全球经济治理体系日益呈现二十国集团为代表的领导性机制、以联合国为代表的合法性机制及以布雷顿森林机构为代表的执行性机制并存的三足鼎立格局。面临的冲突可分为两类：一是经济性机制之间、经济性与社会性机制之间的有效性冲突，二是领导性、执行性机制与代表性机制之间的合法性冲突。国际格局由南北二元结构调整为南中北三元结构，货币、贸易、气候等主要领域机制不完善，是机制间冲突的根源。新兴与发达经济体之间建立新的平衡，是缓解机制间有效性和合法性冲突的根本，而机制层面以加强代表性促进有效性的努力作用有限。这体现了全球经济治理在加强对公平价值关注的同时，仍保持资本原则支配地位的实质。

一、全球治理与全球经济治理概念的实质
现实世界的结构不断调整和日益复杂，必定带来观念世界的内涵日趋丰富和多元。二十世纪末兴起的全球治理概念不仅涵盖了国际组织与国际法、国际制度、国际机制等旧有概念，还包括了跨国关系领域新的发展态势与合作诉求。虽然最广义的全球治理概念囊括了一切“世界上的治理（governance in the world）”而非局限于“世界的治理（governance of the world）”，[[1]]但本文仍是在狭义上使用该概念，即指超出地区和国家治理范畴的全球性议题的共同治理。
全球治理概念是应全球化发展面临调整的需要产生的：一是传统大国对新兴和发展中国家利益适度包容，以寻求更好的国际合作；二是全球性议题日益突出，跨议题协调需求上升，呼吁全局性的“全球治理”。归根结底，全球治理是跨国公司为代表的强势行为体对市民社会为代表的弱势行为体利益的适度妥协，是新自由主义主流价值对环境、社会等非主流价值的某种撤退，以缓解经济全球化带来的社会分化和冲突加剧，但实际目的仍在于保持其自身的主导地位，以更大的柔性确保其可持续性。[[2]]
可见，全球治理概念自始本是一个不可分的全局性概念。但是，学术研究的分工结构还是使得该概念迅速被分割到各个部门，如全球环境治理、全球安全治理（反恐）、全球卫生治理、全球经济治理、全球能源治理、全球公共域治理等等，但是实际上内涵和侧重有所不同。环境议题既具有突出的跨国性，又往往呈现与新自由主义和强势行为体相对立的特性，因而不足为奇一直是全球治理研究最为前沿、最为发达的领域。
本文所探讨的全球经济治理无疑也是全球治理中的重要领域，但其作为新自由主义秩序的维护者，实际是全球治理中的守势一方。上述全球治理的核心关切，即增进对非主流价值和受边缘化的弱势主体利益的包容，增进与相邻议题的良性互动，亦是全球经济治理的应有之义，但如何修复和保持新自由主义体系的良好运作，仍然是当前全球经济治理最重要的任务。换言之，全球经济治理相比于国际经济制度等原有概念保护市场和促进效率的核心内核并未发生变化，但是在规范层面提升了对公平的诉求，包括进一步增加了对新崛起行为体和弱势群体利益的关照，加大了与相邻议题互动关系的考量等。通俗地说即是，全球经济治理的公平诉求上升，但仍然是效率优先、兼顾公平。其实，全球经济治理揭示的这一规范性变化并非开启了新的历史时代，而是在上世纪八十年代以来新自由主义走得太远后“重建内嵌的自由主义”[[3]]。
综上，全球经济治理概念关乎大国与小国的平衡、经济力量与人文关怀的平衡，归根结底是资本与人的平衡，但如何调整和维护资本内部的冲突和竞争秩序仍然是其主旨所在。这是理解本文关于全球经济治理体系分化和内在冲突实质的基础，也是理性分析其未来走向的基本出发点。
二、全球经济治理体系的格局和冲突
（一）全球经济治理体系的分化格局
全球经济治理的内涵日趋丰富，机制也日趋分化。按其服务的价值目标和功能，现有全球经济治理体系中的诸多机制可分为领导性、代表性及执行性三类。[[4]]在治理全球经济的使命中，他们扮演的角色分别类似于决定方向的驾驶员、代表全体成员的主席以及具体政策措施的制订、执行者或顾问的角色。
