联合国2015年后发展议程的制订已基本完成，国际聚焦正逐渐转向后续执行、监督与评估。基于联合国千年发展目标的经验与教训，为确保2015年后议程的后续落实，必须有充分的数据支持。由此催生了2015年后议程下的“数据革命”，即寻求更好的数据指导决策制定、目标跟踪及履责监督。尽管备受发达国家重视，但除非洲外的广大发展中国家并未充分认识到数据革命的重要性。在发达国家主导下，数据革命主要聚焦技术方面，有意无意地忽视了其背后的重大政治风险。数据革命不仅是数据采集、分析、发布及使用的历史性变革，更包含着对政府履责、全球数据伙伴关系、南北数据分工乃至文明标准等的深远影响。要实现合理、平衡的数据革命，国际社会既要强调其技术合理性、也应强调其政治风险；既要强调南北数据分工、又应重视数据革命的普遍性，以共同但有区别的责任观指导全球数据伙伴关系的确立。作为一个崛起中的新兴大国，中国可在全球数据伙伴关系构建中发挥建设性桥梁作用，推进2015年后议程的有效落实。

2013年5月，联合国2015年后发展议程（以下简称“2015年后议程”）高级别名人小组（High Level Panel of Eminent Persons on the Post-2015 Development Agenda，以下简称“高级别小组”）在其提交联合国秘书长的报告中首次提出“数据革命”，将其作为推动实现2015年后议程的重要支持手段。根据该报告，作为2015年后议程实施手段（means of implementation, MOIs）重要组成部分的数据革命，旨在提高人民及政府的统计和信息质量：通过积极利用新技术、动员集体智慧和便利化获取等措施，提供有关2015年后议程各项目标后续落实的具体信息。[①] 此后，数据革命迅速成为2015年后议程讨论的重要组成部分。例如，在联合国大会可持续发展目标开放工作组（Open Working Group of the General Assembly on Sustainable Development Goals，以下简称“开放工作组”）有关2015年后议程目标框架的成果文件中，尽管没有使用“数据革命”这一术语，但具体目标17.18和17.19对数据革命的内容做出了明确规定。[②] 根据开放工作组的成果文件，联合国秘书长潘基文于2014年8月29日任命了可持续发展独立数据革命专家组（Independent Expert Advisory Group on the Data Revolution，以下简称“独立数据专家组”），以便为2015年后议程提供一个“充满雄心但仍可实现的愿景”；[③]独立数据专家组于2014年11月发布了其有关数据革命的报告。[④] 2014年12月4日，联合国秘书长潘基文发布了关于2015年后议程的综合报告，呼吁：推动多元利益攸关方的可持续发展数据全球伙伴关系（以下简称“全球数据伙伴关系”）；动员和协调必要的行动，使数据革命服务于可持续发展；推动各种努力，如举办多方参与的可持续发展数据问题世界论坛。[⑤] 进入2015年后，有关数据革命的讨论持续升温：2015年3月，《非洲数据共识》（African Data Consensus）被非盟采纳；联合国可持续发展行动网络领导委员会（Sustainable Development Solutions Network，以下简称“可持续发展行动网络”）发布了对数据革命成本的权威估算；[⑥] 英国海外发展研究所（Overseas Development Institute）就全球数据鸿沟做出深入研究；[⑦] 而21世纪发展数据伙伴关系（Partnership in Data for Development in the 21st Century, PARIS21）则描绘了国家主导的数据革命的路线图；[⑧] 在哥伦比亚卡塔赫纳，以实时数据为主题的数据狂欢节于2015年4月举行等等。
需要指出的是，对数据革命的现有研究仍存在重大不足，如绝大多数讨论集中于少数发达国家、仅聚焦技术合理性且局限在技术和政策精英圈内部。因此，必须考察的是：为什么需要数据革命？数据革命到底是什么？对不同的行为体而言，数据革命的利弊得失有何差异？如何实现合理均衡的数据革命？数据革命的成本如何分配？数据革命中的南北关系如何处理？如何建立全球数据伙伴关系？等等。本文将对上述问题给出初步解读，以期引起中国学术界和政策界对2015年后议程数据革命的关注。
