中国政府发布《中国对拉丁美洲和加勒比政策文件》至今已近5年，中拉合作取得长足发展，亦面临更深层次的挑战，需要加强战略协调。在全球层面，国际格局多极化深入发展，全球治理参与主体更趋多元化，中拉均已成长为该进程中的重要力量，双方加强战略协调更为迫切和重要。在双边层面，中拉全方位、多层次、宽领域发展的局面更趋稳固。与此同时，如何加强双方关系的战略均衡性、可持续性和机制化正被提上议事日程。在此背景下，中拉均需强化对新时期双方关系战略性的认识，从政治意愿、经济纽带、民间基础、机制建设等方面加大投入，为全球化深入发展条件下的中拉关系健康发展注入活力。

2008年发布的《中国对拉丁美洲和加勒比政策文件》，是中国政府继对欧盟和非洲之后发布的第三份地区性政策文件，显示出中国政府对拉美国际影响力和发展中拉关系的高度重视。该文件指出，中国政府从战略高度看待对拉关系，致力于同拉丁美洲和加勒比国家建立和发展平等互利、共同发展的全面合作伙伴关系。文件发布近5年来，中拉双方在国际体系中的地位均有所提升，在处理全球性重大问题、进行国际机制改革等方面的合作日益密切，双边关系在全方位、多层次、宽领域的基础上继续深化，中拉全面合作伙伴关系初具雏形，其战略性和全局性初步显现。
拉美是中国开展全方位外交、拓展与发展中国家关系的重要组成部分；发展中拉关系需要从全局和战略的高度加以把握和认识。中拉关系业已取得的成效和面对的问题，是中国走向世界、处理与发展中国家关系的重要探索和经验。中国与拉美的关系，既与中国同中非的关系相似，又具有独特性。未来10年，世界上的其他一些主要力量仍可能继续忽视拉美地区，中国应抓住这一战略机遇，进一步发展中拉关系。因此可以这么说，对未来中拉关系的发展产生影响的主要挑战不是来自拉美地区以外，而是来自中拉关系的内生性矛盾。为此，中国需要加强双方关系中的战略均衡度、可持续性和机制化建设。
一 、拉美战略地位的上升
2008年全球金融危机爆发后，世界多极化进程明显加快，拉美的发展是本轮加快多极化进程的力量之一。在国际体系中拉美地位的上升主要体现在应对危机能力的提升、拉美新兴经济体的崛起和拉美地区一体化的新进展三个方面。
第一，2008年全球金融危机爆发后，拉美国家显示出较强的经济实力和良好的发展前景。与以往爆发的历次世界性金融危机中均为重灾区不同，在本次全球金融危机中拉美国家除受到外需下降和侨汇收入减少等冲击外，没有出现严重的信用危机和经济恐慌，整个地区的经济复苏较早，经济发展较稳定；整个地区成为为数不多的全球经济复苏的一个地区。2008年全球金融危机爆发后，墨西哥接受了国际货币基金组织（IMF）470亿美元的借款。值得提及的是，墨西哥的这笔借款是该国申请的预防性信贷额度，即墨西哥是在本国经济情况尚佳之时提出的要求，而并非经济陷入困境之时的被迫求援。全球金融危机爆发后，巴西等国实施了反危机的宏观调控政策。2011年地区经济增长率达4.3%；政府债务占国内生产总值的比重为28.1%，吸引外国直接投资1302亿美元，外汇储备总额达7607亿美元。这些业绩的取得无疑与近10年来拉美国家初级产品价格的上升有关；更主要的是，它与拉美国家吸取以往危机的经验教训、完善本国货币政策、健全本国金融体系、注重增强社会凝聚力、扩大内需、积极参与全球化等方面的努力是密切相关的。与此同时，以中国为代表的新兴经济体的崛起也为拉美提供了新的发展机遇。