美国奥巴马政府宣布将于2014年撤出在阿富汗的战斗部队，正式完成从阿富汗的撤军，结束这场始于2011年底的战争。随着2014年的期限将近，美国、阿富汗和包括巴基斯坦、印度、俄罗斯、中国等利益相关国都对2014年后的阿富汗局势及其对地区形势可能产生的影响加大了关注。奥巴马政府一方面加紧与阿富汗政府谈判，为美军撤离做全方位的准备；一方面频繁与各地区国家接触，了解各方政策底线，试图为未来阿富汗局势的稳定争取积极因素，排除干扰因素。在此背景下，争取中国在阿富汗问题上的合作成为奥巴马政府的一个选择。[①]本文将以美国对稳定阿富汗形势的基本考虑和安排为背景，分析美国希望与中国展开合作的主要原因、目的和顾虑，并提出中国可能的回应和政策选择。
一、美国对2014年后阿富汗问题的基本考虑和政策安排
      奥巴马政府做出美军撤离阿富汗的决定，为了不在国内被共和党批评为“在安全问题上软弱，不能保卫美国”，在国际上被地区国家批评为“不负责任的撤军”，同时又要维护美国在南亚、中亚地区的地缘政治利益，它的对阿富汗政策必须达到三个目标。第一，阿富汗不会再次成为重大恐怖行动的策源地；第二，阿富汗民选中央政府能够维持最低限度的有效执政；第三，阿富汗国内政局不能为任何邻国主导，也不能出现任何权力真空。
为了实现以上三个目标，奥巴马政府做出了如下政策安排：
      第一，为2014年美国撤军后的美阿关系搭建框架。美阿双方于2011年2月开始就签订战略合作协议（The Strategic Partnership Agreement）进行正式谈判，并于2012年5月在喀布尔完成签订工作，之后不久又成立了双边委员会（The Bilateral Commission），以指导即将进入新阶段的双边关系。随着协议的签署，白宫同时发表声明表示，美国不寻求在阿富汗永久保留军事基地，2014年后美军可能继续留在阿富汗训练阿富汗军队，打击“基地”组织残余力量，美国还将阿富汗视作“非北约盟友”，为双方以后的安全和防卫合作建立框架。[②] 2012年11月，双方在喀布尔开始正式就安全协议进行谈判。目前为止，关于谈判的具体内容外界知之不多，但多把焦点放在以下四方面：一是赋予在阿富汗美军司法豁免权问题；二是美国在阿富汗建立永久或临时军事基地问题；三是驻阿富汗美军的具体任务问题；四是安全合作协议的期限及其延长或终止问题。其中，第一个问题是目前谈判工作中的难点。阿富汗政府既需要获得美军的支持，又必须对公众有所交待，保持阿富汗独立主权国家的形象。美国政府则既要注意阿富汗政府对主权的考虑，又不能在司法豁免权问题上退让，以防驻阿富汗美军“受到阿富汗政府和法院可能的虐待”以及遭到美国国会的强烈反对。[③]围绕安全合作协议的谈判将进行一年时间，从目前情况来看，卡尔扎伊总统虽然多次表示美军将不享有司法豁免权，但阿富汗政府在与美国的谈判中，并没有多少讨价还价的资本。特别是阿富汗现在的安全形势较差，阿富汗政府要像伊拉克政府那样坚持不给予美军司法豁免权，直至美军匆忙撤离伊拉克的可能性比较小。