一、数据革命的必要性与可行性
自20世纪90年代起，迅猛发展的数字革命、互联网革命等构成了技术意义上的数据革命的核心，而当前所讨论的大数据、云计算等都只是其中的组成要素。[⑨] 但需要指出的是，2015年后议程框架下的数据革命更多是指数据的质量、时效、开放等内容。[⑩] 正如高级别小组在总结联合国千年发展目标（MDGs）落实的经验教训时所指出的，“很多时候，由于对人们生活的社会和经济环境最基本数据的缺乏，对发展所做努力的成效大打折扣”，因此“必须利用新的技术，为所有人提供数据的获得途径”。[11] 但在人类生活如此纷繁复杂的今天，“被量化者方有价值”的理念未必正确，仅以数据缺乏为数据革命正名，显然不够的。事实上，有关2015年后议程对数据革命的高度关注，根本上来源于三个方面的考虑。
第一，过去15年中MDGs实施过程中的经验教训为数据革命的必要性提供了最为重要的证据。
诸多国际组织和政府智库的研究人员认为，欠佳的统计能力和糟糕的数据无法为科学决策提供坚实的依据，而这正是实现MDGs的基础。例如，联合国统计司发布的2014年千年目标进度表显示，近半数的具体目标未能取得有效进展甚至有所倒退。[12] 这意味着，到2015年底MDGs到期时，许多地区特别是非洲将无法如期实现预定目标。《千年发展目标报告（2014年）》给出了导致这一失败的部分原因，认为“数据的缺少妨碍了有效的政策制定，发展方面基础数据缺失，千年发展目标监测的数据缺口仍存在，现有数据未得到充分利用”。[13]
相比之下，国际评论家更加强调数据缺乏与MDGs失败之间的因果关联。自2010年开始总结MDGs落实的经验教训并着手拟订2015年后议程以来，国际社会正开始一种共识，即在撒哈拉以南非洲，官方统计数据十分不足且极不可靠；[14] 有学者将其称为“统计悲剧（statistical tragedy）”。[15] 的确，大多数撒哈拉以南非洲国家缺乏完整的人口登记系统，约有1/3的5岁以下儿童从未被注册。[16] 需要指出的是，统计能力差距不只存在于发达国家和发展中国家之间，也同样存在于发展中国家内部，这极大地削弱了数据比较的能力。例如，世界银行发展了统计能力指标（Statistical Capacity Indicator, SCI）体系，通过统计方法、数据来源以及周期性等维度，计算出世界各国的SCI平均指数。根据2014年的结果，索马里得分为23.93分（满分100），居于发展中国家最后一位；而同样是发展中国家的哈萨克斯坦则高达92.21分。[17] 更重要的是，就全球层次而言，各国在国家统计体系、咨询基础、利益攸关方参与等方面，也存在着重大差距。[18] 这导致了严重的数据可比较性困难，而这是观测不同国家MDGs落实情况的重要参数。
人们普遍假设，更多、更可靠的数据可保证发展战略的更好决策、监督和执行；基于这一假设，国际社会呼吁开展一场数据革命，其中独立数据专家组被认为应发挥最重要的作用。根据2014年11月的独立数据专家组报告，国际社会应致力于缩小三方面的数据差距，即发达国家和发展中国家、数据资源丰富和数据资源匮乏国家、公共领域和私人部门间的数据鸿沟。该报告也强调促进高质量数据获取、纠正获取信息不平等、提高数据准确性、拓展民间参与、强化数据共享的重要性等；此外，该报告还强调应强化国家机构以提高统计能力和使用新技术的能力。[19]
第二，当代技术革命使数据革命变得可行。正如联合国秘书长潘基文所说，“我们看到新技术如何能开创更可持续的方法和更有效的实践”，“我们知道数据革命正在展开，使我们比以往任何时候都更清楚地看到我们在哪里，我们需要去哪里，并确保把每一个人都考虑在内”。[20]
冷战结束特别是进入21世纪以来，信息技术革命的发展为提高数据统计能力以辅助问责和决策提供了契机，进而为2015年后议程的后续落实奠定了技术基础。的确，尽管总体上是失败的，但MDGs的最重要成果之一是促进了现代信息和通信技术更为便利地获得。例如，自2010年以来，发展中国家的互联网用户翻了一番并已占到全球总数的2/3；[21] 同时，偏远地区的移动电话使用率也快速上升。所有这些都为促进数据革命中的数据采集和信息发布提供了重要基础。