在20世纪90年代以来的结构性经济改革进程中，拉美国家在财税领域完善了政府与市场互相补充的机制，使得拉美国家在保持宏观经济稳定的同时，促进了社会公平并降低了经济的脆弱性。据IMF评估，拉美5国（巴西、墨西哥、智利、哥伦比亚和秘鲁）的抗外部金融危机冲击能力在本次全球金融危机前已经得到大大增强，如果按照这些国家在1994～2002年期间抗击外部金融危机冲击的能力来估算，它们在本次全球金融危机中将损失4个百分点的国内生产总值。危机前后外国直接投资持续大规模流入拉美地区；跨国公司坚持本土化的经营战略，不仅带动了当地经济的发展，还在金融危机爆发时有效地规避了母公司的风险。
第二，依托地区合作和积极参与全球化，拉美出现一批新兴经济体。一些拉美国家得以加入20国集团等重要的多边经济机制；巴西在国际政治安全领域展现出影响力。巴西、墨西哥、阿根廷、智利、哥伦比亚等一些拉美国家逐渐成长为世界上比较突出的新兴经济体，成为拉美长期持续发展的重要经济引擎。[①]墨西哥和智利都是经合组织的成员，巴西、阿根廷和墨西哥是20国集团的成员。上述国家在世界经济事务和决策的重要机制中发挥着积极作用。它们崛起的共同特征是积极参与地区合作和全球化，在开放与改革的进程中把握发展机遇。墨西哥经济的崛起与其加入北美自由贸易区密不可分；全球金融危机爆发后，墨西哥农业虽然受到较大冲击，但制造业和服务业的竞争力有了很大提高。墨西哥政府在教育、电信和能源领域的改革，以及美国经济的逐步复苏，使墨西哥作为拉美第二大经济体的增长前景被看好。利用20国集团成员和经合组织成员的身份，拉美国家经济发展的经验得到推广，其维持本地区经济利益的国际谈判能力也得到加强。在处理2010年伊朗核危机的过程中，巴西与土耳其一道提出了替代性解决方案；针对“保护的责任”被滥用的问题，巴西提出了“保护当中的责任”的主张。
第三，拉美地区合作进入新阶段，地区合作的整体性和协调性有所加强。在以往次区域合作的基础上，该地区建立了覆盖拉美和加勒比地区的合作机制。南方共同市场和南美国家联盟是南美地区较有影响力的次区域组织。墨西哥与中美洲国家的合作比较密切。在很长一段时间内，拉美地区合作呈现出南美洲和北美洲相对分离的状况。2011年年底拉美和加勒比国家共同体的成立标志着覆盖整个地区的合作机制的诞生。拉美国家在处理地区事务方面的协调也有所强化，集中表现在恢复古巴在美洲国家组织中的合法地位、谴责洪都拉斯军事政变、支持阿根廷对马尔维纳斯群岛拥有主权等方面。南美洲防务一体化进程也出现明显好转。此外，拉美地区一体化和民主化表现出很强的关联性，地区合作机制通常要求成员国对民主化作出坚定的承诺。[②]通过积极参与地区一体化和经济全球化，2008年全球金融危机爆发后，南美国家对IMF的依赖程度相对较小，巴西还向该组织注资100亿美元，试图加大在该组织借贷政策方面的话语权。
二、中拉关系的战略性
进入21世纪以来，中拉关系取得明显进展。在各自提升综合实力的基础上，中国和拉美国家在发展方面互相倚重，双边关系在全球治理、地区合作和国家关系层面均出现新面貌。可以这么说，中拉关系在国际关系民主化进程中的战略性初步显现。
