钓鱼岛是中国固有领土，但长期被日本窃占。近年来，美国多次声称钓鱼岛包括在日美安保条约的适用范围之内，最近，日美两国还针对钓鱼岛的防卫进行了大规模的军事演习。但是，贯穿中日钓鱼岛争端发生后的整个过程，美国的政策却是以模糊的方式表现出来的。首先是关于钓鱼岛主权归属问题，美国表示不持立场，具有“模糊性”。其次是关于冲绳“返还”的决定，美国的态度摇摆不定，并且拒绝在“返还”范围中写入“钓鱼岛”的名称。第三是对于是否介入中日围绕钓鱼岛的冲突，态度暧昧，美国虽然表示了钓鱼岛在日美安保条约适用范围之内，但是，同时一再表示希望当事国用和平的方法解决问题。美国之所以采取这种模糊政策，就是企图利用中日争端控制东亚国际关系，掌握在亚太地区的战略主导权。

  2012年9月11日，野田内阁决定对中国固有领土钓鱼岛及其附属岛屿实行“国有化”，使中日之间围绕该问题的摩擦骤然加剧，而日本之所以一意孤行做出进一步侵犯中国领土主权的行动，是因为有美国在背后撑腰，因此美国对该问题的立场受到广泛关注。其实，中日钓鱼岛争端与美国在战后占领冲绳时连同钓鱼岛也一起占领有密切关系，也与1971年日美私相授受，把冲绳连同钓鱼岛一起“返还”给日本有密切关系。不仅如此，美国还从1996年开始明确表示钓鱼岛适用日美安保条约第五条；2010年9月的撞船事件发生之后，美国再次承诺钓鱼岛包括在日美安保条约适用范围之内；2012年7月，美国国务卿希拉里又一次向日方承诺了钓鱼岛适用于日美安保条约的方针没有改变；9月，美国国防部长帕内塔访问日本，也表示日美安保条约适用于钓鱼岛。然而，尽管如此，在美方一系列“明确”的表态背后，仍然隐藏着若干模糊的因素，特别是如果我们纵观美国在钓鱼岛问题上的“介入”过程，便可以发现美国的钓鱼岛政策自始至终都带有模糊性，主要表现为：在钓鱼岛主权归属问题上立场的模糊、在冲绳“返还”的决定过程中出现摇摆以及在是否介入中日围绕钓鱼岛发生的冲突上态度暧昧等三个方面。

         钓鱼岛的主权属于中国是毋庸置疑的，本文所讲的是美国在该岛主权归属问题上的模糊立场。美国在钓鱼岛主权归属问题上始终表示它不持立场，不选边站队，从而表现了在中日主权之争问题上的模糊政策。美国是在占领冲绳时一同占领钓鱼岛的，为了实现长期控制冲绳的目的，美国从未明确表示过冲绳的主权归属，钓鱼岛由于也处在美国的占领范围内，因此，对钓鱼岛的主权，美国也同样不持立场，美国的这一态度至今没有改变。
        首先，美国出于长期占领冲绳的目的，将钓鱼岛置于联合国托管之下，这是其模糊立场的根源。美军在二战后对钓鱼岛的占领是日本误导的结果，因为美军是根据驻守冲绳的日本“先岛集团军”司令官纳见敏郎在冲绳的嘉手纳基地与其签署投降文书后所指定的投降范围进行的占领，该范围含盖了钓鱼岛。特别是1946年1月29日，日本外务省根据联合国最高司令部《关于若干外廓地区在政治和行政上从日本分离的备忘录》作成的《西南诸岛一览表》[1]中，明确把钓鱼岛列入其中。外务省的这份“一览表”显然是根据甲午战争期间日本窃取钓鱼岛之后冲绳的范围制定的，二战后，钓鱼岛作为日本窃取的领土本应该根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》归还中国，但是，日本却把它交给了美国占领。