与此同时，私营部门普遍采取的大数据、云计算等技术，也为各国政府在实现2015年后议程目标的过程中更加广泛地应用此类技术提供了范例。例如，美国已经涌现大量基于数据优势的新兴公司，主要为客户提供数据资料、数据处理以及数据理念等服务。[22] 即使是如联合包裹服务公司（UPS）、沃尔玛这样的传统企业，也采纳了基于数据预测分析和零售商链接等新方法，实现了公司的“数据化（datafication）”运作。[23] 这类实践也可用于2015年后议程的后续落实、监督与评估之中，尽管这需要建立更好的公私伙伴关系，使非政府部门能有效参与其中。可以认为，技术发展带来了大量可用、及时和有效的数据，推进了商业和政府服务质量的提升，也为2015年后议程的后续落实奠定了扎实的技术基础。
第三，相对MDGs而言，2015年后议程覆盖面更广、目标更为宏伟，因此需要更多的优质数据支持。
正如独立数据专家组报告所指出的，2015年后议程框架内的数据革命应解决两大问题：优质数据的缺乏和数据的不可用。[24] 作为MDGs的后续和延伸性行动，开放工作组提议的2015年后议程目标框架包含17个目标和169项具体目标；尽管尚未最终确立，但联合国统计委员会已初步将其细化为304项指标。[25] 这一数字与MDGs的60项指标相比，明显要多得多，一个合乎逻辑的推论便是需要更多的数据支持。
就2015年后议程本身而言，不只是其更广的覆盖面需要数据革命，参与行为体的多元化同样要求更多优质且易获得的数据支持。与MDGs全球伙伴关系相比，2015年后议程的全球伙伴关系更为广泛，从个人到公民社会、从跨国公司到各国政府、从援助方到国际组织，都希望掌握更为充分的信息，以便制定更加精准的发展规划和财政预算，监测项目进展、评估其执行效果并及时调整相关战略和政策。在这一过程中，最为关键的也是最迫切需要数据革命支持的是各国政府，因为它们承担着将自身国家发展战略与2015年后议程无缝对接的重任。MDGs的执行经验也支持这一结论。例如，为更好地落实MDGs国家战略目标，坦桑尼亚政府建立了以统计为基础的消除贫困和社会发展的综合监测系统。该系统的有效运作，揭示了该国在农业、基础教育和公共卫生等方面存在的巨大差距和政策死角。正是基于这些数据，坦桑尼亚调整了国家减贫战略，增加了政府投入，效果很快显现。坦桑尼亚小学入学率在短短9年间（1999-2008年）便提高了一倍。[26]
综上所述，数据革命对于推进2015年后议程的后续落实、监督和评估相当重要。但需要指出的是，对数据革命的现有讨论本身相当不平衡。首先，既有讨论并不试图对2015年后议程中的数据革命与一般技术意义上的数据革命相区分。如果理解二者差异，仔细考察有关2015年后议程数据革命的讨论就可以发现，经常有将数据革命、大数据革命、统计革命等混淆使用的现象。[27]是什么动机导致现有讨论并不对这两者作明确区分？原因肯定不在于相关学者、评论家、观察家不理解其中的差异，而更在于下文所要分析的政治考虑，不做区分的真实目的是为了将其背后的政治意图隐藏起来，至少使其得以更便利地混进2015年议程的大框架之中。
其次，既有讨论主要集中于北方国家，广大南方国家鲜有参与。目前，在数据革命方面最有影响力的研究机构主要来自英国和美国，如伦敦的海外发展研究所、华盛顿的全球发展研究中心（Center for Global Development）。在广大发展中世界，唯一真正关注数据革命的是非洲。2015年3月29日，非盟在亚的斯亚贝巴通过了《非洲数据共识》。在中国政府2015年5月13日公布的第二份政策立场报告中，也曾专门论及数据统计，强调应“重点帮助发展中国家加强数据统计能力建设，提高数据的质量和及时性”。[28] 但需要指出的是，中国并未直接使用“数据革命”这一术语，这暗示了中国的谨慎立场。
再次，既有讨论几乎压倒性地聚焦于技术合理性，少有论及数据革命的政治意义或政治敏感性。从前述的三个理由看，数据革命更多是种“需求方政治”和技术要求。但如果因此而避而不谈其政治方面，显然是不够的。2015年后议程中的数据革命明显超出技术倡议的范畴，因为对个人、公民社会、援助方等来说，数据很大程度上是有效问责的“硬通货”，它对监督、评估各国政府在2015年后议程后续落实方面的表现有着重要意义。因此，现有讨论对其政治方面的有意无意忽视，显然有着更多的政治意涵，下文将就此作进一步分析。
二、数据革命的具体内容