在全球层面，全球经济的发展是与包括中国和拉美国家在内的发展中国家的经济状况密切相关的，中拉双方高度重视彼此在国际体系和全球治理中的重要性。1988年，邓小平先生高瞻远瞩地指出：“拉美的作用在国际事务中越来越重要。将来也会出现拉美的世纪。”[③]邓小平先生的这一预言正在变为现实。拉美地区在中国的外交战略中处于较高地位，远非某些观察家所言的纯经济意义上的原料供应地和消费市场。中国视拉美国家为应对全球性问题、改革当前国际体系和发展世界经济的全面伙伴，拉美视中国为国际体系中重要的新兴经济体和有着重大影响力的力量。中国与拉美国家及其地区组织的磋商和对话机制不断完善，在联合国、20国集团、“金砖国家”和“基础4国”等多边框架中保持密切合作，在应对国际金融危机、全球气候变暖、能源和粮食安全、实现千年发展目标等全球性问题上协调立场，共同维护双方及发展中国家的共同利益。在将来开发南极地区的过程中，中拉合作的空间也很广阔。
中拉经济合作的快速、全面发展为世界经济的健康持续发展注入了活力。2000年以前，中国与拉美国家的贸易额微不足道；如今中国已成为拉美地区的第二大贸易伙伴和主要投资国。2001年以来，中拉贸易额年均增长30%以上，2011年达到2415亿美元，预期2017年双方贸易额将突破4000亿美元。[④]到2011年年底为止，中国对拉美非金融类的投资存量超过540亿美元，其中仅2011年的投资就达101亿美元。[⑤]中国已同智利、秘鲁和哥斯达黎加签署了自由贸易协定，与哥伦比亚就自由贸易协定的谈判正在进行中。中拉经贸关系为双方的经济增长注入了强大动力；一些拉美国家的经济增长得益于对中国贸易的增长。近年来，中国和拉美国家在金融、资源、能源、基础设施、高科技、农业等领域的务实合作实现了跨越式发展。
在地区层面，中国和拉美国家高度重视各自地区的发展活力，试图构建机制性的合作框架，分享彼此的发展机遇。双方试图构建某种机制性合作机制，机制化有助于使合作更为持久、更易管理、具有较高的可预见性并增进互信。对中方来说，2004年中国成为美洲国家组织常任观察员国，2009年成为美洲开发银行成员，就中拉合作而言，这是两件比较重要的事情。中方非常重视与拉美的制度化合作。在2009年召开的美洲开发银行行长年会上，时任中国人民银行行长周小川高度赞扬美洲开发银行在拉美地区发展和减少贫困方面作出的贡献。加入美洲开发银行后，中国为该行提供了3.5亿美元的启动资金。2012年，美洲开发银行和中国人民银行计划建立中国面向拉美和加勒比的共同资助资金，以支持该地区推动可持续经济增长的公私项目。中国将为该项目出资20亿美元。[⑥]
近年来，拓展对中国的关系、拓展对亚洲的关系也成为大多数拉美国家的优先战略。目前，巴西、委内瑞拉、墨西哥、阿根廷、秘鲁、智利等拉美国家同中国建立了战略意义上的各种伙伴关系。而相对松散的东亚—拉美合作论坛难以满足拉美国家加强与亚太关系的诉求，一些拉美国家在转向亚太战略思想的指导下，试图构建与中国乃至亚洲的机制性合作关系。比如，早在2008年4月，哥伦比亚政府制定了亚太战略，力图分享亚太地区的经济机遇，并争取早日加入亚太经合组织。但因这一组织暂停扩容，哥伦比亚至今未能如愿。2011年4月28日，哥伦比亚与秘鲁、墨西哥和智利一道，成立了“太平洋联盟”。乌拉圭、巴拉圭等国试图申请成为该组织的观察员。[⑦]据新华网报道，巴西正与智利协商联手构筑两洋战略，在两国之间建立一条通往太平洋和大西洋的战略通道，满足其建立与太平洋联系的战略需求。“太平洋联盟”国家也是目前在亚太引起关注的《跨太平洋伙伴关系协定》的坚定支持力量。鉴于中拉之间发展战略合作的需求和共识日趋升温，2012年6月，时任中国国务院总理温家宝在访问拉美期间倡议成立中拉合作论坛。[⑧]
