利益集团作为现代政治中的常态现象，意指由拥有某些共同目标并致力去影响公共政策的个人组成的团体。它一方面将社会的变化和社会团体的利益诉求传递给国家，另一方面又将国家的意志及信息传达给社会，在利益表达与分配、社会纠偏等方面充当国家与社会之间的协调者。作为日本最主要的农业利益集团——“日本农业协同组合”（Japan Agricultural Cooperatives，简称“农协”、JA），一方面积聚了可以支配日本农业的巨大经济实力，另一方面拥有可以将经济能量充分转化为政治影响力的强大组织能力。在它的影响下，日本农业得以长期依赖财政补贴及贸易保护。但随着“农协”社会统合能力的弱化与民主党上台执政，“农协”的政治影响力从社会基础及结构上均受到了冲击。

一、利益集团影响日本政治的路径特征及其变化
      据统计，目前日本国内各种利益集团的数量约6万，按照各团体的性质可分为专门领域团体和公共利益团体，并可进一步细分为八种类型。即经济团体、劳动团体、农业团体、专业团体、教育团体、福利团体、行政方面团体等专门领域团体，以及市民、政治团体等公共利益团体。[①]
一般而言，利益集团影响政治的途径主要集中在介入选举（如提供政治资金、聚集选票）和在国会扶植政治代理人或进行“院外活动”（如大众动员、个人联系）等，但方式会因各国政治文化及政治构造的差异而各有侧重。在政治文化方面，强调“合意政治”传统的日本习惯通过人与人私下协商、疏通的方式化解分歧，即所谓的“根回”政治。[②]在政治构造方面，日本采用英式的议院内阁制，但不同于英国业已成型的两党制，战后日本曾长期由自民党一党独大，直到2009年才实现真正意义上的政党轮替，两党制仅处于雏形阶段。上述特性使得利益集团在影响日本政治的路径及与政策制订方的关系方面也别具一格。
      第一，利益集团习惯与行政机构及“族议员”之间通过类似“亲戚般往来”（親類づきあい）的沟通协商方式表达自身的利益诉求。
      利益集团、行政机构及“族议员”三者之间发生紧密联系的交汇点在于共同在政策形成的过程中发挥作用。通常而言，一项政策应先由行政机构（职业官僚级别）制订好原案后应经内阁审议，交由国会通过后才告生效。原案一般由相关省厅的课长或课长补一级的官僚拟定，因此利益集团习惯在这一过程中与相关省厅的职业官僚通过沟通协商的方式表达自身的利益诉求。为了便于沟通，不但主要的利益集团均设有与相应省厅、主管局及课联系的部门，各省厅也都设立了专门负责与相应利益集团接洽、指导的部门。据统计，主要的利益集团中有85.1%与行政机构保持经常性接触，63.4%参与了政策制订，与行政机构交换意见的占87.2%，向审议会派遣委员的占59.6%。[③]
      此外，因自民党长期一党独大，其利用这一优势，对行政机构也逐步确立了支配地位，形成了以自民党为核心的政策决定过程，导致了任何政策无论是行政上的制订过程还是法律上的立法过程，自民党都有相应的组织部门负责指导和操作。在此过程中，自民党党内也出现了所谓“族议员”现象，即因长期担任自民党政调会相关部会委员及国会相关委员会委员的职务，而谙熟相关决策领域的政策制订程序并有较强影响力及协调力，成为党内“政策专家”的一批国会议员。[④]由于日本国会设有类比内阁省厅的各委员会，而所有的议员均必须加入众参两院的各个委员会中，因此各在野党或多或少也有一批能对相关政策领域施加强大影响力的“族议员”。
 “族议员”既可参与拟定原案，还因其熟悉相关领域的政策运作，且参与国会投票，其对政策的巨大影响力不言而喻。因此，各利益集团也十分注重与相应的“族议员”进行接触，常常利用内部非正式的政治关系网来加强与“族议员”之间的联系，借机阐明自身立场观点，以影响政府决策。
      据统计，80%左右的利益诉求是各团体通过个人联系的方式解决的，它减少了日本政治决策过程中的对立和冲突，但也在很大程度上增加了不透明度。[⑤]