        美军占领钓鱼岛之后，又将错就错地充实了该岛包括在冲绳的相关法律规定，成为联合国托管的对象。比如，1950年8月4日，美军发布第22号法令公布《群岛组织法》，其中规定八重山群岛的范围包括钓鱼岛在内，从而明确了钓鱼岛归八重山群岛管辖[2]。1951年签订的《旧金山和约》规定了联合国对冲绳的托管，实际上是置于美国的管理之下。具体讲就是该和约第三条规定，“冲绳作为西南诸岛的一部份，置于美国的施政管辖之下”，其中，“西南诸岛”一词是关键所在，因为该条款所载“北纬29度以南之西南诸岛”，被日美解释为包括钓鱼岛在内。从此，美国获得了对冲绳的立法、司法和行政权力，钓鱼岛也与冲绳一起被置于美国控制之下。
        美国单独控制冲绳及钓鱼岛，是因为要把这些岛屿变成防范共产主义的军事基地。冲绳的90%以上都被美国利用为军事基地，美国对钓鱼岛的控制和使用也主要用于军事目的，比如，美军把该岛屿中的黄尾屿和赤尾屿作为了空军和海军的演习轰炸场地，黄尾屿是1955年由所谓“琉球民政府”提供给美国空军作空对地轰炸训练场的；赤尾屿是1956年被提供给美国海军做军舰射击和舰对地轰炸训练场的。由于黄尾屿属于钓鱼岛的所谓“发现人”和“所有人”古贺辰四郎的儿子古贺善次所有，所以，1958年7月1日，古贺善次与“琉球民政府”当局签订合同，“琉球民政府”每年向他支付租金5763美元零92美分。这意味着美国直接从其占领下的“住民”手里租下了这些岛屿的一部分，显示了美国而不是日本对钓鱼岛实施了行政管理权，也显示了战前日本对包括钓鱼岛在内的冲绳的所谓“主权”已经由于旧金山和约第三条的“托管”规定和美国的单独管理而丧失，冲绳及钓鱼岛的主权也就从此被吊了起来。
        其次，美国在钓鱼岛主权问题上不持立场。如上所述，由于美国的操作，钓鱼岛主权问题实际上是与冲绳问题绑在一起的，都是联合国的托管对象。美国在朝鲜战争期间才考虑冲绳将来的地位问题，还开始认为把它交给日本可能比交给中国更有利于美国的战略，在此背景下，杜勒斯曾提出过日本或许拥有对冲绳的“潜在主权”[3]。然而，冲绳毕竟在法律上应为联合国的托管领土，甚至美国也无权把冲绳的主权“归还”给日本，所以，后来的冲绳“返还”交接过程只不过是一个行政权的移交过程，日本并不具有冲绳的主权（这一点连日本自己也不得不承认，比如，在移交之前，日本也研究过它们是否对冲绳具有“剩余主权”，理由是日本警察也参与冲绳的治安维持，日本法学家企图以此为冲绳“返还”寻找法律根据[4]）。正是基于这样的背景，冲绳行政权移交给日本之后，美国从来没有就冲绳的主权问题做过明确的表态。因为钓鱼岛与冲绳绑在一起，因此美国也不可能明确表示钓鱼岛的主权归属之所在。比如，1971年4月，美国国务院发言人鉴于中日之间发生钓鱼岛争端，曾发言说：希望有关方面通过对话解决问题。1971年6月17日，“返还协定”签订之后，美国国务院又声明把钓鱼岛的行政权交给日本，关于主权问题应由中日两国协商解决。1971年9月，美国国务院发言人麦克罗斯基说：“钓鱼岛问题应该由当事国解决”[5]。根据最近媒体报道，今年9月份，美国国会出版了一份报告，称美国政府委托国会批准的“返还冲绳协定”，把钓鱼岛主权交给日本，并不意味着美国对于这些岛屿的主权主张有任何倾向。[6] 进一步说明美国的立场没有发生任何变化。