      第二，为2014年4月举行的阿富汗总统选举做准备，确保新的中央政府顺利诞生。自美国发动阿富汗战争，推翻塔利班政权，帮助建立阿富汗中央政府以来，阿富汗政府始终未能实现对全国的有效统治。由于历史和现实的各种原因，阿富汗各级政府的廉洁程度和效率也一直受到诟病。目前，2014年的阿富汗总统选举能否选出一个“合法的”、被各派政治势力所接受的中央政府，仍然存在许多不确定因素。其中阿富汗国内政治和解进程最引人注目。和解进程最重要的内容是如何让塔利班进入阿富汗政治版图。2011年2月前国务卿希拉里·克林顿在亚洲协会演讲，首次代表美国政府表示支持阿富汗政府与塔利班的对话。[④]之后各方传出的相关信息互相矛盾。2013年1月美国驻阿富汗大使声称至今西方、阿富汗政府和塔利班之间并无实质性的接触和对话。[⑤]而2013年2月在英国首相卡梅隆主持的英国—阿富汗—巴基斯坦三边会议上，阿巴两国总统表示6个月内将与塔利班达成和平协议，美国政府也对此表示支持。[⑥]2013年3月美国国务卿约翰·克里突访阿富汗，在他和卡尔扎伊总统联合举行的记者招待会上，两人都证实了双方与塔利班正在多哈进行谈判。[⑦]影响谈判的因素很多，最重要的是美国与塔利班之间的博弈以及巴基斯坦的态度。除了塔利班、安全、腐败和一些技术上的因素外，阿富汗国内反对派要求“去中央化”也是影响总统选举的一个因素。2012年1月，阿富汗反对派领导人在柏林与美国国会议员代表团会面，其讨论的重点就是在阿富汗建立一个去中央化的政治体制，而且得到了美国议员代表团的支持。[⑧]双方此后又有一次会面，讨论的主题相同，美国驻阿富汗使馆因此马上发表声明，称议员代表团的观点不代表美国政府的立场。[⑨]可见，美国政府不支持“去中央化”的做法，哪怕反对派提出“去中央化”可能只是选前的一种策略应对，美国政府也不希望它影响选举的正常进行。
      第三，培训阿富汗国民军和警察部队，为美军全面撤离做准备。为了完成2014年从阿富汗撤军的任务，美国和北约从2009年开始对阿富汗国民军和警察部队进行培训，希望以此帮助阿富汗国民军和警察部队提升打击恐怖行动和保卫民众安全的能力。根据北约介绍，培训工作取得了一定的效果，如从2009年11月至今，共有5万名军官接收培训；阿富汗现在共有1万名特别行动部队人员；有21.2万名阿富汗国家安全部队成员接受了基本的识字教育或级别更高的教育。[⑩]正当美国和北约试图把更多的培训任务交由阿富汗政府执行时，发生了一连串来自阿富汗军队内部，针对美国和北约军人的袭击案。2012年1月到8月共有34起针对国际援助部队（ISAF）的内部袭击，造成45名ISAF人员死亡，其中12起袭击发生在8月。[11]这一情况使得美国不得不暂时终止对阿富汗地方警察的培训，以对新招募的成员重新进行资格审核。[12]但是，为了迅速加强阿富汗地方警察的力量，美国仍坚持将自己的4500名特别行动部队（Special Operations forces）成员派往阿富汗各地，培训1.8万名村民，使他们武装起来，保卫村庄免受反政府力量的侵袭。卡尔扎伊总统对美国的做法表示反对，称这会帮助制造出一批不守法的武装分子，他们将危害中央政府安全部队的权威。美国的做法不仅受到卡尔扎伊政府的反对，也被人权组织批评。“人权观察”组织（Human Rights Watch）的报告认为，美国的做法只是为了实现短期目标，重新将地方团体武装起来而缺乏监督和问责，这种做法的风险很大。[13]
      第四，既打又拉，争取巴基斯坦的支持。奥巴马政府在推出“阿巴战略”时就强调要用地区视角解决阿富汗问题，巴基斯坦是其中重要的一环。在为美国抽身阿富汗做准备时，奥巴马政府离不开巴基斯坦的支持。具体而言，美国在以下方面争取巴基斯坦的支持。首先，美国政府反复向巴基斯坦保证，美国从阿富汗撤军并不代表美国将完全离开本地区，希望打消巴基斯坦的战略担忧。1989年苏联从阿富汗撤军后，美国放弃阿富汗的政策，导致阿富汗国内宗教极端政权上台；又由于克林顿政府对塔利班采取孤立和遏制政策，把塔利班政权推向更加极端，直至为“基地”组织提供庇护，导致阿富汗战争爆发。