      第二，利益集团与职业官僚、“族议员”三者关系盘根错节，形成了以共同利益为基础的“铁三角”结构。
在政策形成过程中，利益集团、职业官僚及“族议员”三者在紧密联系的同时，也逐步形成了共同利益，并以此为基础组成了“铁三角”结构。如各利益集团中总有一些重要职位会安排给相关省厅的卸任高级官僚，这种现象称之为“下凡”（天下り）。对利益集团而言，主要是可以利用其原有的人际关系，加强与相关省厅的沟通渠道，更大限度地为所属行业争取利益。在利益集团与“族议员”方面，一方面前者运用选票和政治资金使后者能够连选连任，另一方面后者则在政策形成过程中为前者争得利益。
        “铁三角”结构是建立在自民党长期一党独大的基础上的。因此随着民主党的上台，支撑这一结构的基础已有所松动。首先，政官关系进入了新的磨合期。民主党执政后因锐意推行“政治主导”模式，使日本沿袭多年的“官僚主导”结构受到了强烈冲击，但受官僚系统的抵制及民主党执政经验不足等因素的制约，这场旨在建立“脱官僚化”体制的攻势逐渐放缓，在某些领域甚至有所后退。[⑥]
      其次，利益集团与政党的特殊关系发生重大改变。在自民党一党独大的时期，主要的利益集团均有特定的政党支持取向，如财界、农业和专业领域的团体与自民党、“创价学会”与公明党、劳动团体与其他中间偏左的在野党等。[⑦]民主党执政后，一方面试图推动更多利益集团改变原先的政党支持取向，向其靠拢[⑧]，另一方面因其执政时日尚短，且治理效能不彰，一些利益集团又开始奉行中立的“脚踏两只船”策略。如日本医师会一向支持自民党，但在2010年的会长选举中，亲民主党的原中胜征击败了亲自民党的现任会长，并在同年的参议院改选中决定支持民主党的候选人。然而，在2012年的新一届会长选举前夕，无论是谋求连任的原中还是其他两名候选人均表现出要与民主党保持距离，转而与朝野各党均建立沟通渠道的姿势。[⑨]
      民主党锐意推行“政治主导”和推动利益集团改变既有的政党支持取向的用意在于从结构上形成由民主党位于顶端，官厅和利益集团处于下端的“金字塔型”结构。但总体而言，民主党囿于执政时间短，效率低等因素，其与官僚之间的博弈，与利益集团之间的合作模式尚未定型。
      总体而言，自身经济实力较强，又具有一定垄断性质的利益集团不但在客观上有能力维护既得利益，且维持现状的主观意愿性也更强，因而能对政治施加较大影响力。在这一点上，农业利益集团颇具代表性。日本的农业利益集团向来比较集中、统一。以“农协”为例，一方面日本农民几乎都加入了“农协”，另一方面“农协”在经济上也达到了完全支配日本农业的程度，这使得它具备了充分代表农民利益的资格。因此，日本政府的农业政策很少与“农协”意愿相违，同时与农业相关的政策法规也依靠“农协”协助推行。而“农协”拥有如此雄厚的经济实力和政治影响力的根源在于其独特的组织架构。
二、“农协”的组织架构特征探微
       “农协”实质上是由多个农业团体组成的联合体。作为日本国内对政治拥有最大影响力的利益集团之一，其独特的组织架构一方面使它能积聚巨大的经济实力，另一方面又拥有能将经济实力充分转化为政治影响力的强大组织能力。
      首先，从横向角度而言，“农协”包罗万象，还涉足商业、金融、保险等多个领域，不但对农户有强大的号召力，经济上也达到了支配日本农业的程度。
      为解决日本农业发展面临的“小农业，大市场”瓶颈，“农协”将分散的农民组织起来共同生产，如以预约订货的方式将生产、生活资料供应给农民，再由其组织农产品（以稻、麦为主）的收购，然后转售给政府或加工工厂，或贩卖给批发商、批发市场等。[⑩]这是“农协”工作的核心，主要由“全国农业协同组合联合会”（简称“全农”）来承担。[?]