数据革命的重要性和既有讨论的不平衡，要求深入分析2015年后议程框架内数据革命的具体内涵。事实上，无论是学术界、政策界还是评论界，都没有形成有关数据革命的单一界定或共识性观念。例如，高级别小组最早提出“数据革命”，认为“一个真正的数据革命会利用现有和全新的数据资源将统计资料充分融入到决策的制定过程中，推动对数据的公开获取和利用并确保不断增加对数据系统的支持”。[29] 一年之后，独立数据专家组报告对“为了可持续发展的数据革命”的具体内容作了界定，包括三个要素：第一，传统数据与新数据的整合，将为用户创造更详细、更及时、更有意义的高质量信息，以满足不同需求，尤其是促进和监测可持续发展；第二，通过公开性和透明度的提升，提高数据的使用率，避免数据滥用对个人和群体的人权侵犯，最大程度减少在数据生产、获取和使用过程中的不平等；第三，更好地为人民赋权，促进更好决策、更好的参与和履责，为全人类提供更好的未来。[30] PARIS21对数据革命的界定相对简练，即“在正确的时间、以正确的方式、为正确的人提供正确的数据”。[31] 作为数据革命关注的焦点地区，非盟认为，数据革命意味着一场“用数据指导发展决策制定，尤其注重构建使用文化的深刻变革”。[32]
结合现有对数据革命的技术性讨论和相对忽视的政治意涵，笔者认为，2015年后议程框架下的数据革命应当包括以下四个方面的内容：
（一）技术的革命
在2015年后议程大框架下，数据革命首先是一个技术名词，主要包括数据采集、数据处理和数据获取三方面内容。
第一，数据革命意味着优质的数据，摒弃过去时效性差、误差率大、成本高的数据。“优质”意味着全面性、时效性、分类细化、具体可靠且成本合理，并能为用户提供坚实支持的数据。在使用传统的家庭调查时，偏远和边缘群体往往被遗漏，因为他们常常很难被涵盖在内。为了减小数据差距，不遗漏任何个人，数据革命将加强数据采集所需的基础设施建设。随着近年来移动电话和互联网的广泛应用，偏远地区居民更多地被纳入了调查范围。为了清除获得优质数据的各种障碍，应利用多元的数据采集方式，如移动电话终端和互联网，引入非政府部门领导的、社会性的数据采集。
第二，数据革命也意味着在数据处理上的重大变革。仅拥有大量的数据远远不够，因为数据处理和分析的新旧挑战仍将是2015年后议程后续落实的重要障碍。例如，各国的数据处理和分析往往存在重大差异。自2002年以来，联合国统计委员会一直致力于MDGs进程监测，但各国统计系统和国际机构间的协调仍是一个主要问题。[33] 与此同时，更多的数据并不意味着更好的数据；相反，它可能带来一系列新的风险，为数据的获取和使用带来新的问题和挑战，并对信息的平等获取和利用构成威胁。因此，一方面，数据革命应在多个层次建立更好的数据处理能力，及时为2015年后议程提供指标反馈和监测结果。另一方面，还需解决当前国内国际数据的混乱局面，在数据处理过程中协调不同的监测数据。
第三，数据革命还意味着清除阻碍，更加自由地获取数据。各国在数据发布上有着不同的政策和标准。例如，在经济领域，一些国家采用国际货币基金组织（IMF）的“通用数据传播标准（GDDS）”，而另一些国家则采用“特殊数据传播标准（SDDS）”，后者的统计要求更高。让用户更加方便、自由地获取数据，有着非常重要的意义。尽管目标相同，但各国对数据公开的敏感度和脆弱性并不相同。因此，在开放数据获取的总体目标下，仍应尊重各国发展现状，依据发展阶段差异设定不同的数据公开标准；为避免消极影响，应允许各国选择适合本国的数据政策，就像IMF设立的不同数据发布标准一样。换句话说，数据革命需要在开放、自由的数据获取和合理的标准间，实现一种平衡。
（二）“需求驱动”的革命
更多的数据只有在包含重要信息时才会有意义，但现状却是，很多数据对用户来说根本无法使用。因此，2015年后议程下的数据革命，必须实现传统上数据由国家统计局单向提供向供需同步的双向结构的转变。换句话说，数据革命意味着从传统的“供应驱动”转向更支持个人赋能的“需求驱动”。
一方面，为了有效监测和评估2015年后议程的后续落实，需要有可靠的数据和信息化指标的支持，以便比较各国、各地区在发展进程上的差异。[34] 对各国政府、国际机构和援助方来说，优质的数据对发展计划的制订、预算起草和效果评估都十分重要。缺乏基本的发展指标，就无法对一国的发展概况做出准确描述，也无法提升社会服务，无法完成MDGs或可持续发展目标（SDGs），无法取得经济发展，无法实现全面和全球的繁荣。[35] 因此，数据应按性别、地理分布、收入等级、残疾与否及其他标准归类，保证不遗漏任何群体。