领导性机制（leadership）是指那些由首脑直接参与、为全球经济治理提供最高层级政治推力和最全视域统筹平衡的国际经济协调机制。二十国集团（G20）峰会自奉为“国际经济合作的首要平台”，是全球层面的领导性机制。2009年G20匹兹堡峰会制订的“强劲、可持续与平衡增长框架（SSBG）”堪称是当前及今后一段时期G20治理全球经济的最高纲领。地区或跨地区层面首脑峰会亦大量存在，并不断繁衍。八国集团（G8）峰会和金砖国家领导人峰会（BRICS）是这方面的代表，分别代表发达国家与新兴国家群体利益。另有大量的地区峰会由区内所有成员国参加，讨论包括经济在内的重大地区性问题，其更多属于地区治理的性质。
执行与咨询性机制（legislation）是全球经济治理的真正主体，负责落实G20提出的行动目标，亦为其提供问题分析和建议。主要是经济类的，最重要的自然是国际货币基金组织（IMF）、世界银行集团（WBG）、世界贸易组织（WTO）以及负责金融市场监管协调的金融稳定理事会（FSB）。一些特定经济部门的合作机制亦是全球经济治理的内在部分，比如国际能源署（IEA）。G20部长级会议相对于峰会而言实际上也属于执行和咨询性质的机制，推动相关国际组织落实G20达成的协议，同时实现国内和国际的沟通。经合组织（OECD）不再具有政策实施力，但其依托庞大的专家库和历史优势，仍是G20举足轻重的“智囊团”。[[5]]全球经济治理作为一个开放的体系，各类社会组织和个体均可以对之建言献策。一年一度的世界经济论坛（WEF）作为全球各界精英的峰会和意见领袖，往往是G20峰会主办国首脑发布当年峰会议程的平台。G20框架下企业和市民社会的参与机制亦日益丰富，如跨国公司（B20）、智库（T20）、青年（Y20）等等，对全球经济治理发挥直接或间接的影响。此外，如上所述，一些关乎社会公平的非经济机制亦日益被纳入全球经济治理的范畴，比如《联合国气候变化框架公约（UNFCCC）》以及其他一些环境类机制、国际劳工组织（ILO）等等。
合法性机制（legitimacy）主要是指联合国（UN），包括大会、秘书处、经社理事会（ECOSOC）等主要机构及大会附属基金、项目、机构（affiliated funds, programs and agencies），如联合国开发署（UNDP）、贸发会（UNCTAD）等。UN机构亦具有执行职能，但较为分散，行动力和影响力有限。UN对全球经济治理的主要贡献在于为弱小国家提供平台的全球性事务议事平台，并提供保护发展中国家利益的规范。这些规范、文件、倡议多不具有严格的法律约束力，但对于平衡南北关系仍然起了巨大的作用。
（二）全球经济治理体系的内部冲突
二战后国际经济秩序的缔造师自始便以分工协作为主要指导思想，即一方面组建若干专门性组织，另一方面指定UN为总的协调机构。因而，当前全球经济治理体系的多元格局是一种人为设计加自然演变的结果，有其存在的合理性。但是，在无政府的状态下，各机制之间的互动常常有失协调。这些冲突由来已久，并在新的历史条件下呈现新的特征。冲突主要表现为以下三种形式，其中前两者涉及体系的有效性，后者则主要关乎体系的合法性。
第一，相同目标执行性机制之间，即经济类全球机制之间以协作为主，但货币体系的深刻缺陷亦对其他经济领域的治理具有严重的负外溢效应。IMF和WBG的关系自其创立以来可以说是经历了相对独立、重叠与冲突、协作三个阶段。这主要是由二者各自的演变引起的。20世纪70年代固定汇率制瓦解后，IMF职能重点由国际收支失衡的短期调整转向发展中国家金融危机的防范和救助，包括为他们提供中长期贷款，而WBG自60年代以后亦由战后重建向发展中国家减贫转变，并且重心逐步由硬件基础设施融资向所谓结构性调整为目的的软性基础设施建设转变，由此带来二者的职能交叉和政策冲突。但是二者在职能目标、价值理念等方面正如他们的地理位置一样邻近，80年代~90年代每次冲突后很快便达成和解协议，形成了如今深度的合作关系。[[6]]
居于下游的WTO与前两者的关系更为失衡和尴尬一些。一方面，IMF和WBG通过执行贷款条件推行的自由化改革超过所有的双边和多边贸易自由化成果总和，这虽是助力WTO的工作，但亦使WTO的职能边缘化。另一方面，固定汇率制瓦解后汇率波动剧烈，助涨了美国国会贸易与投资保护主义的上升，对WTO的工作构成很大的障碍。为此，WTO成立之时，便与IMF和WBG达成了专门的协调协议。[[7]]但是，汇率与贸易失衡问题是各国主权范围内的政治问题，与其说是机制冲突，不如说是IMF机制乏力的外溢效应，亦难以靠机制间的协议解决。因此，该份协议更多是政治宣言性质的，期待IMF能加强其职能，而最为关键的汇率失衡问题甚至没有被明确提及。[[8]]如今汇率战问题再次出现，WTO与IMF的相互关系问题再次成为学术研究热点，但以前车之鉴，预期不大可能仅靠机制间的协调发挥多大的作用。