在国家关系层面，双方国家利益的交汇点日益增多，推动中拉双边关系趋于深化。以中国和巴西关系为例。正如中国国家主席习近平在第五届金砖国家峰会期间会见巴西总统罗塞夫时指出的，中巴关系已超越双边范畴，战略性、全球性影响日益凸显，中方愿同巴方一道推动中巴关系成为经济全球化深入发展条件下新型国家关系的典范。[⑨]巴西是第一个与中国建立战略伙伴关系的发展中国家；2012年6月双方把两国关系提升至全面战略伙伴关系。在经济领域，双方在贸易、投资、金融、旅游、科技等方面全面发展。2009年，中国成为巴西的第一大贸易伙伴。在2003年3月举行的金砖国家峰会期间，双方签署了为期3年、价值300亿美元的货币互换协定。作为金砖国家中经济规模最大的两大经济体，该协定的签署对于降低对第三方货币的依赖、推动人民币国际化具有重要意义，也说明近年来中拉金融合作出现上升的势头。两国关系日益增长的全球性影响表现在双方就各自地区之外的非洲事务开展副外长级的磋商，在20国集团等多边框架内就共同推进国际货币体系和金融体系改革开展合作，等等。鉴于巴西在推动南美和非洲对话论坛中的领导作用，巴西表示支持成立中拉合作论坛是深化中拉关系的重要进展。
三、加强中拉合作的战略思考
在中拉关系全面、快速发展的同时，对制约未来这种关系长远发展的一些深层次问题值得关注。如果忽视这些问题，可能会使中拉关系因短视而遭受挫折。在展望中拉合作前景时，有必要对近年来取得明显进展的中非合作作比较。非洲地区与拉美地区的情况虽不尽相同，但都属于中国与发展中地区关系的重要组成部分。中非关系的成功之处在于双方在战略上彼此重视，合作模式坚持互利共赢和共同发展，中非合作论坛提供了机制性保障。就地区而言，同非洲地区相比，中国对拉美地区的战略重视程度相对较弱，也未能较早建立起类似中非合作论坛那样的保障机制。
对中国而言，未来10年仍是发展中拉关系的战略机遇期，需要从全局和战略的高度规划未来一段时间内的中拉关系。同其他一些发达国家相比，过去的10年中国更加重视拉美地区。在乔治·布什执政期间，美国曾试图提高拉美事务在其外交议程中的重要性，但“9·11”事件后反恐防扩主导了美国的对外战略，实施反恐战略时作出的霸权主义行径引发了拉美地区的反美浪潮。在奥巴马的第一个执政期内，美国在调整对拉美政策方面的步子不大，美国国会只是批准了与拉美国家有关的少数几个双边自由贸易协定，而在处理非法移民、打击毒品交易、处理与古巴的关系等问题上，美国与拉美国家的矛盾重重。在奥巴马的第二个执政期内，美国仍延续其转向亚太的战略，亚太、中东和欧洲是美国外交的三个优先地区；美国仍以巴西、哥伦比亚、墨西哥等国的双边关系为主拓展与拉美国家的关系。就欧盟而言，由于欧债危机的爆发，它无力从战略高度发展与拉美国家的关系。由此可见，未来10年将是中国发展与拉美国家关系的战略机遇期。
在国家实力大大提升、国家利益大为拓展的情况下，中国的外交空间不断扩大。在诸如推进国际制度改革与创新、应对全球性问题等方面，中国外交面临的体系性挑战明显加大；在进行地区外交和国别外交时，更易于向关键区域和国家倾斜。在这种情况下，从战略高度发展中拉关系尤为重要。进一步发展与拉美国家已有的战略伙伴关系是未来发展中拉关系的重中之重。巴西仍将是中国发展对拉关系的战略支点，也是中国开展全球外交的战略伙伴。进一步加强与墨西哥、阿根廷、哥伦比亚等拉美新兴经济体的关系，也是中国外交的重点。自加入北美自由贸易区以来，墨西哥的战略重心转向对美关系，它与中国和其他拉美国家的关系有所疏远，而中国对拉美国家外交政策的重点也开始转向发展与南美国家的合作。未来这种相互疏远的关系应该得到扭转，双方需要重新发掘跨太平洋合作的战略性。中国和阿根廷两国在领土主权问题上相互支持，签有双边货币互换协议，在20国集团和拉美地区机制等平台上有合作空间。以哥伦比亚为代表的太平洋联盟国家是经济自由度较高的经济体，虽然与美国保持着密切关系，但其战略中心在朝着亚太转移，这是中国加强与相关国家关系的战略机遇。