        美国在主权问题上不持立场，一个冠冕堂皇的理由是因为它是联合国的托管对象，同时也反映了美国企图在中日之间保持中立的意图。美国的这种态度让日本感到十分失望，他们认为拥有对钓鱼岛控制权的美国为了自己的利益没有支持日本的主张，这是美国要在中日之间搞平衡。日本外相福田赳夫也对记者说：“（1972年）5月15日，冲绳返还之际，将要求美国证明尖阁诸岛是日本的领土。” 福田还在那天的国会会议上表示过对美国的不满，他说：“关于尖阁诸岛问题，美国在1970年和去年以前，态度是非常明确的，但是，到了去年（1971年）中旬，签订冲绳“返还协定”时，关于尖阁诸岛的施政权，因为第三国有异议，美国就改变了态度。对此我感到非常遗憾。”[7]福田此处所说的“第三国”显然是指中国。日本记者船桥洋一认为“尖阁诸岛因为美国的对华接近政策而牺牲了”。船桥洋一的话有一定的道理，因为1971年7月15日，基辛格秘密访问了中国；1971年12月30日，中国外交部发表了声明主张钓鱼岛自古以来就是中国的固有领土；1972年2月22日，美国总统访问了北京，中美之间实现了和解，这也是美国在冲绳和钓鱼岛主权问题上不愿表明立场的重要背景之一。
        美国最后之所以把钓鱼岛交给日本，是因为该岛与冲绳一起处于它的占领之下。但是，中日发生争端之后，美国考虑到台日和中日关系等因素，对于把钓鱼岛也一起“返还”给日本表现了摇摆和犹豫，既不想得罪台湾，也不想得罪日本。同时，美国也想利用钓鱼岛问题牵制台湾和日本，甚至中日关系，所以，即使在决定“返还”之后，美国也始终没有在“返还”协定中直接而明确地提到钓鱼岛的名称，“返还”决定其实是模糊的。
        首先，美国因不想使钓鱼岛问题复杂化，故对钓鱼岛的“返还”态度不明朗。当时美国正深陷越南战争的泥沼，国内反战情绪高涨，需要中国配合其撤出越南（这是中美和解的背景之一），可以说，冲绳的“返还”谈判正处于中美之间摸索和解途径的背景之下，美国不得不对钓鱼岛问题做通盘考虑。另外，在钓鱼岛问题上，台湾的态度十分坚决，台美之间也有交涉，所以，美国并不想因为这些岛屿的争端，影响它与“盟友”台湾之间的关系，使问题更加复杂化。1969年11月，“佐藤·尼克松声明”发表之后，日美双方宣布三年以内冲绳“返还”给日本，但是，声明中并没有“钓鱼岛”字样。1971年5月11日，美国驻日本大使梅尔曾对日本外相爱知揆一说：“我们的基本立场是，不进行领土主张的裁决，避免将来出现走上国际法院的事态发生。”[8] 可见，当时日本想要在“返还”冲绳的同时也获得钓鱼岛，还不那么容易，因为，当时美国的态度并不明朗，并没有决定把钓鱼岛也交给日本。
        其次，美国想把钓鱼岛问题当做对日谈判的筹码。正是由于上述复杂的因素，美国政府内部出现了反对把钓鱼岛也一起交给日本的意见。特别是当时日美之间正在就冲绳“返还”的条件讨价还价，美国要求日本承诺冲绳“返还”之后，军事基地继续存在，甚至还要求核武器在冲绳自由进出。同时日美两国还进行“纤维谈判”，美国要求日本限制其纺织品的对美出口，削减对美贸易顺差，这是尼克松上台前向美国纺织业界所做的承诺。于是，美国政府内部有人主张“为了迫使日本在纤维谈判中让步，也应该把钓鱼岛问题作为条件，不应该立即交给日本。”[9] 日本也清楚美国出于继续使用基地之考虑不会轻易把冲绳归还给日本，更不会轻易把钓鱼岛交给日本。所以，日本付出了一些代价，除了同意冲绳可以继续驻军之外，还通过秘密协议承认美国舰船携带核武器进入冲绳，另外，日本还向美国支付3亿2000万美元的“返还”费用。特别是在“纤维谈判”中，日本同意了尼克松政府提出的限制纺织品出口的要求。日本的这些让步最后奠定了冲绳顺利“返还”的基础，也为日本获得对钓鱼岛的控制权创造了条件，美国最后改变了不将钓鱼岛交给日本的最初态度。但是，钓鱼岛显然成了美国要求日本让步的谈判筹码，“返还”的决定经过了一个犹豫过程。