      除“全农”外，“农协”还设有“全国农业协同组合中央会”（简称“全中”）、“农林中央金库”（简称“农林中金”）、“全国共济农业协同组合联合会”（简称“共济联”或“全共联”）、“全国厚生农业协同组合联合会”（简称“全厚联”）等综合性的团体和为数众多的专门性团体，涉及商业、金融、保险及教育等领域。如“农林中金”负责管理“农协”会员的储蓄和信贷工作，并从事对农业相关企业进行贷款的业务，被称为“日本的农业银行”；“共济联”作为“农协”的保险机构，从事长期和短期的保险业务；“全厚联”则不但为“农协”会员及其家属的治病，还担负着体检和预防疾病的工作。此外，“农协”还出版机关日报《日本农业新闻》，甚至设有专属大学，培养“农协”干部和技术人员等。[?]
      目前“农协”包含713个团体，遍及日本各地，业务包罗万象，因此能直接同农民建立起各种形式的经济联系，控制着农村经济生活的各个方面。按照规定，农民参加和退出“农协”都是绝对自由的，但一方面“农协”拥有覆盖整个日本农村的流通服务网络，另一方面“农协”不以盈利为目的，坚持服务第一的立场使得日本农民对其极其依赖，因而几乎全部是“农协”的正式会员。此外，“农协”还有数量庞大的准会员，两者相加约950万人。此外，“农协”资金实力也相当雄厚，达到了支配日本农业的程度。如“农协”在邮政银行的储蓄金额约80万亿日元，互助金总额则高达351.7万亿日元。[?]2008年，“农协”仅贩卖和购买的业务总额即达7.68万亿日元，而同期日本农业总产值仅8.5万亿日元。[?]
      其次，从纵向角度而言，“农协”是由下一级“农协”通过纵向连接的方式与上一级“农协”层层组合成的全国统一的团体。这种金字塔型的组织架构有利于“农协”将其庞大的资源进行整合，使之发挥巨大的政治能量。
      从纵向角度而言，各级“农协”基本上是按日本行政区划建立起来的，即分全国一级“农协”、地方一级“农协”（都道府县）和基层一级“农协”（市町村）。组织原则是下一级的“农协”联合组织成上一级的“农协”，目前基层一级“农协”共2961个，它们联合组成103个地方一级“农协”，再由后者联合成立18个全国一级“农协”。[?]此外，地方一级“农协”都建有与全国一级“农协”对口的组织，如“经济农业协同组合联合会”（简称“经济联”）对应的是“全农”；“信用农业协同组合联合会”（简称“信联”）对应的是“农林中金”等。[?]
      自1990年代以来，“农协”为改进自身功能，开始实施“精兵简政”。在组织体制方面：一是合并基层农协，即将原有的一个市町村有一个基层“农协”改编为若干个市町村有一个广域的基层“农协”；二是将现有的市町村—都道府县—全国的三级组织架构缩编为两级，即将地方一级“农协”归并到全国一级“农协”的对口组织中，成为后者的分部，最终形成市町村广域“农协”—全国“农协”的两级架构。[?]
      虽然上下级“农协”之间并非领导与被领导关系，只是相互协作与支援的关系，但上一级“农协”对下一级“农协”在业务上可以进行指导，从全国一级“农协”到基层一级“农协”均是按上述原则建立起来的。更为重要的是，“农协”除了各种业务性机构外，还设有一个决策机构——“全中”，其任务是制订“农协”运动的方针，负责联系和调整“农协”各团体之间的关系。而为了更好地将“农协”的方针落实下去，日本47个都道府县均设有“全中”的对口组织——“农业协同组合中央会”（简称“中央会”）。一方面，“中央会”接受“全中”的指导，执行“全中”的方针政策；另一方面，它又可以对同级“农协”的组织、事业和经营等事务进行监督。此外，“全中”还被授权可代表“农协”同政府进行联系，或反映农民的一些要求，或就某些事项提出建言，并对政府制订的农业政策施加影响。
      由此可见，“农协”的纵向结构特征在于从基层“农协”到上一级“农协”通过纵向连接，最后联合成全国统一的“农协”组织。而一旦后者下达某项决定后，下一级“农协”基本予以执行。[?]这种金字塔型的组织架构有利于“农协”将其庞大的资源进行整合，使之发挥巨大的政治能量。