第二，不同目标执行性机制之间，即经济类与社会类机制之间的利益冲突更具真实性，并呈进一步扩大之势。经济增长与环境、人权保护之间具有内在的冲突，而经济全球化带来相关冲突的全球化，并以机制间冲突的形式出现。实际上，关于国际制度互动关系的研究主要是由环境制度学者引领的，而根源是贸易与环境冲突的上升。著名的环境制度学者奥兰·扬（Oran Young）于2002年指出，随着国际制度的繁衍，制度交叉与摩擦的可能性日益增加，并且制度互动的空间亦可能被某些行为体用来谋求其自身利益的最大化，因而需要进行制度互动的有效管理。[[9]]关于贸易与环境机制冲突的研究跨越国际法、国际制度、经济学等多个学科，内容涉及全球贸易体系与各类自然资源保护机制的协调，而全球气候谈判则使得未来全球气候体制与贸易体制之间的关系问题成为新的研究热点，以“碳关税”问题的争论最为突出。2015年后全球发展合作目标将由减贫为主的“千年发展目标”向“可持续发展目标”发展，其面临的最主要问题便是如何平衡和协调经济增长与环境保护的问题。
第三，不同性质机制之间，即领导性、执行性机制与代表性机制之间缺乏有效的问责机制，是更具全局性的价值冲突，其受到的关注有增无减。这主要是指G20、IMF、WBG及WTO等与UN之间的关系。《联合国宪章》规定经济、社会、文化、卫生等各领域的专门机构应与UN签署协议，作为后者协调前者工作的基础，而经社理事会作为具体协调机构，有权与各专门机构“会商并得向其提出建议”，并“取得专门机关之经常报告。”[[10]]可见，UN对其专门机构工作享有的只是建议与知情权，而根本谈不上真正的问责权力。国际劳工组织、世界卫生组织等社会领域的国际组织与UN之间的“挂靠”协议似乎未引发争议，然而，在国际经济组织与UN之间，即便该松散协议的签署亦遭遇了重重阻力。四十年代WBG和IMF刚刚成立时，数次拒绝签署UN专门机构协议，最后妥协签署的合作协议，实质上却是一个“独立宣言”，其中明确IMF、WBG是独立的国际组织，独立行使其决策权，对其预算形式和内容享有完全的自主权，而UN应避免在银行特定的贷款或融资条件方面提出建议。[[11]]这主要是因为，IMF、WBG想免于政治干预，完全按经济原则运营，他们担心，对采“一国一票”决策机制的UN负责，将无法取得私人部门投资者的信任，而他们是依靠美国证券市场融资而生存的。世行第二任总裁John McCloy便指出，“世行总裁的自治权、强调投资决策是基于经济而非政治考虑，以及总裁与美国执董之间的密切关系，是提升美国证券市场信心的重要因素。”[[12]]这一历史事实充分说明了资本法则与人的法则的深刻分歧。由于发达国家的坚持，WTO亦只是以信件交换的形式确认与UN在信息共享与互相参会等方面的合作，而未与UN订立专门机构协议。[[13]]
如今，G20与UN之间的紧张关系最为突出，某种程度上覆盖了布雷顿森林机构和UN的关系。G7成立后便一直面临与UN的关系问题，如今G20升格和国际格局进一步多极化，该问题的重要性是在上升而非下降。G20在加强与UN的联系及促进与非成员国和市民社会的沟通（outreach）方面已经做了较大的努力，比如2010年G20首尔峰会期间，在新加坡领导的全球治理集团（Global Governance Group, 3G）的推动下，峰会最后文件对UN、地区性国际组织和非成员方参与峰会的问题做了专门的安排，但是缺乏代表性与合法性仍然是G20面临的主要批评之一。IMF、WBG最近一轮改革重点即在代表性问题，包括增进新兴经济体的投票权和保护落后的发展中国家的投票权两个方面，但对之给予肯定的主要是新兴经济体，而落后国家对改革的结果并不满意。如何保护他们的代表性仍将是下一轮改革的重要内容。
三、问题的根源与出路