另一方面，数据必须能够发现需求最急迫的用户，发现所提供的数据是否满足其最急迫的需求，这要求所有的数据都必须“属于人民、服务人民”，对人民全面开放。因此，需求驱动型数据革命要求一种数据开放，即让数据能够被免费使用、免费分享且全民共建，从而为提供关乎全球发展、援助决定及政策的信息。[36] 对国家统计系统而言，这意味着放弃传统的“供应驱动型”数据使用，改由通过多种方式特别是在线方式公开非机密、可读取、可分析的数据，包括元数据在内。
（三）南方国家主导的革命
有关数据革命的文献大多认为，数据革命应当在发展中国家而非发达国家开展。在独立数据专家组的报告中，对数据革命最经典的表述是，呼吁缩小发达国家和发展中国家在重要数据方面的差距。[37] 由此而来的合乎逻辑的推论是，数据革命应由南方国家领导。发展中国家从数据革命中获益最多，因为数据鸿沟主要存在于这些国家。“南方主导”的重要性也得到了非洲国家的认可。例如，非洲社会和治理研究伙伴（Partnership for African Social and Governance Research, PASGR）组织曾于2015年1月组织了一次“非洲数据能力建设”的国际研讨会，而非盟也通过了其《非洲数据共识》。
需要指出的是，南方国家在数据革命中发挥主导作用，并不意味着数据革命仅限于发展中国家。事实上，发达国家同样需要数据革命，特别是考虑到2015年后议程中有诸多质量导向型的目标，如削减不平等、提升教育质量和法治建设水平、实现和平安全等目标都需要更多更好的数据，发达国家目前的数据也未必令人满意。
（四）伙伴关系建设的革命
数据革命强调需求的同时也强调供给；前者意味着一个由需求驱动的数据革命，而后者则意味着围绕数据的公私伙伴关系（PPP）构建。数据革命首要的是创造一个互动性的数据生态环境。这要求在每一个阶段都有更广泛的参与，以促进有关收集何种数据、如何收集、如何使用等的决策。
数据伙伴关系同时发生在国家和全球两个层次上。在国家层次上，数据伙伴关系意味着任何推进数据革命的努力都应以国家统计系统为核心，进而发展广泛的公私伙伴关系。为避免遗漏任何人并获得更多数据，首先需要关注国家统计系统的能力建设。[38] 因为，考虑到能力差异及伙伴关系的持续性，以国家统计系统为核心的网状结构将比新建任何网络都更为现实和高效。当然，数据伙伴关系必须将公民社会组织、非政府组织、私营部门等也纳入其中。正如《非洲数据共识》所呼吁的，应当采纳、巩固和强化公私伙伴关系，将其作为技术转移的战略，并用于促进公私部门间的可持续协作。[39] 在全球层次上，也需要建立一个“全球可持续发展数据的伙伴关系”，以动员和协调各方的措施和机制，促进数据革命能真正服务于可持续发展。[40]
三、数据革命的利弊分析
既有分析仅关注数据革命的技术合理性，强调其对2015年后议程后续落实的重大意义。这极易让人形成一种假象，即数据革命总是利大于弊、甚至是有利无弊。但这明显是不可能的，造成这一假象的原因很大程度上在于数据革命的倡导者更多时候是在“报喜不报忧”。
需要承认的是，数据革命的倡导者们的确对数据革命的潜在获益或回报作了充分的讨论。数据革命的首要目标或益处是支持2015年后议程的后续落实、监督与评估。如果没有具体个人的居住地、收入状况、享有的社会服务等信息，就无法对其需求做出有效回应，也无法实现2015年后议程的宏大目标。[41] 只有依据更为可靠的数据，决策才会充分有效、监测和评估才会准确可靠、相应的战略和政策调整才会恰当及时、2015年后议程后续落实中的责任才会清楚可查。因此，数据革命有利于个人、国家乃至全人类；推进数据革命不只是逐利行为，更是道德行为。
数据革命的第二项益处在于，它的确能够为大多数发展中国家的发展提供助力，特别是那些统计能力相对更差的国家。通过推动发展中国家的“数据化”转型，大多数发展中国家能有效改善其国家发展战略规划，为其落实2015年后议程奠定扎实基础。例如，根据世界银行SCI指标，在过去5年里，大多数非洲国家经济实现了持续增长，但整个地区的统计能力却没有得到相应提升。因此，在统计能力方面，非洲国家远远落后于发达国家。[42] 对这些国家来说，数据革命不再只是推进2015年后议程后续落实的手段之一，也是建立国内共识、调动资源发展统计能力的手段之一，而公私伙伴关系的建设也可用于巩固国家建设。