        第三，“返还”范围具有模糊性。美国虽然在日本一系列让步的基础上最后决定把钓鱼岛交给日本，但还是主张对“返还”范围进行模糊处理，即，只表述为“除去奄美返还协定对象地区以外的北纬29度以南的西南诸岛”，而不提钓鱼岛名称，并且反对在“返还协定”文本中涉及“返还”范围问题，美国的用意是移交钓鱼岛控制权给日本，但不在协定文本中明确表示。对此，日方被迫同意了美国的主张，没有坚持在协定文本中涉及“返还”范围问题，但是日本要求在协定的附属议定书中做出规定。美国开始没有答应日本的要求，1971年6月9日，距离“佐藤·尼克松声明”正式签字还有8天，美国国务卿罗杰斯就“返还”范围问题对日本外相爱知揆一说：“国民政府非常忧虑一般国民的反应，他们对美国政府也施加了压力。……所以希望你们能够帮助我们一下”。对此，爱知揆一说：“我们有自信在不给美国政府添麻烦的前提下处理好此事，如果有必要，可以进行会谈。”[10] 既然日本承诺了不给美国“添麻烦”，双方便于1971年6月17日签署了“返还协定”，美国同意以附属议定书的方式用经纬度表示“返还”范围，并在日本外交官的一再努力下还加上了“域内的所有岛屿、小岛、环礁和礁岩”一语，意味着美国事实上决定把钓鱼岛“返还”给了日本。
        从上述“返还”决定的过程看，美国在把钓鱼岛也一起交给日本的过程中是表现过摇摆和犹豫的，即使最后签署“返还协定”，但是其中并不包含“钓鱼岛”字样，所以，美国的“返还”决定仍然具有模糊性。

        美国并不想因为钓鱼岛问题而卷入中日之间的冲突。美国的目的就是想在中日之间做平衡者、调解人，以此维持自己对中日关系乃至东亚国际关系的主导地位。为此，美国在是否介入中日冲突问题上态度一直暧昧，实际上推行的是模糊政策。
        首先，美国在日美安保条约的适用范围是否包括钓鱼岛在内的态度始终是暧昧的。比如，1972年5月，基辛格曾在国家安全委员会上说过：“关于钓鱼诸岛最好的办法是不要让它成为大众关注的目标”[11]。对于日本追问钓鱼岛是否包括在安保条约的适用范围之内的问题，美国在这年5月的一份机密文件中说：不要进行肯定地回答是否包括在安保条约的适用范围之内，而应该说可以被解释为是安保条约的适用对象。[12] 此处，“被解释”一语颇具深意，也就是说，日美安保条约不是必然包括钓鱼岛在内的，而是可以“解释”成包括钓鱼岛在内，是扩大解释。这是美国高级官员首次表示对这个问题的态度，美国显然是故意让该问题具有暧昧性。
        冷战结束之后，美国关于钓鱼岛是否包括在日美安保条约适用范围内的态度有清晰化的趋势，但仍然暧昧模糊。比如，1996年，美国驻日大使蒙代尔曾表示美国不会介入中日钓鱼岛冲突，引起石原慎太郎撰文批评，他认为如果是那样，日美安保条约还不如废弃的好，日本应该独自构筑防卫体系[13]。在此背景下，克林顿政权的代理国务卿坎贝尔在日本追问下表示过，钓鱼岛是日美安保条约的适用对象，这是美国政府高官首次公开做这样的表态[14]。美国第二次对钓鱼岛的防卫问题表态是在2004年3月，美国国务院发言人对记者说：“日美安保条约适用于日本施政下的领域，也适用于钓鱼岛”[15]。但是，笔者认为这不过是上面提到的“扩大解释”而已，并不意味着美国表明一定会介入钓鱼岛争端。比如，根据2009年2月26日的日本媒体报导，日本曾再次要求美国确认钓鱼岛是日美安保条约的适用对象，但是美国回避了明确表态。这就引起了当时的日本首相麻生太郎在国会回答民主党前代表前原诚司提问时说的：该岛在日美安保条约保护范围之内。他说：“尖阁诸岛是日本的领土，当然是日美安保的对象”。[16]然而，这只是日方一厢情愿的表示，当时美方并无进一步呼应。
