么……面对这些新兴力量, 非洲必须以一个紧密团结的大陆来应对,推进非洲大陆的一体化进程。”[16]

非洲地区组织一再强调中非合作应兼顾多边合作，希望在中非合作论坛中扮演重要的组织者、协调者甚至领导者角色。负责处理与中非合作论坛关系的非盟官员范塔洪（Fantahun H. Michael）大使建议加强非盟与中非合作论坛的合作关系，他认为加强非盟在中非合作论坛中的关键作用，与中国通过中非合作论坛与单个非洲国家继续发展友好双边关系，这两者之间不仅并不冲突，而且可以相互补充。中非合作论坛的发展需要不断调整完善，在继续保持并加强与非洲国家的双边关系的同时，推进论坛与非洲次地区和整个大陆层面的多边合作机制的合作。[17]非洲学者也呼吁非洲地区组织加强同中国的机制化合作，包括中国与非洲地区组织互派外交官，与中方加强信息沟通，加强东共体和南共体秘书处同中国智库及相关部门的合作。[18]

从长远来看，未来非洲国家与外部世界所开展的各种形式合作中，非洲地区组织将日益发挥重要作用。非洲国家希望借助地区组织的集体力量来与中国开展合作，以增强非洲在与中国交往时的合作能力、谈判能力与博弈能力。当然，多边合作可能增加双边合作的复杂性。随着非洲国家集体行动能力的逐步提高，单个非洲国家在与中国发展关系时需要更加严格遵守非盟等地区组织相应的政策和规范，这客观上会限制中国与非洲国家间的双边交往。随着中国自身经济快速发展以及相应的国际身份的变迁，中国在贸易、投资、金融以及其他国际合作领域与非洲国家达成共识的难度也将势必增加。

但是，双边和多边合作两者之间本质上并不冲突，相反，它们的有效结合可以扩大中非合作的层面和范围，并改善对非政策效果：

第一，非盟等地区组织的兴起为中国与非洲国家关系发展提供了崭新平台，客观上有利于中国对非政策的推行。非洲国家众多，各种矛盾错综复杂，在这种情况下，中国“重双边”的传统外交方式的局限性很容易被放大，双边关系的推进可能被误解为有排他性、针对性而引发第三方不安。而通过非盟、南共体等组织开展多边外交，则为中国对非外交提供了崭新平台，同时也意味着中国与非盟、南共体等地区组织的成员国之间更多的沟通交流机会和更多解决问题的渠道，这反过来也将强化中国与非洲国家间的双边关系。将涉及中国在非利益的问题纳入稳定的非洲地区组织渠道去解决，将大大有利于中国在非利益的维护以及中非关系的发展。[19]

第二，与非盟、南共体等组织的多边合作有助于消除“中国威胁论”，树立并强化中国在非洲的“负责任大国”形象。随着中国在非洲影响力的增强，中国对非政策屡遭西方国家及媒体的误读、曲解甚至是攻击，使得一些非洲国家被蒙蔽。通过与非盟、南共体等的积极互动，并主动利用这些场合宣传中国的对非政策，有助于消除非洲国家对中国的疑惧，有效回应西方对中国对非政策的曲解与攻击，树立中国在非洲的“负责任大国”形象。

第三，与非洲地区组织的合作能够拓展中国的外交空间。中国和非洲各国同属发展中国家，在经济社会发展、全球气候变化、国际贸易体系等方面的立场具有较大的一致性，通过加强与非洲地区组织的合作，能够更好地争取非洲各国对中国的外交支持，夯实中非关系的基础，拓展中国的外交空间。

3.国际社会的竞争压力

    随着国际社会重新重视非洲，纷纷调整对非政策，强化与非洲的联系，中国对非战略面临的竞争压力日益增强。特别是欧盟利用与非洲的传统联系，制定新的机制规范，加强与非盟、南共体、西共体等的合作，投入力度较大，合作范围较广，试图重振对非洲国家内外政策的影响力，左右非洲对我合作政策的选择。有学者注意到，欧盟批评中国对非政策重视双边而忽视非盟等非洲地区组织，无视非洲国家在和平与安全、一体化以及民主与良政领域内的自主努力，因而不断对中国施压。[20]欧盟等西方国家的竞争压力为中国开展与非洲地区组织合作带来一定挑战，随着欧盟国家与非洲地区组织合作所产生的制度性影响力的增强，以及非洲地区组织影响力的日益提升，非洲地区组织将对中非合作关系提出更高层次要求。中国需要充分意识到中非合作关系的多边意义和全球影响，不断加强与非洲地区组织的沟通，寻求多边合作的新空间与新领域。
结 语
    在非洲地区组织影响力日益提升背景下，中国对非战略中应更加重视非洲地区组织的作用。中非关系在保持以往的“国家对国家”的双边合作传统优势的前提下，应更加重视与非洲地区的“国家对地区”的多边合作，并使这两种合作关系形成互为推进、良性互动的格局，以双边合作支撑多边合作，以多边合作完善双边合作，从而开创出新时期中非合作新局面。

    第一，中国应继续支持非盟等非洲地区组织在地区合作中的领导地位，并加大与它们的合作力度。非盟、南共体和西共体等非洲地区组织将越来越多地要求成为援助与发展合作的实施主体，成为受援过程的组织者与领导者，因而要求中国重视它们在中非关系中的作用。中国应加强与非盟等非洲地区组织在非洲事务领域的合作，在联合国等国际平台上加强与非洲地区组织的相互支持。

    第二，积极拓展中非合作论坛的参与主体，提升非盟在论坛中的地位与作用，并积极探寻与次地区组织合作的方式与途径。

    第三，以地区大国为基点，由点及面地稳步推进与非洲地区组织的合作。南非、尼日利亚等国是非洲地区一体化主要推动力量，因此也是中国加强与非洲地区组织合作的关键国家，应以这些国家为突破口，深化双边合作，以双边合作积极推动多边合作。

    第四，在对非战略和投资政策上应有整体考虑，可积极引导有资质的中资企业投资于非洲基础设施、农业、旅游业等领域，积极推进非洲地区一体化进程，奠定中国与非洲国家经济上长期互利共赢的基础。

    第五，加强与非洲地区组织在地区和平与安全领域的合作，提供必要支持。非洲国家局势总体稳定，但局部动荡冲突不断。随着赴非中资企业及中国公民日渐增多，在和平安全方面与非洲地区组织合作，是保护中资企业和中国公民、维护中国在非利益的有效手段。

文献来源：《国际展望》