数据革命的第三项益处在于其为产业界和私人部门带来的巨大商业机会。要实现数据革命，就需要政府与非政府、科技与商业等诸多领域和部门的广泛参与。以数据业务为基础的公司可凭借创新性的科技力量，提供更好的数据处理、分析、存储等服务。对传统产业来说，更加准确和以人为本的数据，可帮助其提供更有针对性、更为个性化的产品和服务。数据经济的产生，将在发展新兴产业的同时振兴传统产业。与此同时，对开放和免费的数据获取和数据透明的呼吁将促进更好的社会管理。随着数据革命的深入，非政府部门、商业部门在全球发展议程上的发言权也日渐上升。换句话说，数据革命在提供直接的商机之外，还可能对全球商业治理带来革命性影响。
必须指出的是，数据革命还有一项益处，即提升发达国家的统计能力和社会治理水平。主要针对发展中国家数据能力差距展开的讨论，忽视了发达国家也需要数据革命这一事实。抑或是数据革命的倡导者们自动假设，发达国家不需要数据革命，只需要指导数据革命。但对发达国家来说，数据革命的确有两项非政治性的净收益：一是可以更好地衡量、监督和评估2015年后议程中的质量型目标和指标，即促进社会发展指标体系的建构，事实上在英国和北欧部分国家已经开始此类努力；二是基于更好的数据能力和不断涌现的数据化公司，数据革命可为发达国家和其数据产业带来巨大的潜在商业收益。
相比之下，对数据革命的潜在成本特别是其政治涵义的分析远远不足。笔者认为，尽管数据革命有着重大益处，但仍有诸多潜在风险，特别是其政治风险相当高。
首先，数据革命可能被用于促进所谓的“问责革命（accountability revolution）”。的确，数据革命的倡导者一贯认为，数据革命对良治和政府履责具有巨大的推动作用。[43] 但这也恰好是数据革命的最大风险，即外部推动的问责可能动摇对象国的国内政治与发展。值得注意的是，对数据革命的倡导者而言，数据革命本身不过是所谓“问责革命”的要素之一而已。[44] 例如，在高级别小组的报告中，有效问责是2015年后议程的核心议题之一，而数据革命不过是为了支持“问责革命”的手段而已。该报告声称，“有效问责只有在人们能够简单地获取并利用信息的情况下发挥作用。新的透明度统计使之成为可能。我们需要可获得的数据，也需要它带来的有效问责。”[45] 这意味着，数据革命的核心要求是普通公众的参与，或者说是促进一个有关信息和数据的自下而上的革命。公民参与的“问责革命”，既是数据革命的前提，也是其后果。基于上述逻辑，数据革命的倡导者认为，在政府、公民个人、公民社会相互间及其内部的有效问责中，数据发挥着“硬通货”作用，能促使相关机构更好地履责。当数据体系运作良好时，优质的数据便在各方自由流动，可确保资金和发展努力的实效性。数据以适当的方式生产并自由流动，可以推动一套有效的问责体制的建立。[46]
有效问责本身的正当性并不在本文的讨论范围之内，笔者仅试图提醒，由于统计能力的差异和全球数据伙伴关系的必要性，当前强调的（发展中国家的）数据革命必然有相当一部分是由外部资源和技术支持的，而作为其结果的“问责革命”本身也就成了外部驱动的。其中的风险目前尚难以全面评估，但如同2014年7月11-12日在伦敦召开的一次有关数据革命的会议中有人无意指出的，“数据被用于行动和问责”[47]（而不是用于可持续发展），这可能是外部推动的数据革命和“问责革命”的最大政治风险。
其次，对数据革命的既有讨论可能塑造一种新的“文明标准论”。在2015年后议程拟定过程中，联合国及国际社会普遍强调要打破既有的“援助国—受援国”二元模式。但是，现有数据革命的讨论将世界简单地分为两部分：一个阵营是数据能力落后国家，也往往是发展中国家或南方国家；另一个阵营是数据能力先进国家，主要是发达国家或北方国家。由此而来，数据革命更多是一个数据发达国家援助数据落后国家的单向模式。换句话说，数据革命可能导致一种新的“援助国—受援国”二元模式的确立。同样由于明显的能力差异，数据发达国家向数据落后国家提供援助时，有能力更有权力确立数据革命的技术和政治标准，从而在全球范围内确立新的“文明标准论”。的确，在发展中国家仍在为基础的统计能力建设而努力时，发达国家已经提出诸多带有“文明标准”性的新指标体系，如经合组织（OECD）的“更好生活指数（better life index）”[48] 及全球多国都在统计的所谓“幸福感指数”。需要指出的是，这类指数在根本上与数据无关，而与价值判断有关。因此，在新的二元模式下，曾经饱受批评的援助附加条件，现在可在技术合理性的外衣下重返舞台。
