随着全球性流行性疾病的增多，医疗外交日益成为国家软实力培育的一个重要方面。医疗外交也是中非关系的一个传统重要内涵，中国援非医疗队的派遣为中非关系的发展、中国在非洲的软实力培育起了重大作用。今天，非洲面临的公共卫生挑战日益严峻，但在国际金融危机背景下外部对非医疗援助却在减少，中国对非医疗外交面临新的机遇和挑战。

       国际危机泛化已成为当前国际体系的一个重要特征， 尤其体现在严重公共卫生事件的突发上，需要国际社会凝聚力量、携手合作。合作应对国际公共卫生危机，事实上就是医疗外交(health diplomacy, 也译公共卫生外交)。 医疗外交往往并不涉及与硬实力相关的经济收益，更多是展现一国的医疗技术、传统文化以及对他国民众的关注等，对软实力的培育有着重要作用。本文将以中国援非医疗队派遣为例，探讨医疗外交与软实力之间的关系，剖析医疗外交对中国在非洲软实力培育的历史贡献，总结经验与教训，以鉴未来。
一 
       软实力主要来源于文化、政治意识形态和外交政策， 软实力的培育更多依靠对象国的普通民众而非精英群体，更多通过公共外交如文化外交、学术外交、体育外交以及本文所关注的医疗外交。在外交的大众化过程中，各国政府日益认识到医疗外交对于国家软实力培育的助推作用。对需要医疗保健服务援助的国家提供医疗服务，既可增进双边关系，也可提高援助国的声誉和影响力。
医疗外交既是历史，也是创新。这缘于医疗外交定义的变化和国际社会医疗关切的变化。医疗外交起源于1851年，当时欧洲11国的外交官和医生在巴黎举行了第一次国际卫生大会(International Sanitary Conference)，试图制定统一的检疫政策，虽未成功但却开创了国际医疗外交的先例。 此后50年里，国际卫生大会又举行了10次且规模不断扩大，直至形成国际性的检验检疫标准。 其最终成就是世界卫生组织的创建及大多数国家采纳国际性公共卫生政策原则。
        早期的医疗外交仍是狭义的，聚焦于特定的传染病而非公共卫生， 旨在阻止传染病扩散而非根治传染病，聚焦于传染病的商业影响而非民生关怀。 随着人权思想的发展和传播，当代医疗外交越来越多地关注公共卫生、传染病的根治及民生。目前，根据世界卫生组织的界定，医疗外交是指“管理进入或溢出一国的医疗风险的机制”， 需要“多层次和多元行为体的谈判过程，进而塑造和管理全球医疗卫生政策的环境”。 这一界定体现出对公共卫生与国际社会关系更全面和更平衡的认知。
        医疗外交可以分为三类。一类以多边条约、协议、国际会议等为主要表现形式的多边外交，既讨论特定的传染病，如联合国爱滋病规划署和全球抗击艾滋病、结核病和疟疾基金；也讨论更为宽泛的公共卫生问题，如1979年的阿拉木图会议。另一类可称做“减灾外交”，涉及对地震、海啸、旱灾等危及地区提供的公共卫生救援，如2004年东南亚海啸后各国所采取的行动。 再就是本文所关注的，即国家或国家集团在特定的区域内开展的双边医疗外交，包括派遣医疗队、提供医疗援助以及提供医疗设备、援建公共卫生基础设施，等等。它的实践并非因为传染病爆发或其他原因导致的公共卫生危机，而是因为外交双方在医疗卫生领域存在互补性条件和需求。
