美国通过主导和确保全球公域的稳定与开放，强化了世界秩序；全球公域治理中却存在着强烈的“美国例外论”现象。然而，不守规则的行径似乎没有撼动美国对全球公域的主导权。美国的合法性来源于何处？本文试图以美国的南极战略为例，论述美国在南极“公域化”及治理价值的演变过程中所扮演的角色，阐释美国主导南极治理秩序的路径及合法性来源。

作为全球的资源共享体和命运共同体，全球公域却成为美国实现其“巧霸权”[1]的工具；美国几乎主导着各类全球公域的治理秩序，但全球公域却存在着强烈的“美国例外论”现象。例如，美国至今仍未批准《联合国海洋法公约》，也迟迟不签署太空非军事化条约，等等。长期以来，不守规则的行径似乎没有撼动美国在全球公域中的主导地位。美国主导全球公域的合法性来源于何处？
如果说美国在全球公域的“例外”行径只不过是美国霸权的再现，但事实是，霸权逻辑与强权游戏在全球公域的治理中并非主流，有时甚至施展无方。以海洋为例，20世纪中期，美国单方面对海底资源行使权力，并将海底问题纳入国际化解决的轨道，催生了市场型的海底资源分配制度，美国因此掌握了海底资源分配的主导权。[2]但1967年，马耳他大使阿维德•帕多（Avid Pardo）在第22届联合国大会上提出建议，倡导“国家管辖范围之外的海床和洋底应专门用于和平目的，其资源应宣布为人类的共同遗产”。后来“人类共同遗产”这一理念被正式写入1982年通过的《联合国海洋法》中，成为国际海底“区域”及其资源管理的根本原则。可见，在“国际洋底和海床”这一公域的治理中，强权与私利相对后退，共同管理、公平使用等正义理念引领着国际行为。从某种意义上说，由于所有权的公共性与使用权的开放性，具备全球公共物品属性的全球公域似乎成为强权的“限制区”。然而，这并不意味着全球公域可以躲开美国的权力之鞭。半个多世纪以来，作为霸主的美国通过确保全球公域的稳定与开放，强化了其主导下的世界秩序。美国如何主导并掌控全球公域的治理进程？本文试图以南极为例，阐述美国在全球公域中主导权的建立路径与合法性来源。
一、全球公域的界定及其特点
   “全球公域”（又称“全球公地”，英文均为global commons），这一概念是从资源的共同管理、共同利用的观念逐渐演化而来的。但学术界关于全球公域的概念尚未达成统一意见，全球公域的范围也未明确，主要有以下几种观点：一是从自然环境的维度，将全球公域视为全球生态系统的代名词，认为全球公域指代自给自足的生态系统，人类文明在此得以形成并繁衍。二是从资源治理的维度，将全球公域视为全球公共问题的代名词。这一思想源自20世纪60年代加里特•哈丁等人提出的“公地悲剧”理论。[3] 全球公共问题不仅包括有形的物质资源管理问题，而且包括无形的国际制度供给问题，目的在于应对“搭便车”行为和化解集体行动困境。[4]三是从法律的维度，将全球公域视为“人类共同遗产”的代名词，特指联合国框架下的国际法，主要是《南极条约》、《外太空条约》、《月球条约》、《联合国海洋法公约》界定下的南极、外太空以及公海和洋底。[5] 四是从安全的维度，将全球公域视为人类共同关切的安全问题的代名词。这一思潮源于西方的研究，全球公域安全问题主要来自公海、外太空、国际空域和网络空间等四大区域。[6] 此外，有学者建议从“全球”与“公域”两个层面对全球公域的概念进行界定，提出全球公域可视为某种功能化的管理机制。[7] 概述而言，目前对于全球公域的范畴界定，最大的争议在于网络空间：网络具有公域的某些特点，但是否将其纳入全球公域范畴，世界各大国尚未达成共识。