再次，数据革命本身还有另一重政治风险，即发展中国家的数据主权和数据独立性可能受到严重影响，原因主要在于其技术能力的低下。数据革命旨在为监督2015年后议程提供坚实依据，并帮助制定合理的政策。由于发展中国家的相对弱势和“不利的先天条件”[49]，如果没有对数据革命的充分支持，更大的数据鸿沟可能出现，2015年后议程的落实可能成为泡影。但要弥补劣势、提升自身数据能力，发展中国家将不得不接受发达国家的援助和标准，进而使数据革命根本上成为一种外部驱动的革命。正是由于这种外部驱动或外部输入性质，一种“数据独裁（data dictatorship）”可能产生，北方国家以更优决策、更优监督、需求推动等名义，主导甚至控制南方国家的数据生产。发展中国家的数据主权和数据独立性可能因此丧失，其数据能力建设也可能因此受到削弱，而非得到强化。这一可能或许符合发达国家推动数据革命的初衷，但未必能促进2015年后议程的有效执行、监督和评估，因为在“数据独裁”下生产出来的数据更多是发达国家所想要的，而非发展中国家的真实情况的反映。这可能导致更深的数据鸿沟，导致不同群体间更大的发展差异，为2015年后议程目标的最终实现制造更大障碍。
四、构建合理、均衡的全球数据伙伴关系
综合考虑不同国家、不同行为体的数据能力差异，及数据革命本身的潜在收益与风险，为促进2015年后议程监督体系的现代化，的确需要建立一个多元利益攸关方的全球数据伙伴关系。联合国秘书长潘基文已提出类似构想，但对其具体形式、内容、实施方法等并没有深入讨论。在既有讨论中，略为深入的论述是独立数据专家组的报告，倡导成立“可持续发展数据的全球论坛”、“SDGs数据的全球用户论坛”及旨在数据共享的各种全球公私伙伴关系的整合。[50] 笔者认为，一个合理、均衡的全球数据伙伴关系应当包括以下四个方面的要素：
第一，合理、均衡的全球数据伙伴关系应当有一个完整的标准体系。数据革命的一个重要挑战是“缺乏共同的标准来比较不同领域和国家的数据”，[51] 因此一个合理、均衡的全球数据伙伴关系首先需要有一个完整的标准体系，以便实现数据的可比较性。要建立这样的标准体系，目前可借鉴的先例是国际援助透明倡议（International Aid Transparency Initiative, IATI）的做法，即通过建立多元利益攸关方的倡议，将援助方、伙伴国、基金会、开放数据专家和公民社会等全部纳入其中。自2011年达成以来，该倡议便成为一个技术性的发布平台，公开并比较各发展机构的数据，协调伙伴国预算，并将其与国家层次上的结果相联系加以评估。该标准在制定前曾广泛咨询各伙伴国、国家统计局以及援助方的信息需求。[52]
根据IATI的经验，保证各类数据标准间的互通性、促进数据的丰富度和可用性非常重要。在此基础上，可建立一个单独的全球标准体系，以衡量2015年后议程的进展情况。例如，可考虑推动所有国家都采纳联合国经济和社会事务部统计司的国家官方统计基本原则（Fundamental Principles of National Official Statistics, FPDOS），该原则已于2014年1月由联大表决通过。与官方数据相关的所有国际规范和标准应尽量覆盖各类数据，以提升其有效性和可信性。考虑到各种数据特别是愿景性数据（perspective data）的性质差异，应允许在全球性框架下建立次级指标，这有利于消除数据革命中潜在的“文明标准论”风险。
第二，合理、均衡的全球数据伙伴关系应当是一个全球性的技术和知识共享平台。全球数据伙伴关系对数据革命的成败和2015年后议程的监督与评估至关重要，它不仅需要各类标准间的相互兼容，还需要全面的能力和基础设施建设。第一步应就各国的数据生态、能力需求、数据资产和数据差距等加以全面评估，为建立全球数据伙伴关系奠定基础。例如，非洲国家在2015年4月联合国举行的发展融资与2015年后议程联席会议上表示，“非洲支持创建一个在线平台以统计现有的技术便利化措施，拓展国际合作，促进网络信息共享和知识技术转让。”[53] 而开放工作组的具体目标17.18则呼吁，“到2020年，提升发展中国家的能力建设，包括最不发达国家和发展中岛屿国家，显著增强其获得高质量、及时且可靠的按不同标准划分的各类数据：按收入、性别、年龄、宗教、移民身份、残疾与否、地域以及其他国别的相关特性划分的数据。”[54] 需要注意的是，知识技术转让应在同一个平台内实现。比如，非洲国家提出在2015年后议程框架内建立一个能力建设机制，并视之为已确立的发展融资支柱的补充机制。[55]