        外交可通过为对象国普通民众带来福利而使援助国的形象得到改善，从而实现援助国软实力的提升。援助国为受援国提供医疗服务和基础设施等方面的援助，缓解受援国政府的公共产品供给压力，提升援助国的政治影响力。美国前卫生部长汤姆森(Tommy Thompson)在2005年甚至提出，应当将医疗外交当作美国政府反恐战略的一个重要要素：“通过拓展在脆弱国家的医疗和人道主义救援，美国拥有赢得反恐战争和击败恐怖主义分子的最好机遇……那是我们将能以相对低廉的代价赢得反恐战争的战场。” 同时，援助国通过为受援国普通民众提供医疗服务，展示援助国的文化吸引力，提升援助国的国家形象。约瑟夫·奈就指出，2003年出台的美国总统防治艾滋病紧急救援计划（Presidential Emergency Plan for AIDS Relief，PEPFAR）为美国的软实力建设做出了重大贡献，抵消了美国在过去10年中不少外交政策失误的负面影响。 此外，援助国在医疗外交实践中传递了本国的文化理念尤其是民生关切之情，从而提升援助国的道德感召力。医疗外交是为他国或整个国际社会提供公共产品的一种行为，它并不直接要求经济利益的回报，往往被认为更多出于道德关切的利他性行为。例如，联合国千年发展目标中就有多项涉及公共卫生问题，围绕这些问题展开的医疗外交明显增强了联合国的道德说服力。
        近来，中国的医疗外交快速发展。中国的双边医疗外交由来已久，尤其是援外医疗队有着传统优势，对国家软实力的培育贡献度大；它包括政府与民间两个层面，涉及从人员培训与交流、基础设施援建到医疗队派遣等各个领域。中国的多边医疗外交历时不长，而且主要采取多边合作与减灾救援的形式，但其重要性不断上升。中国在多边医疗外交领域的成就主要有：与世界卫生组织达成《世界卫生组织—中国国家合作战略：2008—2013》，与联合国相关机构建立有效的合作机制。近年来，减灾救援更是成为中国医疗外交的新亮点。因此，中国的医疗外交对于软实力培育的作用，主要体现在传统的双边医疗外交尤其是援外医疗队的派遣及其工作上。
二
        1963年6日，根据周恩来总理的指示，中国政府应邀向阿尔及利亚派遣了第一支援外医疗队，启动了中国以非洲为主要对象的医疗外交。迄今为止，中国累计已向亚、非、拉、欧和大洋洲的69个国家和地区派遣过援外医疗队，为受援国人民的健康、中国与受援国人民的友谊和中国总体外交做出了杰出贡献。 “实践证明，向发展中国家派遣援外医疗队是一种花钱少、收效快、影响大的对外援助方式。” 中国援非医疗队对中国在非洲软实力的培育作用尤为突出。中国援非医疗队的发展经历了四个阶段。20世纪60年代的初创时期，从1963年第一支援非医疗队派出，到1969年已经向8个非洲国家派出医疗队。第二阶段，即整个20世纪70、80年代，援非医疗队进入快速发展时期，从1970年的8个国家增加到1986年的38个国家，增长近5倍，然后保持相对稳定。第三阶段，即90年代前半期，中国援非医疗队的派遣国有所减少，主要由于“台独”干扰和非洲国家自身内乱。进入21世纪后，中国援非医疗队的派遣进入第四阶段，即稳步增长和纵深发展的阶段，尤其是在2006年中非合作论坛北京峰会后，3个国家复派（刚果(金)、乍得、塞内加尔），3个国家新派（马拉维、安哥拉、加纳）。迄今，中国共计有23个省市自治区向46个非洲国家 派遣出647批医疗队，总派遣人数约1.7万医疗队员。其中，接受中国医疗队员最多的10国家为阿尔及利亚、坦桑尼亚（包括坦噶尼亚和桑给巴尔）、摩洛哥、毛里塔尼亚、苏丹、突尼斯、马里、刚果（布）、几内亚和马达加斯加，全都在500人以上。目前，中国共有22个省市自治区在41个非洲国家派遣了医疗队、在非医疗队员约900人；接受中国医疗队员最多的10个国家分别是摩洛哥、阿尔及利亚、喀麦隆、博茨瓦纳、坦桑尼亚、尼日尔、苏丹、马里、马达加斯加和布隆迪，都在30人以上（布隆迪29人）。