综上，“全球公域”笼统是指“没有或因其本性不能处于主权管辖之下的区域或资源。”其主要特征：一是所有权的公共属性——不属于任何单一的行为体；二是使用权的开放性——任何行为体均有使用权。理论上讲，全球公域本身蕴含着某种超越国家主权的治理准则，集中体现为“人类共同遗产”这一理念，这是强权政治无法起绝对性作用的原因所在。但在实际治理中，我们看到，在全球公域内部以及各类公域之间存在一种“体系中的体系”（a system of systems），[8]这种“体系中的体系”包括允许全球商业的存在、主权国家的实力竞争等。权力游戏在全球公域治理中上演，一方面是由于主权国家仍是全球公域最主要的行为体；另一方面是因为全球公域治理多指向传统的安全领域，如南极的主权归属、外层空间的非武器化以及海上通道的主权管辖问题等，即全球公域作为军事移动通道和军事冲突场所的可能性[9]使其难以完全摆脱权力的桎梏。可以说，全球公域的实质是在某种程度上限制主权的行使。
因此，在全球公域的公利与主权国家的私利的博弈中，各国对全球公域的利益追求不得不考虑道义层面可能面临的压力。作为全球霸主的美国也不例外。如何既掌控全球公域而又不受国际道义上的诟病？美国的南极战略展现了其建立主导权的路径和技巧。
二、美国的南极治理战略：主导地位及其合法性来源
南极作为“全球公域”的定位并非一开始就存在，而是经过了一个漫长的历史进程。其中，1959年签订的《南极条约》以及1991年的《关于环境保护的南极条约议定书》可说是南极发展史的重要转折点，前者冻结了南极的领土主权问题，确定了南极作为全球公域的定位；后者则搁置了南极资源的开发与利用问题，巩固了南极作为全球生态公域的价值。在南极治理进程中，美国基本上发挥了主导性作用。《南极条约》签订前，美国的南极政策是不承认其他国家提出的南极主权要求，同时声明保留自己对南极提出领土主权要求的权利。《南极条约》签订后，美国的政策转向主导并完善国际条约以掌控南极事务。
（一）南极“公域化”，掌握主导权
    人类于19世纪发现了南极大陆，1908年英国率先对南极部分地区提出了领土主权要求，随后澳大利亚、新西兰、智利、阿根廷、法国、挪威等数个国家陆续仿效，形成了对南极领土主权要求的七国集团。当时最强大的美国和苏联却未提出主权要求，最后在美国的主导下催生了1959年的《南极条约》，暂时冻结了南极的领土问题，南极转向科研与和平利用。
   美国为何不对南极提出领土主权要求而是将南极作为“全球公地”进行处理？从已解密的美国官方文件中可以发现，将南极主权问题暂时搁置并非美国的初衷，美国的南极政策经历了从企图伸张主权到放弃主权要求而保留相关权利的变化过程。[10] 学界普遍将美国的国家利益权衡、当时冷战体系的制约、权力政治的竞争视为美国南极政策变化的主要原因。当然，南极地理位置之遥使其没有成为两个超级大国的关注重心以及美国当时对南极的价值认知尚不全面，也是事实。但有一点容易被忽略，即美国南极政策的变化恰恰展现了其将南极“公域化”的战略构想：通过放弃对有限地区的占有而转向对整个公域的掌控。
一是全面的战略意识，在试图对南极“空白区”提出主权要求的同时，放眼整个南极地区。1948年美国国务院递交给国家安全委员会的南极报告NSC21号文件[11]建议之一是：“美国应对南极提出领土要求，特别是对于无人提出要求的‘空白区’[12]，以‘先发制人’抢在苏联之前；但应在征得七个主权要求国同意之后。”值得注意的是，文件指出，“美国有权对南极的所有区域提出主权要求，这一点应熟记于心。” 1955年关于“南极政策声明”的NSC5528号报告[13]再次强调，“其他国家长期对南极的主权要求而美国尚未提出主权要求这一事实将会弱化美国将来可能提出任何要求的权利，”因此美国应提出主权要求，但“目前对南极尚未掌握足够的知识以明确对哪个地区提出主权要求对美国而言最有利。”文件进而列举了三个可行的替代方案。方案A：继续保留美国的“权利”但不承认其他国家的主权要求；方案B：当前仅对未有主权要求的西经90-150度地区提出主权要求；方案C：对未有主权要求的西经90-150度地区以及美国足迹所涉及的其他可能的范围提出主权要求。文件对三个方案的利弊分别进行了阐述，认为方案A最有利之处在于“将允许美国在南极的所有地区采取自由行动”。而“对有限地区的主权要求最终会将美国在南极其他有价值的地区及美国足迹所能及的地区排除出去。”在放眼整个南极地区的同时，美国亦关注南极作为通道的战略意义。NSC21号文件[14]强调德，雷克通道（the Drake Passage）在战时之于巴拿马运河的替代作用，其安全价值不言而喻。