        其实，美国的暧昧态度是为了利用钓鱼岛问题达到控制日本的目的。当时，日本民主党有上台执政的可能性，特别是小泽、鸠山等人具有脱美倾向。2009年2月25日，小泽一郎发言说：“在日美军的驻留有第七舰队就足够了”[17]，他认为美军不能做的事情，日本的自卫队可以做，小泽的发言引起了美国的警觉。果然，民主党上台执政之后在普天间基地问题上与美国搞对立，使日美关系处于紧张状态。于是，美国又玩起了模糊的花招，2010年2月28日，美国国防部代理副部长（Deputy Assistant Secretary of Defense for East Asia）塞尼（David Sedney）在北京说：“美国不参与钓鱼岛的最后主权问题争论，这是美国的一贯立场。”[18] 塞尼在此只提美国在钓鱼岛主权问题上的中立立场，却只字未提日美安保条约是否包括钓鱼岛在内。尽管塞尼的地位不算高，但是他出身于国务院，所以日本人揣测他这样发言是反映了希拉里·克林顿主导的国务院的意图，认为美国的政策发生了变化。然而，尽管日方向美国国务院求证美国的“钓鱼岛政策”是否发生了变化，但是，甚至2010年9月发生“撞船事件”以后，美国仍然没有明确表示钓鱼岛是否适用安保条约。美国国防部长盖茨只是说：“我们将履行同盟的责任”，[19] 但是，没有表示钓鱼岛是否包括在日美安保条约的防卫范围之内。直到9月23日，希拉里终于在日美外长会谈时表示：钓鱼岛是“日美安保条约的适用对象”，但是美国并不对事件本身发表见解，她希望中日两国通过和平方式解决问题。前原诚司听出了美国高官表态的潜台词，所以他说：“克林顿国务卿讲了，尖阁诸岛适用于日美安保条约第五条，但是，没有确定是日本的领土”。[20] 可见，美国仍然坚持其一贯立场：不介入钓鱼岛的主权争端，并经常“忘记”表示该岛屿适用安保条约。美国的这种暧昧态度，至少在“撞船事件”后，迫使日本不断表态要加强日美同盟，从而使美国对日本的控制得到了加强。
        第三，美国在是否介入钓鱼岛冲突上态度暧昧。美国即使表明钓鱼岛适用安保条约，也未必愿意真正卷入由此引发的中日冲突。2010年9月10日，《纽约时报》专栏作家克里斯多夫（Nicholas Kristof，中国名：纪思道）发表文章指出：完全看不出美国有为钓鱼岛而与中国开战的理由，何况美国并没有承认钓鱼岛属于日本。美国不会因为太平洋上的某个小岩石而冒发动战争的危险。克里斯多夫是美国著名记者，与政界有密切联系，他的这篇文章引起了日本驻纽约总领事馆的抗议，他们给报社寄信抗议，但是，文章作者在20日将信的一部分内容予以公开，引起了舆论对日本的批评。克里斯多夫表示：就技术层面而言，日美安保条约涵盖所有日本行使主权的地方，而钓鱼岛目前由日本管辖，因此，如果中日两国因钓鱼岛开战，美国有义务帮助日本。但是，美国的立场一向是“美国不对钓鱼岛的主权问题表示意见”，这样，美国就处于非常尴尬的地位，即：“我们并没有同意钓鱼岛肯定是日本的，却要因为钓鱼岛而帮助日本打仗。”所以，他说：“美国为了钓鱼岛这几个无人的岩石而履行义务的可能性几乎为零。”[21] 曾在小布什时代担任国安会亚洲事务主任的迈克尔·格林也证实了克里斯多夫的说法，他说：“如果是日本首先采取了刺激行动，美国则未必全面赞同和支持日本”[22]，他还说：“中日之间紧张关系升级不符合美国的利益。”[23]。
