今年7月21日，日本将举行参议院选举，因此今年上半年的日本政局就完全围绕着这一选举展开。12年前首次上任的安倍晋三就因在参议院选举惨败，此后不得不以健康理由悻然辞去首相职。今年安倍的选情同样不被看好，难道猪年是安倍的“鬼门关”？

  同世界上许多国家一样，日本的议会也分为两院制，分别为众议院和参议院。明治维新以后在《大日本帝国宪法》体制下，日本的立法机构是众议院和贵族院，众议员均由选举产生，而贵族院成员均来自皇室、贵族和高纳税人。在二战中战败后，日本曾欲将与众议院相对的议会命名为“特议院”，但麦克阿瑟却下令议会只能分为第一院和第二院，两院议员均由选举产生，后仍决定称为参议院。于是参议院于1946年应运而生。

  从日本宪法的相关规定来看，众议院的地位明显在参议院之上。因为一旦两院的表决出现不同结果的话，例如在通过预算案和相关条约以及对首相的任命问题上，均以众议院的结果为准。因此众议院的多数党就当然成为执政党，所以众议院选举就是日本的大选。

  日本的首相无一例外均为资深众议员，因为所有重要决议均先在众议院审议表决，如首相不是众议员就根本无法掌控政局。连进入内阁，一般也必须有多次当选众议员的资历，否则根本没戏。由于这一原因，在日本参议院往往被人们视为“众议院的副本”。

  但仅从表面来看，似乎参议院更受重视。日本每年的例行国会和临时国会，其开幕式无一例外在参议院举行。这是因为参议院的前身是战前的贵族院，皇室成员均为参议员，而众议院仅为“下院”。

  按其时《大日本帝国宪法》的设想，参议院的作用是为众议院纠偏，防止众议院通过错误的立法。众议员的年龄下限是25岁，但参议员却是30岁。众议员的任期是四年，但参议员的任期长达六年。众议院的选举时期是不确定的，在位的首相瞅准有利时机，就会提前解散众议院举行选举。而参议院却是每三年选举一次，每次改选一半参议员，并均在6月或7月选举，不得提前或推迟。首相拥有解散众议院的权力，但却不能解散参议院。

  众议员的任期虽然是四年，但如果众议院被解散的话，则立刻失去议员资格。仅以安倍复出以来为例，2012年底刚举行众议院选举，不到两年、众议员任期未过半就被安倍解散，再度选举。2017年三年不到，安倍为了巩固自己的地位，再度提前举行众议院选举，那次当选的众议员任期又少了一年多。在众议院解散期间，如果有紧急议案必须立即审议，就只能由参议院单独审议通过。

  在众议院通过相关决议后，如果参议院在60天以内没有通过同一决议，则被视为对相关决议的否决，但众议院则可以三分之二多数通过该决议。众议院可以通过对内阁的不信任案，此时首相就会解散众议院同时内阁总辞职。参议院却不具有这一权力，虽然它也可以通过问责决议，但这样的决议并不具有约束力。从这一意义而言，参议院只是对众议院具有一定的平衡功能。

  由于日本内阁必须得到众议院多数议员的支持，所以从监督政府的功能而言，理应是参议院可以发挥更大的作用，因为参议员任期长而且没有被中途解散的后顾之忧，但这仅为一种理论上的可能性而已。实际上据统计，从1947年到2000年期间日本国会所通过的7106项议案中，众议院通过后被参议院修改的仅为8%，被否定的更只是只有13例，不到0.2%。尤其在1954年至1994年期间居然没有一例。

  以往日本国会曾屡屡出现众议院和参议院的多数党并不相同的局面，这在日本被称为“扭曲国会”。甚至同一政党的众议员和参议员，其政见也会大相径庭。如果执政党在众议院拥有的席位少于三分之二的话，则意味着参议院具有很强的“否决权”。仅以本世纪为例，安倍在2006年首次走马上任首相后，却在翌年的参议院选举中遭遇滑铁卢，民主党等在野党在参议院成为多数党，因此安倍政府欲通过的法案，一再遭到参议院的抵制，争执到国会会期结束仍没有结果，相应的法案只能成为废案，以至安倍只能黯然辞职走人。

  此后出任首相的福田康夫仍然不时受到这一体制的掣肘，例如《反恐特别措施法》的延长就一再遭到参议院的阻止。其时在任命日本银行（即央行）总裁时，就两度被参议院所否决，以至出现了战后闻所未闻的总裁空缺这一异常情况。福田康夫当年在提及这一话题时曾大吐苦水：“这真不是人干的活！”

  此后虽然民主党在2009年的众议院选举中咸鱼翻身，成为执政党，但随即在翌年的参议院选举中却将原先的优势得而复失，在参议院沦为少数党。这下轮到自民党与执政的民主党唱反调了，该党一再攻讦被授人以柄的民主党高官，国会审议几乎形同虚设，只是没完没了的相互杯葛，以至首相也走马灯似地频繁易人，日本政坛一再出现短命政权。

  在“分裂国会”时代，参议院往往对局势具有掌控功能。在参议院选举之际，如果执政党认为时机有利，也可能提前解散众议院，让参议院和众议院同时选举。在1980年和1986年就出现过这样的局面，都是执政的自民党获得了选举胜利。

  在2012年底的众议院选举中，自民党终于收复失地，夺回了政权，日本的“扭曲国会”也就此画上了句号，两院决议很少再出现不同的结果。但与此同时又出现了新问题，即不具有独立性的参议院其意义何在？

  在去年的例行国会上，通过了《公职选举法》修正案，参议院的席位增加了六席，从今年夏季的参议院选举开始，参议员总数将逐步从目前的242个增加到248个。对此众议院当然大唱反调，认为在日本出现人口下降的背景下，参议员不减反增，岂非咄咄怪事？此举能得到国民的理解和支持吗？

  显而易见，如今日本的参议院在很大程度上类似于“摆设”，参议员虽然对此感受强烈，但他们却不怎么主动提及参议院改革这一话题，因为此举可能导致参议院的权限进一步受到打压。

  若由众议院议员主动挑起这一话题的话，则同一政党的参议员则会感到其地位受到冲击。因此必须通过彻底的制度改革，例如在宪法中对参议院的作用予以明确，对参议院的功能、地位和作用在全国上下开展广泛深入的讨论。否则的话，随着政局不断发生变化，参议院的作用只会在政局动荡中随风摇摆。

文献来源：联合早报，5月4日