二是明确的战略目标，确保南极地区友好力量的存在，极力排除敌对国家的参与。在考虑是否对南极提出主权要求以及对南极哪个地区提出要求时，友好国家的态度始终是美国顾及的主要因素之一。“保持美国与盟国的团结”符合冷战格局下美国的战略需求。相应地，“将苏联势力排除出南极范围”则是该阶段美国南极政策的核心。1958年美国中央情报局、国务院和军事情报机构联合出台了一份国家特别评估报告，名为“苏联对美国可能采取的南极行动的反应”[15]。报告列举了一旦美国对南极宣布拥有主权，或与七个国家进行国际托管，苏联可能采取的反制措施。出于对苏联可能将南极的原则照搬到北极的担忧，建议美国放弃对南极宣布主权要求。
三是灵活的战略手段，在试图提出主权要求的同时，未放弃将南极国际化的努力，寻求建立国际机制以掌握南极主导权。NSC21号文件在建议提出主权要求之外，同时表明“美国支持以联合国托管或其他适当形式将南极国际化，不过托管形式应取得八国的同意”。1949年国家安全委员会报告NSC21/1号文件[16]建议美国政府接受智利提出的方案，即：有关国家签订一个国际条约或声明，将南极领土问题冻结起来以保持现状，为签约国提供一个科学合作的地区。条约期限可考虑为5年、10年，甚至更长的时间。但文件仍然强调，美国官方应在条约签订之前对南极提出主权要求。其后，1954年NSC5424/1号文件[17]再次肯定了以“国际共管”的方式解决南极领土主权问题，以消除友好国家之间的矛盾。文件在把对南极的“空白区”提出主权要求列为首个政策选项的同时，指出美国应与提出领土主权要求的友好国家合作，对南极进行国际共管，但“要排除与我们最有可能的敌人进行合作。”
最终由于七个主权要求国的反对，美国试图对南极提出主权要求及倡议将南极置于国际共管之下均遭失败。但1957-1958年科学界发起的国际物理年（International Geophysical Year，IGY），为美国与南极利益攸关方商讨南极的建章立制问题提供了契机。利用国际地理年活动，美国成功邀请英国、法国等11个国家参加1959年10月的华盛顿会议。艾森豪威尔在邀请信里提议“南极应对所有国家开放以展开科学或其他和平活动”；国务卿杜勒斯在讲话中也强调，“美国政府主张在遵守《联合国宪章》的宗旨和原则基础上，对南极有直接兴趣的国家共同制定以和平为目的的条约，使南极更好地服务全人类利益。”[18]在历时六周的协商之后，华盛顿会议于1959年12月1号闭幕，与会12国最终签订了《南极条约》，南极的领土主权问题得以冻结。条约规定，“为了人类的利益，南极应该只用于和平和科学目的，而永远不应该成为国际纷争的场所”[19]这一宗旨赋予了南极“全球公域”的属性，也为美国主导南极事务披上了合法的“道义外衣”。