        由此可见，美国实际上推行的是避免冲突发生的政策。比如，对于美国的真实意图，日本从“撞船事件”中也是有所察觉的，当时，美国虽然保证钓鱼岛适用日美安保条约，但同时暗示日本释放了船长，这表明美国并不想日本把自己拖入中日冲突之中。可以说美国在“撞船事件”中的表现让日本喜忧参半，喜的是美国再次承诺了钓鱼岛属于安保条约适用对象，忧的是美国“建议”日本释放了船长詹其雄，使得开始信誓旦旦要为了宣示主权而通过国内法律“法办”詹其雄的日本，最后不得不匆匆放人，而且是在第二次拘留期限未到期就提前把人放了，日本事实上输掉了这次外交博弈。“撞船事件”暴露了美国确实不想卷入真正冲突的本意，2011年11月14日，驻日美军司令菲尔德在日本记者俱乐部点到了问题的实质，他说：“尖阁诸岛是日美安保条约的适用对象，但是最善的方法是和平解决，一定能够找到解决途径，这是比武力解决更好的方法。”[24] 最近，日本在“鱼鹰”战机部署问题上与美国博弈，美国需要日方同意部署，日方需要美方表态防卫钓鱼岛。但是，尽管如此，美国防长帕内塔也只是点到该部署“对离岛防卫很重要”[25]为止，并没有提钓鱼岛名称。倒是国务卿希拉里之前对于钓鱼岛的“国有化”问题向日本外务省进行了询问，并表示：美国对主权问题不持态度，希望有关国家和平解决问题[26]。最近的日美“夺岛”军事演习，美国并没有表示该演习意在钓鱼岛，日本政府也不敢明说其目标是钓鱼岛，只是防卫省官员以匿名方式透露过演习的目标是钓鱼岛。9月17日，帕内塔访日时再次表示钓鱼岛是日美安保的适用对象，但同时也重申了希望中日双方和平解决问题。[27]看来，对于美国来说，虽然承诺了钓鱼岛属于安保条约适用对象，但结果还是它一贯的立场，即，不想让自己卷入冲突之中。

        综上所述，美国在钓鱼岛问题上的模糊政策，主要表现在对主权归属问题上立场模糊，不肯表态主权属于日本还是中国；在“返还”钓鱼岛的决定上态度摇摆犹豫，甚至有过拒绝将之与冲绳一起交给日本的意见；在是否介入中日围绕钓鱼岛问题发生的冲突问题上态度暧昧，一方面承诺适用安保条约，另一方面却强调用和平的方法解决问题。表面上看，主权问题上不持立场，把钓鱼岛交给日本和承诺适用安保条约都是比较明确的表态，但是，实际上却互相矛盾，比如，对主权不持立场，却承诺适用安保条约；承诺适用安保条约，却一再声明用和平方法解决问题。美国之所以在钓鱼岛问题上采取模糊政策，目的在于想在中日之间留下回旋余地，不同的时间和场合说不同的话，以此掌控中日关系，进而掌控东亚事务。关于这一点，中国外交部曾发表过声明，一针见血地点破过：“我们坚决反对美日反动派用中国领土钓鱼岛做交易和借此挑拨中日两国人民的友好关系。”[28] 中国外交部点明了美国“模糊政策”的实质。当然，模糊政策也收到了一定的效果，2010年发生的“撞船事件”，促使日本民主党摇摆的亚洲政策开始向美国回摆，日美同盟又成了日本唯一的战略选项；今年的“购岛”闹剧又为美国在普天间基地部署“鱼鹰战机”扫清了道路，使其重返亚太战略具有了整合性。可以说，在钓鱼岛问题上留下一个模糊的空间，显然有利于美国以调停者的立场在东亚事务上保持发言权，时而挑起争端，时而扮演调停者，以便为美国的亚太政策服务。正如澳大利亚国防学院教授卡莱尔·泰勒（Carlyle Taylor）所说：“美国总是能够通过聪明的做法支配亚洲国家。”[29] 对此，中日双方应该保持理智和清醒的头脑，联合有识之士打破域外大国与日本鹰派破坏中日关系大局的阴谋，将钓鱼岛问题真正搁置起来，回到搁置争议的原点，谋求共同开发，变弊为利，实现双赢，才是处理两国关系的正确之道。

文献来源：《现代国际关系》