巴基斯坦不仅受到阿富汗国内极端宗教组织的恐怖威胁，还为配合美国发动阿富汗战争做出了巨大牺牲。奥巴马政府宣布从阿富汗撤军后，巴基斯坦战略界怀疑美国将重演历史，对美国的政策充满怀疑。奥巴马政府为此必须首先获得巴基斯坦政府的战略信任和配合。其次，美国通过美—阿—巴三边核心小组机制拉拢巴基斯坦稳定阿富汗国内政局。阿富汗国内政治和解进程始终裹足不前的重要原因是,美国支持帮助其推翻塔利班政权的人口占少数的北方联盟（North Alliances），而故意压制人口占多数的普什图族的政治参与。虽然在小布什政府第二任和奥巴马政府第一任期间，这种情况有所改善，但普什图族仍没有获得政治上应有的地位。巴基斯坦普什图族人与阿富汗普什图族人有密切联系，其对阿富汗国内政局的影响很大。另外，奥巴马政府加大了对阿巴边境地区巴基斯坦境内恐怖分子的打击力度。为了稳定阿富汗安全形势，奥巴马政府一直坚持用无人轰炸机打击巴境内部落地区的目标。2013年初，这类轰炸的势头越来越猛。据报道，美国中央情报局（CIA）正在制定无人轰炸机实施打击的相关细则，而巴基斯坦不在此范围内，这意味着美国将持续通过无人轰炸机对巴境内的“基地”和塔利班领导人实施高强度打击，直至2014年美国撤军。[14]虽然巴基斯坦政府不断地向美国表示抗议，反对这种违反巴主权的军事行动，但并没有取得实质性效果。[15]
      第五，与各主要邻国展开磋商，并有选择地推动地区合作机制发挥作用。阿富汗在地理位置上连接中亚和南亚,历史上其内政和经济发展一直受到邻国的影响。奥巴马政府上任后推出“阿巴战略”，试图通过加强与阿富汗邻国的合作来稳定阿富汗安全和政治形势，推动经济发展。随着2014年的时间期限日益临近，美国正在加紧和各主要邻国进行磋商，以寻求促进稳定的地区方案。2012年初，美印战略对话期间，美国宣布将举行正式的美—印—阿关于阿富汗问题的三边对话，9月，三边会议在纽约举行，这是三个国家关于阿富汗问题的第一次正式对话。[16]这一机制的创立说明奥巴马政府认可印度在阿富汗重建中的贡献及将要继续发挥的影响力，也希望借助印度适当平衡巴基斯坦的影响力，防止在2014年后出现巴基斯坦独大的情况。2012年5月，在中美战略与经济对话框架下，中美就南亚事务进行了对口磋商，美国阿巴事务代理副特别代表杰拉特·布兰克与中国亚洲司副司长孙卫东就阿富汗问题深入交换了意见。[17]鉴于中国在南亚、中亚地区影响力的日益扩大、中阿友好关系、中国在阿富汗巨大的经济投资以及中巴特殊的友好关系，美国政府希望中国在阿富汗问题上提供更多帮助。美国也在与俄罗斯和中亚国家密切接触，确保它们同意其“北方军事分配补给网络”（NDN）能够为美军撤离阿富汗服务。同时，因为美国政府还在考虑将NDN作为2014年后“新丝绸之路”计划的一部分以推进南亚和中亚的贸易往来，它也需要得到俄罗斯和中亚国家的合作。[18]此外，加强与中亚国家，特别是阿富汗邻国的边境安全合作也是美国的政策重点。南亚、中亚地区的合作机制繁多，像上海合作组织这样的地区机制已经在地区安全、政治和经济合作中发挥了巨大的影响力，也试图在阿富汗问题上发挥更大的作用。但美国在推动地区合作时，更多地考虑其主导地位及是否利于实现其战略构想——推动中亚摆脱俄罗斯的影响，遏制伊朗在本地区的影响。因此，美国于2011年7月正式提出“新丝绸之路计划”（New Silk Road Initiative），旨在推动经过阿富汗的贸易通道和基础设施合作，为南亚、中亚各国的农产品、能源和矿产品贸易创造条件。[19]作为该计划的一部分，美国继续支持土库曼—阿富汗—巴基斯坦—印度（TAPI）天然气管道的建设，反对巴基斯坦—伊朗管道项目。