根本而言，“协调始于内部”。机制冲突问题更多是现象，而非根源，它实际上反映了各领域机制内部权利义务关系的不健全，归根结底则源于国际利益格局的分化和冲突。这也意味着，机制层面的协调努力无法从根本上提供问题的全部答案。
（一）问题的根源：利益分化与治理分化
与大萧条或战后大部分时期相比，此次危机五年以来全球经济复苏总体表现良好，实际上不像很多人批评的那么糟糕。[[14]]但是，中长期而言，当前世界的确面临一些重大的的系统性困境，而机制之间的冲突只是居于因果链末端的现象。第一，汇率、国际经济失衡等宏观经济协调问题仍然无章可循，G20匹兹堡峰会确立了所谓的相互评估程序（MAP），旨在为成员国确立量化的义务目标，某种程度上恢复IMF的职权，但进展情况差强人意。货币体系的失序带来整个经济体系的治理协调问题。第二，环境、气候领域的国际规则制订僵局使得贸易与环境的冲突加剧。在贸易、气候、发展等议题上，G20的作用限于言辞和宣示，对WTO多哈回合、UNFCCC全球气候谈判基本上没有起到推动作用，对2015年后全球发展目标的制订亦没有发挥领导作用。
归根结底，机制背后成员国家利益结构的分化，是当前全球经济治理体系有效性和协调性缺乏的根源。国际关系的主要矛盾出现分层，即由发达与发展中国家之间的矛盾分化为新兴与发达国家之间矛盾、较落后的发展中国家与发达国家之间矛盾以及新兴国家与较落后的发展中国家之间矛盾。简言之，世界格局日益由南北关系为基础的二元结构演变为北中关系、南中关系以及南中关系为基础的三元结构。李稻葵先生称当今世界分为富国、穷国和中国，是对该三元结构的简化。[[15]]旧的二元利益平衡被打破，新的三元利益平衡尚未形成。
北中矛盾即发达与新兴经济体之间的矛盾是各重要议题领域治理困境和体系有效性不足的主要症结。当前一切经济领域的全球合作困境均受制于同一个标志性的问题，即如何为新兴国家制订一套新的规则，使“南北”关系为基础的二元规则，调整为“南中北”关系为基础的三元规则，核心在于新兴国家与发达国家的协调。无论是贸易、气候还是发展领域，全球谈判一直围绕新兴国家是否应与发达国家承担相同的义务问题僵持不下。比如在多哈谈判问题，美欧等坚持新兴国家应与他们按照相同的公式承担开放市场义务，而只有落后的发展中国家应继续享有“特殊与差别待遇”；在气候谈判领域，发达国家主张，应废除《京都议定书》和“共同但有区别的责任原则”，主要按照碳排放水平界定各国减排义务；在发展合作领域，经合组织发展援助委员会（DAC）一直致力于将新兴国家纳入其主导的全球发展伙伴关系，使其承担援助义务，遵从援助规则。货币金融领域的冲突亦十分尖锐和深刻，其问题实质同样是关乎新兴经济体的规则修订，但因原有国际规则不够清晰而使该特征有所淡化。[[16]]比如汇率问题，相关的国际规则十分模糊，当前争论的焦点问题是围绕事实上的差别性待遇，即新兴国家是否应该继续保留资本项目管制、还是应完全让市场确定汇率。现有金融监管规则实际上也对发展中国家不利，而新兴国家不仅不享有任何特殊待遇，还被列入“系统重要性经济体”加以重点监测。国际格局调整一直在进行，国际谈判陷入僵局亦不少见，但是，新兴经济体大规模崛起带来各大领域原有南北差别性的规则的全面重组，却面临所谓“富国中的穷人”还是“穷国中的富人”的界定难题，[[17]]这是二战以来的首次。
北南矛盾和中南矛盾，即较落后的发展中国家与发达国家之间以及新兴国家与较落后的发展中国家之间的矛盾，是体系内部代表性和合法性冲突的主要来源。随着世界格局的三分化，代表性问题的重点发生了一定的移位，即由发展中国家全体转移至发展中国家中的低收入国家。比如非洲国家批评G20是另一个不具有合法性的大国俱乐部，却干预IMF和世行改革，使得他们的投票权实际上不升反降，而真正受益的只是少数“有活力的新兴经济体”。[[18]]主张提升UN作用的亦主要是立足于保护相对落后的发展中国家的利益。G20的改革是对代表性问题的回应，而一部分改革反而激发了对进一步改革的更大需求，UN的作用与地位问题也再次成为讨论的热点。
