今年11月初，美国总统特朗普将分别出席在越南召开的亚太经济合作组织第25次领导人非正式会议（APEC）以及在菲律宾召开的第12届东亚峰会（EAS），并首次访问包括越南、菲律宾在内的东亚五国。对许多东南亚国家来说，他们期待此次特朗普在东南亚的“亮相”及与地区领导人的接触互动，可以进一步减少美国对东南亚政策的“不确定性”。的确，自特朗普执政以来，美国对亚太及东南亚外交表现出明显的“五重、五轻”特点，并对地区局势和秩序演变产生了重要影响。

        一是“重谋利，轻谋势”：一方面，特朗普政府更重视维护美国自身的经贸利益。特朗普宣布退出跨太平洋伙伴计划（TPP）、迫使韩国等亚太国家重谈自贸谈判协议（FTA），对华启动301特别调查、向东南亚国家施压增加由美进口和投资、强调所谓“对等贸易”原则等，都是从单方面保护美国国内产业和就业的角度出发。另一方面，奥巴马时期的“亚太再平衡”战略早已淡出美国政府的议程。不仅如此，特朗普政府还明显降低对亚太秩序建设的投入意愿，不断减少诸如市场开放、发展援助等“地区公共品”的提供。例如，美国对东南亚的发展援助从2016-2017年度的7.32亿锐减到2017-2018年度3.38亿美元，减幅达51%以上，颇令东南亚国家失望。

        二是“重军事、轻人权（意识形态）”：特朗普政府更重视美国的军事硬实力及其在亚太地区的安全利益。特朗普政府不仅把美国2017-2018年度国防预算提高到6504亿美元，比上年度增加近10%，创历史新高，还通过扩大军贸、提升情报交流、升级安全对话机制等方式，加强与东亚传统盟友和部分东南亚安全伙伴的军事联系。但另一方面，特朗普政府显著降低了美国对外关系中的“意识形态和价值观”因素，特朗普当选后曾主动致电泰国总理、菲律宾总统等东南亚“非典型民主国家”领导人并邀请其访美，改变了奥巴马时期以“民主、人权”为轴心发展与东南亚国家关系的模式，令东南亚舆论错愕不已。

        三是“重东北，轻东南”：特朗普政府上台后聚焦朝半岛局势，加强与日、韩等军事同盟来应对朝鲜核导危机，其战略中心明显向东北亚地区转移。国务卿蒂勒森访问东南亚的中心话题是要求东南亚国家一起向朝鲜施压。这与奥巴马时期把加强与东南亚国家及东盟关系作为重点的亚太“再平衡”政策明显不同。

        四是“重双边、轻多边”：与前任相比，特朗普政府不仅更重视与大国及重点盟国的双边关系，还特别强调在双边关系中的利益交换、责任分摊，尽量减少美国对多边协议的义务和承诺。即便参加包括联合国在内的多边机制的活动，特朗普政府也主要关注与主要大国在重大问题上的双边政策协调，东盟等地区中小国家集团被置于美外交的次要甚至边缘地位，令东盟国家非常担忧。

        五是“重（问题）反应、轻（规划）引领”：特朗普上台后其亚太议程主要被朝核导危机和削减与亚太地区的贸易赤字所主导，其政府高官出访也以上述政策议题为主。与其前任把美国与东盟关系提升到战略伙伴关系、并在加州举办首次美国-东盟峰会相比，特朗普政府不仅至今没有出台完整的亚太政策报告，对于是否要继续奥巴马时期创立对美国-东盟峰会也不置可否，美国不少智库和舆论因此批评特朗普对东南亚外交处于“漂移和模糊状态”。

        特朗普政府的亚太和东南亚外交所呈现的这些特点，部分是结构性和战略性调整的后果，部分是阶段性政策的反映，但已经对整个地区局势及秩序演变产生三重重要影响。

        一是冷战后美国主导和领导的地区秩序进一步式微。亚太国家对美国的领导力怀疑上升，信心不足。皮尤近期民调显示：澳大利亚受访者对于美国在亚太发挥领导角色的信心比去年下跌55%；日本民众信心下跌54%；韩国民众信心下跌71%。在东南亚，包括马凯硕、王景荣、瓦南迪等知名学者都认为“特朗普治下美国在亚太的领导角色正严重褪色”，并认为这是“长期和结构性的”。亚太中小国家对美国领导亚洲秩序的信心下降，将进一步弱化美国地区政策影响力，包括其安全政策的可信度，从而也开始影响亚太尤其是东南亚地区近年来形成的“安全靠美国、经济靠中国”结构。

        二是促使东南亚中小国家加快调整地区政策。一方面，亚太外交态势从原先奥巴马时期的“美攻我守”态势转换成为“美退我进”态势，许多东盟国家一时难以适从。另一方面，包括印尼、新加坡、越南等东盟主要国家都认为特朗普对亚太和东盟外交变化将使东盟整体面临更大的风险和挑战，几乎颠覆了东盟各国与美国传统的远近亲疏关系以及与美互动的传统模式。部分东南亚国家重新调整和转圜对中国的政策，希望中方重视东盟对华的“战略资产”作用，既增加对华倚重，又试图通过抱团及加强与日、印度等国联系，以期在发展与中、美关系中找到新的平衡点。

        三是总体有利于中国的地区合作政策的推进。区域经济合作框架，包括APEC、TPP、地区全面经济伙伴计划（RCEP）以及“一带一路”合作倡议在内的区域合作进入“换挡变速”的新阶段，地区中小国家认为需要顺应地区发展合作的新态势，既要防止在地区合作进程中“错过车”，也要避免“只搭一辆车”，关键时刻还要主动“推车前进”。突出表现在一是东盟主要国家如新加坡、马来西亚等在TPP影响“缩水”后，希望借助中国的力量，以“RCEP减（印度和日本）”方式，推动RCEP中的意愿者联盟先行先试，早日完成RCEP的谈判。二是东盟国家对接中方“一带一路”倡议的热情普遍升温。越南也不得不改变政策，表示不愿错过区域合作中“‘一带一路’这趟车”。

        总之，亚太、尤其是东南亚地区“美退我进”态势正在形成，特朗普总统想借此次参加地区峰会和访问之机，重新加强美国在东南亚的存在感似乎也在预料之中，但特朗普政府究竟是否以及多大程度上能够改变其对东亚外交“五重五轻”的风格，还要认真观察。

文献来源：上海国际问题研究院