中拉关系的战略性体现在双方关系的可持续性，它需要更有效的机制化保障。作为世界上最大的发展中国家和发展中地区，中拉均面临着可持续发展的难题。与此同时，中国和拉美国家还需设法维持双方关系的可持续性。如果没有坚定的信念确保和维持双方合作的可持续性，将削弱中拉关系的战略性。坚持中拉全面合作伙伴关系的定位有助于维系这种战略性。全面合作伙伴关系的发展，要求充分发掘和发展为巩固这种关系的一切要素，如互利共赢的经济关系，讲信修睦的政治关系，和谐共处的文化关系，在安全方面的合作，等等。中拉双方应积极探索开展可持续合作的理论研究，借助美洲开发银行等机制进行合作研究，开展发展模式与经验、科技创新、高等教育与科研等领域的交流与合作，正确处理贸易与投资的关系，把中拉合作建立在更具可持续性的基础上。
中方提出的建立中拉合作论坛的建议具有战略意义，而且得到了巴西等拉美大国的响应。建立这一论坛既可以为中拉协调地区事务和全球事务提供平台，共谋共同发展的大计，也可以适应双方关系中行为主体和利益多元化的趋势，对这些参与主体的行为进行规范和引导，防止因沟通不力而引发利益冲突。此外，美洲自由贸易区的“难产”，美洲峰会因个别议题分歧而无法达成共识，欧拉峰会矛盾重重，欧盟与南共市自由贸易协定的“难产”，这一切都表明，拉美国家的经济开放度还不够，国际谈判能力较强，中拉合作的前景还面临难以预料的困难。
中拉关系已进入新的阶段，彼此战略倚重程度日益提高，但在提升合作水平时的合作难度也在加大，双方合作的可持续性挑战日益突出。在世界经济复苏乏力的大背景下，中拉双方的比较优势难以得到迅速转化，这就要求双方从全局和战略的角度看待双边关系，保持合作的势头，共同寻求解决双边关系可持续发展的难题。在地缘战略方面，中国应在十分重视美国对拉美政策的影响力的同时，十分重视巴西等拉美大国在地区事务方面的影响力。中拉双方还应从国际体系和全球化的高度看待彼此间的关系，真正把中拉关系建设成为更加成熟的全面合作伙伴关系。
未来10年中拉双方面临的共同挑战是实现各自的可持续发展，双方有必要在发展模式、实现共同发展等议题上进行探讨。双方应就诸如城镇化、福利国家、中等收入陷阱、贫富分化、地区发展差异等经济发展中的挑战进行研究。借助中拉合作论坛，双方将来既可以交流经验，也可以通过发展合作来应对上述挑战。
值得欣慰的是，中拉人文交流正在得到快速发展，有望逐步缓解中拉社会基础不够坚实的窘境。21个拉美国家已成为中国公民出境旅游目的地国。拉美人学习中文的热情持续升温，不仅建立了孔子学院和孔子课堂，还成立了不少民间的汉语培训机构。中国和巴西先后举办的大型国际体育比赛也为增进双方的了解提供了平台。更为重要的是，中拉合作关系的全面发展吸引了更多的中国移民在拉美定居，从而有望在未来10年强化中拉关系的民间基础。此外，拉美国家的发展水平差异较大，政治模式各异，因此，发展中拉关系时应区别对待，这就要求双方的智库提高研究水平，为因地制宜地发展中拉关系提供智力支撑。

文献来源：《拉丁美洲研究》