二、中美合作的可能及主要挑战：美方观点
      2005年开始，由于阿富汗安全形势出现恶化，小布什政府开始调整对阿富汗政策，更加注重与地区相关国家的协调，也开始与中国进行接触，希望在阿富汗与中国进行合作。奥巴马政府上任后即提出“阿巴战略”，其实际政策内容是对小布什政府第二任后期对阿富汗政策的延续，强调地区合作和协调。美国与中国在阿富汗问题上进行对话与沟通，并展开了一些合作。[20]随着美国撤离阿富汗的日子逐渐逼近，美国学界对2014年后两国展开进一步合作的可能性及主要挑战进行了很多分析，这些分析主要集中在以下方面：
      第一，2014年后美国是否需要与中国在阿富汗问题上进行合作？学界的主流观点是需要合作，其原因包括：第一，美中两国在阿富汗问题上拥有共同的利益。两国都希望看到阿富汗政局稳定、安全形势可控、恐怖组织活动势头得到遏制、经济持续发展；两国也都希望巴基斯坦安全形势稳定，不会成为恐怖活动的策源地。第二，阿富汗问题必须通过地区合作解决，美国目前采取的战略重视通过地区视角处理问题，这有利于阿富汗问题的解决，应该继续下去。中国是本地区大国，和各地区国家的关系良好，在地区安全和经济合作中影响巨大，地区视角不可能没有中国的参与。第三，阿富汗问题的根本解决离不开巴基斯坦，美国应帮助巴基斯坦实现国内各项机制的转型，因为中国对巴基斯坦，特别是其军队有特殊影响力，可以说服巴基斯坦进行改革，美国需要中国的合作。第四，中国正在积极参与南亚、中亚地区的经济合作，特别是基础设施的建设，这与美国正在推动的“新丝绸之路计划”形成互补。第五，如过度纠缠于一些“核心利益”问题，如台湾、西藏等，对美中关系发展不利，双方可以试图通过在中国周边的合作推动双边关系的发展。
      第二，中国与美国合作的意愿如何？在这个问题上，美国学者的观点比较接近，认为中国愿意与美国进行合作，但合作的内容和范围相当有限。中国愿意与美国进行合作是由其自身利益决定的。其一，中国担心阿富汗和巴基斯坦安全形势恶化会影响到中国新疆地区的社会稳定，稳定安全的阿富汗和巴基斯坦对中国有利。虽然美国在2014年将撤出阿富汗，但仍将保留一定的军事力量，在暂时没有其它地区力量可以维护地区安全形势的情况下，美国的存在对中国有利。其二，中国在阿富汗有巨额经济投资，只有阿富汗保持长期稳定，这些投资才可能获得回报，因此中国支持有利于保持阿富汗稳定的政策和行动。其三，阿富汗和巴基斯坦的恐怖组织活动必须得到遏制，否则脆弱的印度—巴基斯坦双边关系极易被极端宗教组织绑架，这将给南亚地区安全形势带来巨大的动荡，不符合中国的地区利益。其四，阿富汗安全形势恶化将给中亚国家造成极大的困扰，这不利于中国在中亚开展经贸活动，也会给上海合作组织的活动带来挑战。
      但是，中国不会因为与美国有共同的利益，就将与美国展开全面、充分的合作，相反双方的合作可能相当有限。这主要有以下原因：一是中国仍然对美国有战略怀疑和担心。一方面，在整体双边关系上双方一直无法解决“信任赤字”（trust deficit）高涨的问题，一方面在钓鱼岛、南海、台湾等问题上的摩擦和矛盾又不断加大“互信赤字”。在南亚和中亚地区，中国对美国和北约的军事存在心怀警惕，对美国在该地区的战略目标表示怀疑，担心美国从西部对中国进行遏制。