第三，一个合理、均衡的全球数据伙伴关系必须是一个基于共同但有区别责任原则（CBDR）的合作框架。在指出当前数据革命的讨论严重忽视其政治风险的同时，也必须承认各国、不同行为体的数据统计能力的重大差异。因此一个合理、均衡的全球数据伙伴关系必须遵循共同但有区别的原则，这意味着南北国家在全球数据伙伴关系中的总体分工态势（表1）。简而言之，全球数据伙伴关系的分工格局就是数据发达国家为数据落后国家的数据能力建设提供帮助。考虑到这一安排可能激发新的“援助国—受援国”二元模式，因此在遵循共同但有区别的责任原则建设全球数据伙伴关系的同时，也必须强调北方国家也存在数据革命的需求，不能忽视数据落后国家在2015年后议程的质量型目标或愿景型指标方面的潜在优势，因此全球数据伙伴关系也应在强调共同但有区别的责任的同时，强调南北方的相互有效问责。



第四，一个合理、均衡的全球数据伙伴关系还需要一个全球性的筹资体系。根据可持续发展行动网络的评估，要实现2015年后议程所要求的数据革命，全球每年需要耗资约11亿美元用于改善统计能力，其中约52%的资金将来自外部投入。[56] 如同所有发展议题，融资一向是最为困难的问题，“最常见的问题是资金缺乏，这使招募和保有高素质人才、发展充分的基础设施等都变得困难。”[57] 当然，导致这一困境的最重要原因在于发达国家不愿履行其提供官方发展援助（ODA）的承诺。例如，2014年，28个经合组织发展援助委员会（OECD-DAC）成员国中，仅有5个国家（丹麦、卢森堡、挪威、瑞典和英国）兑现了提供ODA的官方承诺。[58] 无论是具体的全球数据伙伴关系还是更为宏观的2015年后议程全球伙伴关系，目前都正围绕未来的融资安排展开激烈的竞争。发达国家强调新兴国家应贡献更多官方援助、发展中国家还有极大的国内资源动员潜力、私营部门也应为国际发展贡献更大力量，从而设法降低ODA在2015年后议程后续落实中的重要性；对发展中国家而言，共同但有区别的责任仍是其最强有力的武器，强调南北合作仍是主渠道、南南合作是有益补充，仍是发展中国家的坚定立场。所有这些争论都在2015年7月于埃塞俄比亚亚的斯亚贝巴召开的联合国第三次发展融资大会上全面展开，有关全球数据伙伴关系的融资体系的建立，也有待进一步观察。
余论：数据革命中的中国角色
尽管存在重大的政治风险，数据革命对2015年后议程的后续落实、监督和评估仍有着重要意义。作为新兴大国的重要成员，中国正被要求提供更多的国际公共产品。与此同时，基于中国自身落实MDGs和参与MDGs全球伙伴关系的成功经验，中国的确能为2015年后议程，特别是数据革命贡献力量。与MDGs类似，作为一个大国，中国自身的发展和进步是其对任何国际发展进程的最大贡献，2015年后议程也不例外。尽管中国的总体经济规模增长快速，但在数据能力方面，中国仍是一个发展中国家。因此，与其他发展中国家一样，中国需要抓住这个机会，积极学习发达国家在统计能力方面的先进经验，更好地完成2015年后议程的各项目标。事实上，2014年11月，中国已经宣布将采用IMF的SDDS作为其未来经济领域的数据标准，这意味着中国事实上欢迎数据革命并愿为之做出自己的努力。
当然，中国正快速提升的综合国力也意味着中国数据能力的重大提升潜力，特别是考虑到2015年后议程指导的是未来15年的国际发展合作努力。因此，中国可以为2015年后议程数据革命特别是全球数据伙伴关系的构建贡献建设性力量。首先，中国可以成为数据发达国家与数据发展中国家的桥梁，通过促进全球数据伙伴关系建设，加强知识和技术转让、共同建设数据革命的“实验区”、推动数据革命的创新力、加强能力建设机制、建设全球数据标准和全球筹资机制。这也正是中国政府有关2015年后议程政策立场对“加强数据统计”加以强调的原因。其次，坚持发展中国家身份并支持南方国家的立场。中国应致力于推动技术合理性和政治风险间的平衡，尤其是帮助发展中国家保护其数据主权和数据独立性，避免数据“文明标准”的陷阱，等等。再次，中国将继续维护联合国在全球数据伙伴关系中的主导地位，支持联合国统计委员会“配合成员国做好技术支持工作”[59]，这可最大限度地避免由于数据革命本身对外部资助的需求而导致的传统“援助国—受援国”二元模式的重现，更可促使北方国家承担起其在数据革命中应肩负的责任，推动一个合理、均衡的全球伙伴关系的构建。



作者：
张春，上海国际问题研究院西亚非洲中心副主任，研究员
高玮，上海国际问题研究院硕士研究生

文献来源：《世界经济与政治》