        中国援非医疗队为非洲1.7亿多人次提供医疗服务，为非洲各国医院与诊所建设、医学技术发展等提供了巨大帮助，从而为中国在非洲的软实力培育做出了重要贡献。第一，增强了中国的政治影响力。一方面，中国医疗队为非洲各国提供了其政府难以提供的医疗公共产品，得到了非洲各国政府和人民的高度赞誉和感谢。据统计，到2009年底，已有近730名中国援外医疗队员获得有关国家颁发的总统勋章、骑士勋章等各种勋章。 另一方面，援非医疗队不仅是中非合作时间最长、涉及国家和地区最多、成效也最为显著的合作项目，而且还是中非合作中争议最少的项目。与几乎所有其他方面的合作都或多或少引发国际热议不同，援非医疗队的派遣几乎赞誉一片。例如，皮尤研究中心于2007年作了一次民意调查，对9个接受中国医疗队的非洲国家对中美在该国的政治影响力进行比较，发现认为中国发挥“好的政治影响力”的比例比美国平均高出21%。
        第二，提升了中国国家形象亲和力。首先，援非医疗队“永远不说再见”的精神， 在中国医生与几百万普通非洲人之间建立起一种情感依赖， 为中国在非洲塑造了良好的国际形象。凡是接受中国医疗队的非洲国家，对中国都有很好的印象。例如，根据一项民意调查，科特迪瓦和马里对中国的好感度高达92%，肯尼亚81%，塞内加尔81%，加纳和尼日利亚75%，坦桑尼亚70%，埃塞俄比亚67%。 其次，中国援非医疗队在传播现代医疗技术的同时，还将针灸、推拿等中国传统医疗技术以及中西医结合的诊疗办法带到非洲，极大地推广了中国文化。例如，从东非坦桑尼亚到西非马里的许多国家，针灸都十分受欢迎，被誉为“中华神针”，许多擅长针灸的中国医疗队员也被亲切地称作“针灸大使”。
       最后，凸显了中国的道德感召力。首先，援非医疗队用汗水、泪水和生命浇筑出中国人的“大医情怀”。到2008年底，已有47位优秀的援非医务工作者为非洲公共卫生事业献出了自己宝贵的生命。 就连西方观察家也不得不承认，“赤脚医生”模式非常符合非洲医疗基础设施落后的现状，展现了中国医生为资源匮乏地区的人民提供同等医疗服务、保证“人有所医”的道德力量， 而非如同美国那样主要关注美国制药企业和福音教派的利益。 其次，中国医疗队为当地带来现代和中国的医疗技术，为非洲的公共卫生基础设施发展贡献了重要力量、特别是人力资源的培训，这与西方只顾吸引非洲的公共卫生人才、导致非洲公共卫生人才严重外流形成鲜明对比。第三，援非医疗队还向世界证明，中国在非洲不仅关注自然资源贸易和经济利益的互动，还有着更高的道德关切。从历史看，中国开始派遣援非医疗队时，中非经贸关系还很不发达；从现状看，接受中国医疗队员最多的非洲国家——无论是历史总量还是现有人数——皆不是非洲的资源富集国家。
三 
       当前，世界经济、政治发展的不平衡加剧，国际体系加速转型，这为中国的医疗外交和软实力培育带来了挑战。首先，为掌握未来国际体系的主导权，各国在软实力培育方面竞争日趋激烈；其次，不断增生的全球性公共卫生挑战，同时国际金融危机导致可用的公共卫生资源减少；最后，中国快速发展和国际体系转型要求中国承担更多的国际责任。所有这些都为中国的医疗外交提出了更高要求。近些年来，非洲的公共卫生危机相当突出。例如，全球艾滋病病毒携带者中的绝大多数就生活在撒哈拉以南非洲。2007年，撒哈拉以南非洲国家的艾滋病感染率为5%，而世界平均水平仅为0.8%。 