一方面，南极“公域化”有利于配合美国的冷战时期的战略需求，使其不至于破坏美国与其盟友的团结，也避免美国当时与苏联在南极问题上短兵相接。符合美国的国家利益。另一方面，南极“公域化”不仅将焦点从于美国不利的领土主权问题转移开来，而且确保了美国进入南极从事相关活动不受主权要求国的阻碍。维护南极的开放与稳定是美国所倡导的原则。在最初的建议里，美国即提出，“所有对南极科学研究有兴趣的国家都可以进入南极地区”、“所有参与方对南极全部地区明确享有单方进入和视察的权利”、“设立管理机构让所有参与方都能平等参与”，等等。[20]美国通过放弃“有限的主权要求区”（不过仍保留了对南极的主权伸张权），获得了整个南极地区的自由进出。条约将“科学”确定为南极的最高价值，使美国得以通过压倒性的科技优势全面参与并主导南极事务；而“南极非军事化”的规定则为美国对进出南极的设备和所有南极考察站进行任意检查打开了一扇窗。总而言之，《南极条约》在南极治理中的“宪法”地位，为美国实现其政策理念并主导南极事务，提供了有力的抓手。
（二）南极价值再界定，巩固主导权
《南极条约》将“科学”确立为南极的最高价值之一，主要基于当时人类对南极的认知。40-50年代，美国认为由于人类足迹难以抵达南极，参与南极的意义除了国家威望的考虑之外，最主要的就是科研，而南极的经济价值几乎可以忽略不计。因为“南极大陆被厚重的冰层覆盖，南极次岛屿也没有大量资源，其经济价值主要在于海洋生物，特别是鲸类，这对美国的利益意义不大。”[21]但美国也指出，“南极可能具有目前尚不能确定的潜在价值，因此随着知识的积累和新技术的发展它的重要性必将大大增加。”[22] 随着科技的进步及科考活动的深入，南极的资源与经济价值被重新认识。20世纪60年代末70年代初，资源问题开始浮出水面成为南极治理的核心议题。[23]
70年代的石油危机引发了西方的资源恐慌，南极政治也由领土驱动期进入资源驱动期[24]。虽然当时的科技条件尚不足以保证能在南极进行矿产开采，但《南极条约》在资源问题管理上的空白，使得各国围绕南极资源展开了地缘政治角逐。
面对资源问题对南极条约体系可能带来的冲击，一方面，美国仍以维护《南极条约》为政策核心，但“科研上鼓励对南极进行环境监测与资源评估，以促进全球及地区问题的解决”，同时也强调应“保护南极环境并制定相应的措施确保南极生物和非生物资源的合理利用。”[25] 另一方面，鉴于“其他条约成员国以及非成员国及各方，包括工业及环境团体等对南极资源的兴趣日益上升”，美国承认其“对南极潜在资源的兴趣愈增”，认为“在南极条约框架下建立一个新的资源机制可以满足美国的这种需求。”[26]可以说，美国的南极政策还是以“科学”作为南极政策和利益的指导原则，目标是为了确保“美国在南极积极而有影响的存在”。[27]为确保对南极建章立制的主导权，美国积极参与关于矿物资源开发问题的国际谈判，寻求在南极条约体系框架下建立资源机制的可能；实践中则大力推动国际社会对南极进行资源保护。[28]
进入80年代后，资源与环境生态问题联系起来。公众对环境保护的热情促成了南极矿产资源谈判的最终失败。澳大利亚率先对1988年的《南极矿物资源活动管理公约》表示反对，法国、比利时等国表示支持澳大利亚的立场。美国国内也兴起了环境保护运动，国会呼吁美国立即与南极条约协商国谈判新协定，将南极作为“全球生态公域”进行全面保护，以永久禁止矿物开发活动。[29] 1990年美国政府根据该决议颁布了《南极保护法》。
最终，《南极矿物资源活动管理公约》未能生效而被1991年的《南极条约环境保护议定书》所取代。“环保议定书”的生效是各方博弈的结果，包括主权要求国之间、主权要求国与非主权要求国之间、缔约国与非缔约国、政府与非政府组织之间的较量。南极作为“全球生态公域”这一国际公利与各国争取“南极资源开发”这一国家私利之间的博弈中，前者得势。“环保议定书”不但意味着南极科考活动“自由”时代的结束，进入了“管理”时代，[30] 也意味着南极矿产资源活动的搁置。至此，“环境”与“科学”和“和平”一起，并列为南极的最高价值。
在这一过程中，美国的作用并非决定性的，甚至可以说，美国只是顺应了国际社会的“环保”大势。但作为整个南极条约体系的组成部分，《南极条约环境保护议定书》的签订完善了南极条约体系，扩大了体系所涵盖的管理范围，也维护了美国在南极的主导地位。