历史来看，利益格局的分化带来了治理机制的分化。UN刚成立时亦是欧美之间经济协调的平台，比如当初《关税与贸易总协定》的谈判便是在ECOSOC决定召开的UN贸易与就业会议框架下组织的。二十世纪六、七十年代，石油输出国组织（OPEC）引领发展中国家崛起，UN日益成为维护发展中国家利益的代言人，布雷顿森林机构则主要体现发达国家和资本所有者的利益。G7/8诞生标志着欧洲日本的崛起和北北协调机制的形成，而G20的成立与发展象征着新兴国家崛起在全球经济治理结构中得到体现。他们不仅代表了新的制度形式，亦宣示了新的利益结构。总之，当前全球经济治理的三类机制大体上代表了三类国家的利益：布雷顿森林机构和G8代表的是发达国家利益，UN代表的是发展中国家尤其是低收入国家利益，G20则代表了新兴国家力量的上升。
（二）问题的出路
机制层面的努力可缓解体系的代表性和合法性问题，有助于提高体系整体的有效性。现有关于全球经济治理机制的建议仍然集中于如何弥补代表性赤字，以包容性促进有效性。[[19]]具体方案有以下几种。机制内部层面，G20、IMF、WBG等自身进一步增进代表性，同时，UN内部加强协调，增强整体行动力，提高ECOSOC的作用。WTO总干事拉米主张，全球经济治理体系协调可分为三个阶段，短期而言集中于机制之间的协调，长期而言则应确立G20、IMF、WBG及WTO等向UN“国会”报告的问责制度。[[20]]不过，更彻底的改革提议旨在根本改变G20自我任命的弊端，以全球选区为基础重组G20。比如以经济学家斯蒂格利茨为首的专家小组提出设立由国际专家小组支持的小型“全球经济协调委员会（GECC）”，使UN不仅充当一个议事机构，同样也成为一个思考和行动的决策机构。[[21]]另有学者提出组建此类集领导力与代表性于一身的新型机构的具体方案，如以IMF、WBG现有的执董会结构为模板，成立25人的“全球经济委员会（GEC）”，实行加权投票制，并对IMF、WBG的现有选区制度进行重大改革。[[22]]有意思的是，这些其实并不是全新的提议。早在IMF、WBG和UN成立后不久，二者之间的矛盾初露端倪，便有人提议在UN框架下设立一个新的“经济安全理事会（Economic Security Council）”，在决策机制上采某种“一国一票制”和“加权投票制”的中间形式，以取代ECOSOC。[[23]]
这些建议的合理性毋庸置疑，但是其落实的现实性值得怀疑。如上所述，由于资本法则和人的法则的冲突，完美的代表性合法性或许是个无解的命题。合法性不足的负面影响根本依赖于以下两种方式得到缓解。一是内部结构变化，即指落后国家的进一步崛起，以实力和影响力而不是口舌谋得话语权；另一是外部结构变化，即指大国或主要国家集团间地缘竞争的上升，亦可为相对落后的发展中国家带来更多的国际空间。发达与新兴国家之间的此种竞争格局正在形成。与漫长的冷战时期以意识形态为界进行的地缘政治竞争不同，我们现在所处的是一个“地缘经济时代”，新一轮的国际竞争将围绕经济竞争而展开。落后发展中国家将成为竞争双方争取的对象，而UN等多边机构可能从中受益。
对于体系整体的有效性而言，代表性与合法性问题或许已经居于次要的地位，而新兴与发达国家之间的利益协调，将是决定各主要领域治理困境能否突破的最重要变量。危机发生之前的相当长时期，国际制度中的权力分配与力量对比之间的差距越来越大，被认为是安全、经济等各领域全球治理面临的重要问题。这主要是指新兴经济体与发达国家之间关系的不对称性。G20的机制化为该不平衡的修正提供了新的平台，IMF、WBG等核心经济机制的治理改革亦使金砖国家为代表的新兴经济体迈入投票权前十之列。此外还有大量的双边和地区机制可以加强大国之间的沟通。实际上，当下而言，新的平衡点的确立需要的远不仅是机制形式的创新，更是时间和相互间的重复博弈，以让各方对单边或地区行动带来的全球利益受损有更充分的体验和认识，从而产生更真诚的妥协意愿，同时在能力上也有更充分的储备。这个过程或许还需要5-10年。因此，如果全球经济体系的演变周期可以分为三个阶段，即从力量格局变化到决策机制（第一性规则）变化，再到实体规则（第二性规则）变化，那么，我们当前所处的时期更近似第二与第三阶段之间，而机制或许已经不再是下一阶段变革的最主要阻碍因素。

文献来源：《国际观察》