二是中国认为，美国的阿富汗政策存在很多问题，如将伊朗排除在地区合作之外；无视巴基斯坦主权，对其进行无人机轰炸；过于重视军事手段，忽视政治解决等，在地区内不得人心，中国考虑到自身形象，不能因为与美国的合作而受到地区国家的怀疑和指责。三是中国顾忌到印度的想法，担心在阿富汗问题上发挥更大的作用会引起印度的猜疑。四是中国对美国在中亚地区推广“颜色革命”不满，在如何帮助中亚国家转型的问题上与美国看法不同。第五，由于美国对巴基斯坦的政策遭到巴政府和民间的很多批评，巴国内反美情绪高涨，中美合作可能会影响中巴友好关系。[21]
      第三，如果美国与中国合作，那么合作从哪些领域开始？虽然提出美中应该在阿富汗问题进行合作的人不少，但真正在政策领域提出可行性建议的却并不多。概而言之，主要有以下政策建议。首先，在中亚，由于之前美中两国关于阿富汗和中亚事务的对话和协调成果并不显著，双方应该着眼于互补的项目和行动，而非联合行动。例如在打击毒品问题上，中国主要通过双边和上合组织的平台，而美国主要在双边平台上通过安全援助和能力建设进行。美中两国可以在各自行动的同时协调关注的领域，提高互补行动的能力。[22]此外，双方合作最容易出成果的是经济，近阶段应避免在安全领域的合作。美中两国应该着力推动亚洲发展银行（ADB）的中亚地区经济合作项目（CAREC）。美国可以继续争取欧盟和日本的支持，推动“CAREC 3”进程，为本地区的市场经济发展助力。中国是CAREC的参与国，它对“CAREC 3”的支持将有助于其获得市场经济地位的认可。由于美中在中亚进行双边安全合作很困难，所以现阶段没有必要进行，美国可发展其与中亚国家的双边安全合作，中国可继续以上合组织为平台推动与安全相关的措施。2009年3月美国高级官员旁听上合组织关于阿富汗问题的讨论是一个很好的模式，即美国和上合组织在个案的基础上进行非正式的磋商。[23]其次，现在美中关于巴基斯坦的合作非常有限，双方可以在信息共享，联合规划、特别是对将要开展的军事和非军事援助项目进行更多的协调。以后，美中还可以合作训练、装备并动员巴基斯坦安全部队打击恐怖主义和叛乱行动，推动大范围的巴基斯坦发展计划，鼓励巴基斯坦执行“最低核威慑”原则。[24]如果中国能够说服巴基斯坦政府改变对“虔诚军”组织（LeT）的态度，那将降低印巴冲突的危险，对地区稳定有利。[25]最后，与中国进行隐性合作，即承认中国对稳定阿富汗的贡献，并将其引导到美国希望看到的轨道上。中国的国有企业风险承受能力强，它们在阿富汗的活动为未来的投资创造了条件。由于中国和阿富汗的友好关系，这些国有企业投资的项目不易受到攻击，因此它们创造的经济增长是单靠援助资金做不到的。既然中国不愿公开与美国在阿富汗进行合作，那么美国可以帮助阿富汗政府通过援助协调、加大透明度、加强培训来更有效地管理中国在阿富汗的投资并使其效用最大化。[26]
三、中国的政策应对
      2013年既是美国奥巴马政府加大外交资源投入，为实现其2014年从阿富汗撤军目标而努力的一年，也是中美两国新政府打交道的第一年。这一年对中美双边关系在未来5～10年的发展具有重要意义，两国领导层能否就构建“新型大国关系”进行有效对话，达成战略共识，并真正在双边关系中的某些关键领域取得合作成果关系到这组双边关系的未来走向。中美关系从战略到政策层面有很多问题等待解决，与经贸问题、伊朗核问题、朝鲜核问题等议题相比，两国在阿富汗问题上进行合作与协调的急迫性似乎并不明显；但由于其事关中国在南亚、中亚和中东的现实与长远利益，绝不能等闲视之。