南部非洲所有9个国家的感染率均超过10%。博茨瓦纳长期位列感染率榜首，其2006年的感染率高达25.9%。 非洲已发现的肺结核病例占全球总数的1/3以上，撒哈拉以南非洲的肺结核新发病例2006年达291例/10万人。 此外，不断爆发的新型全球性流行病如甲型H1N1流感，使非洲各国所面临的公共卫生挑战更加严重。同时，受国际金融危机的冲击，近年来非洲各国可用的医疗资源大大减少。进入非洲的对外直接投资2009年比2008年减少约26.7%；非洲的跨境拆借额大幅下降，在2008年第二季度与年底之间降幅超过50%，而其他地区的新兴市场的下降幅度只有20%。 非洲经济增长受其拖累而放缓，其经济增长率在至2008年的4年中年均超过5%，2009年剧降为约1.5%。因此，非洲各国政府能够用于医疗卫生的资本和物资大为减少，从而严重制约其公共卫生事业的发展。中国的援非医疗队面临更加多样化的艰巨任务。
        与此同时，随着经济崛起的加速和综合国力的持续增强，中国与世界上其他国家的关系模式正在发生变化，中国逐渐从受援国转变成援助国，但在对外援助的数量和水平上却依然受限于作为发展中国家的客观现实。中国的医疗外交尤其是援非医疗队的形式和内容都需要适时调整。一方面，由于经济条件改善和人口结构变化，中国国内的公共卫生服务需求正不断上升，使现有医疗资源和医疗服务出现较大的供需矛盾。这使得援非医疗队的合理性受到质疑，还开始引发援非医疗队“派遣难”的现象。 另一方面，援非医疗队的派遣具有较强的历史延续性并受双边关系影响，故与非洲国家的具体需求并不完全吻合。如在艾滋病、疟疾和肺结核的防治上，津巴布韦、肯尼亚、赞比亚、布隆迪、安哥拉等非洲国家的医疗服务不敷需要， 但中国在这些国家派遣的医疗队规模都较小。此外，援非医疗队自身的管理也存在一些困难。这些都会对医疗队的人员衔接和工作深化产生负面影响，不利于维护中国与非洲之间传统的情感联系，以至于弱化中国在非洲的软实力。
        因此，中国的医疗外交尤其是援非医疗队的工作需要改进和加强，以便挖掘潜力，提升中国在非洲的影响力。首先，优化援非医疗队的地理分布。一方面，要实现医疗队在整个非洲的分布均衡，要适当强化对公共卫生挑战严峻的国家的援助力度，同时适度削减公共卫生局势有明显改善的国家的医疗队规模。另一方面，对单个派驻国的医疗队分布也要加以优化，确保最需要的地方有最强的力量，让医疗队发挥出最大效能。
        其次，优化援非医疗队的成员结构。为应对非洲国家严峻的公共卫生挑战，援非医疗队需要根据派驻国的具体情况配备医疗队员，保障重点病种特别是艾滋病、疟疾和肺结核的医护力量，同时针对特定国家的特殊病种配备相应力量，如部分国家的登革热或裂谷热等。鉴于非洲国家的医疗人才严重流失，同时国内也存在派遣难问题，医疗队中应逐步增加培训人员的比重并最终固定在约1/3左右，加大对非洲本地的医护人员的培训和技术转移力度。
第三，优化援非医疗队的派遣机制。首先，有必要设立一个全国性的公共卫生国际交流中心之类的机制，以统筹医疗队的派遣及其他医疗援助和合作项目，缓解“派遣难”和“管理难”的问题。其次，应采取每1年轮换一半医疗队员的做法，使医疗队成员对当地情况的掌握和了解可不断深入，避免目前交接过程中存在的重新熟悉情况现象。最后，可考虑适度开展对非医疗援助的国际合作，学习发达国家成熟的援助经验，结合既有成功经验，开创有中国特色的医疗外交，提升中国的软实力。

文献来源：《现代国际关系》