（三）美国南极主导权的合法性来源
通常认为，霸权的合法性来源于其本身压倒一切的实力基础、国际公共产品的提供以及国际上其他成员对其地位及缔造的秩序的认同。据此分析，美国的南极主导权满足了上述三个条件。
首先，建章立制以构建南极治理的稳定秩序是美国主导南极事务最重要的合法性来源。南极作为全球公域，本身即是国际公共物品，因此，如何治理才是核心问题。而美国成功建立了南极条约体系，指导并规范各国的南极行为。南极条约体系的轴心作用是美国“机制霸权”[31] 的缩影，也为美国的主导权提供了合法性来源。正如基欧汉所观察，“虽然这些机构在各自的目标或者消除它们成员间的分歧上可能并不总是很成功，但是它们使合作变得更加容易并减少了美国的负担。”[32] 其次，美国主导权的合法性得益于其所确定的治理价值能在国际范围内获得认可。对全球性价值的认可是全球规制能否确立的重要前提，[33] 南极治理的价值界定决定了治理秩序的走向。而无论是“科学与和平”，还是“环境保护”，均在维护秩序的同时兼顾了一定程度上的国际正义，使得南极作为全球公域的道义价值能够得以体现。“这些原则确保主导国……能够继续保持它们的无上地位，同时又给弱势团体以一定的满足或得到满足的希望。”[34]最后也是关键的一点是，强大的实力与比较优势是美国主导南极事务的现实基础。一是倚靠科技实力掌控南极话语权。美国坚持发展领先的科研水平，认为制定对社会有效益的一流科学计划，“将激发国际对美国的热忱，它产生的政治影响比单纯自然存在的价值大得多。”事实也是如此。早期，美国便利用科技优势，深入南极极点修建考察站。这样一来，按照七个主权要求国提出的“扇形原则”，任何对于南极利益的分割都不能不考虑到美国的存在。[35] 而美国完善的基建平台[36]、领先全球的测量能力等更是其发展科研能力的强大支撑。可见，“科学”作为各国南极政策和利益的指导原则，科研能力的高低在很大程度上决定了该国南极权益能否得以实现以及实现的程度，从而造成“权益与能力挂钩”的事实。二是超强的物流能力保障美国在南极行动的灵活与自由。《南极条约》赋予了各成员国对他国的南极科考站进行视察的权利，美国以行使该权利为名，着重发展物流能力，甚至动用了军事力量进行物流建设。美国的南极交通运输能力尤其是空中运输非常发达，配备了装备先进的直升机和重型战略运输机。[37]据悉，美国计划修一条横跨罗斯冰盖的冰上高速公路，如果此设想得以实现，等于“一路遮南极”。
综上，美国通过主导南极事务的建章立制以及比较优势的建设，确立并确保其南极治理的主导权。南极是全球公域的一部分，美国在南极的地位也标志着其在全球公域中的地位。就南极而言，南极战略是美国全球公域战略的重要组成部分；美国南极战略的设计与谋划，也是从其全球公域战略的全局和高度出发的。因此，我们从其中或可“窥一见全”，了解美国主导全球公域的路径。
三、结语
美国对全球公域的主导地位确立了美国的战略优势，使其得以在全球范围内投放力量。但随着全球公域本身的发展，特别是以下三个层面的发展增加了美国掌控全球公域的难度：从资源规模来看，公域范畴的界限日益模糊；[38]从领域发展来看，各类公域之间相互交错重叠；[39]从行为体的角度分析，由于新兴国家与守成大国之间的竞争，以及包括非政府组织在内的各类行为体的参与日益深入，多元的诉求之间日益难以调和。[40]加上美国本身国力的相对下降，保护公域的现状与开放成为最大的挑战。加强与各国合作进行公域管理成为美国的战略选择。不过，在美国的全球公域战略新动向中，有一趋势值得警惕，即：以普遍价值为名进行“泛公域化”的全球部署。这集中体现为美国试图将“公域逻辑”适用于非公共领域，使“非公域”公共化，网路空间和南海即是典型。

文献来源：《美国问题研究》