      第一，中国应放弃“美国长久陷入中东对我有利”的战略判断，并进而改变中美在中东、南亚和中亚地区只可能“零和博弈”的传统认识，为构建“中美新型大国关系”注入丰富的内涵。作为一个全球霸权国家，美国的全球战略重点在任何历史阶段都不是唯一的；只是在不同的历史阶段内，各战略重点的排序有所不同而已。奥巴马政府在其第一任期内提出“重返亚洲”战略，这是对小布什政府全球战略出现偏差的一个修正，也是其在安全上“防范”中国，在经济上分享亚太蓬勃发展红利的一个举措。该战略的提出并不等同于美国不再把中东地区作为其战略重点，美国在向中东和亚太投放外交资源时也并非“非此即彼”，因此，所谓“只要中东继续乱下去，美国就无力顾及亚太”的判断是缺乏根据的。随着中国与中东、南亚和中亚国家的关系发展逐渐深入，中国和美国在该地区的利益交汇也逐渐增多，已经并且正在进行各方面的合作。如果继续用传统的“零和博弈”思路看待两国的关系，中国只会缚住自己的手脚，失去主动作为的机会，伤害中国在该地区日益扩大的利益。构建“中美新型大国关系”需要两国在双边、地区和全球层面寻找突破口，积累互信。中国应摆脱旧有的“刺激—反应型”外交，主动地提出合作倡议，2014年后的阿富汗可以成为这样的突破口。
      第二，中国可从经济项目着手，建立中美合作的“试验点”。奥巴马政府为了2014年能顺利从阿富汗撤军，目前的工作重点主要是三个“过渡”，即“安全过渡”、“政治过渡”和“经济过渡”。[27] 在安全和政治领域，作为联合国 “五常”之一的中国已经在联合国和地区组织等平台上做出了应有的贡献；同时，由于美国在安全和政治领域的政策过于强调其自身利益，忽视阿富汗和地区国家的利益与感受，受到很多批评，中国并不适合与其进行双边合作。在经济领域，美国推动的“新丝绸之路”计划旨在推动地区经济合作，这与中国的政策有交集，双方有可能进行合作。虽然目前中国对美国“新丝绸之路”计划背后的地缘政治考虑有所担心，但总体而言，南亚、中亚地区的经济持续发展利于地区国家早日摆脱恐怖主义阴影，实现政治和社会稳定。特别在目前阶段，基础设施的建设为地区国家之间的贸易提供了极大的便利，而地区内贸易可以被看作是一种“信心建立措施”，利于地区国家积累互信，这对阿富汗保持稳定非常重要。因此，中美两国可以借助地区经济合作平台或是中—美—阿三边平台，以一些基础设施项目建设为“试验点”，开始经济领域的合作。当然，由于美国国内对中国国有企业的偏见由来已久，中国应该做好受到无端指责的准备。
      第三，中国对南亚、中亚政策应表现出更多进取心和创新性，并保持与美国的有效沟通。进入新世纪以来，中国的南亚、中亚政策积极进取，取得了令全球瞩目的丰硕成果。随着中国综合实力的迅速发展，国际社会和周边国家对中国外交提出了更多新要求，南亚、中亚地区同样如此。中国作为南亚、中亚地区的重要邻国，应该在发展与地区国家关系的同时，加紧对相关人才的培养和对地区国家的研究，在地区政策上表现出更多进取心和创新性，既尊重地区国家的利益诉求和民众感情，又保证中国自身利益不受伤害。同时，中国应认识到，阿富汗问题极端复杂，区外因素和区内因素互相交织，唯有放在地区框架内才能找到出路；而如果整个地区动荡不安，经济停滞，地区框架也无法为阿富汗问题的解决提供帮助。从现状和发展趋势来看，任何大国都不可能主导地区局势的发展，区外大国与地区国家进行合作是必须的路径选择，区外大国之间的协调合作也是无法避免的。中国要与地区国家发展更紧密的关系，就应该向其它区外大国保持一定的政策透明度，加强与美国的协调合作有利于中国的自身利益。

 

文献来源：《南亚研究》