         “农协”的政治诉求聚焦于提高政府收购农产品（尤其是大米）的价格、争取更多的农业补助金和限制农产品进口这三个方面。在这一过程中，“农协”与以农林水产省为核心的官厅、以自民党农林水产调查会及国会农林水产委员会为中心的“农林族”议员逐渐形成了“铁三角”结构。据统计，“农协”在日本20个最有影响力的利益集团中排名第9[?]，而“农林族”则与“建设族”及“商工族”议员一起被称为自民党的“御三家”，它们所代表的势力也成为自民党巩固选票地盘，维持执政地位的关键部门。[?]“农协”则借此转化为日本利益集团中保守性和垄断性最强的团体，并频频以“代表农民利益的强大压力集团”的面貌示人。[21]但从1980年代中后期开始，“农协”的政治影响力已呈缓慢下降趋势，民主党上台后，其影响力更受到进一步削弱。前者缘于“农协”的社会基础有所动摇，后者则是民主党执政后对原有的“铁三角”架构从结构上形成冲击所致。
      受到公共投资的减少、公共设施投标改革带来利润率下滑、大米消费量逐年降低、减少农作物种植面积政策的实施、农产品进口自由化程度的增加、少子·老龄化等因素的影响，“农协”的组织率与约束性不断下降，社会统合能力持续弱化，导致其发挥政治影响力的社会基础已今不如昔。如参加自民党国会议员个人后援会的农村选区选民从1992年的18.2%减少到2006年的10.2%，缴纳会费的个人后援会成员更是从最高峰1986年的5.2%下降到2005年的1.7%。[22]
民主党执政后，农业政策的核心是“农户个别所得补偿政策”，意图绕开“农协”直接对农户进行经济补助，其目的在于从结构上打破“农协”、农林水产省及“农林族”议员组成的“铁三角”，而改成由民主党位于顶端，农林水产省和“农协”及农户处于下端的“金字塔型”结构。[23]
      上述因素导致“农协”的政治影响力今非昔比，但从其能在全国范围内展开大规模的反对日本加入TPP的政治动员，并最终迫使野田首相不得不做出政治决断这一点而言，现阶段“农协”对政治的影响力仍不容小觑。
三、反对加入TPP：“农协”的政治影响力透视
日本农业因生产规模小、劳动力成本高昂而不具国际竞争力，长期依赖财政补贴及贸易保护，成为日本经济的“短板”。然而，“农协”却凭借对政治的强大影响力，使得农产品在日本已经缔结的12个双边或区域EPA（Economic Partnership Agreement，经济伙伴协议）中均被排除在外，结果导致10%的农产品平均关税超过200%，其中魔芋为1708%，大米为778%，淀粉为583%。
      由美国主导的TPP（Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement，泛太平洋战略经济伙伴关系协定）是一种高水平的自由贸易协定，共涉及跨境服务、金融、投资、劳动等24个领域的自由化，而要求各成员完全取消农产品的进口关税这一原则尤为引人关注。可以想见，加入TPP势必将使日本农业遭受重创。据农林水产省的估算，加入TPP将导致日本的农产品生产额减少3.7万亿日元，实际GDP减少11.6万亿日元。同时，农业及相关产业的就业人数也将减少340万人，粮食自给率将从目前的40%陡降至14%。[24]此外，一些传统的农业道县也纷纷测算加入TPP对当地经济社会发展的影响，如北海道七种主要农畜产品的生产额将减少2.1万亿日元，冲绳县农林水产业及相关产业的损失约1000亿至1200亿日元。[25]因此，从菅直人提出要参加TPP谈判伊始，以“农协”为主的一些利益集团便透过多种形式的政治动员，强烈反对政府的这一决定。
      首先，“农协”通过举行反对加入TPP的游行集会，加大对普通民众的文宣力度，提高基层对自身主张的支持度，借以向政府施加舆论压力。
        “农协”因为规模庞大、实力雄厚，使得它可以在全国范围内展开反对加入TPP的各种活动，以扩大声势。实际上，当2010年时任首相的菅直人首次表态日本要参加TPP谈判伊始，“农协”便开始在全国范围内举行了多场游行示威和政策宣讲会：首先，“农协”于当年11月10日在东京举行了有3000多人参加的反对集会，通过了“坚决阻止参加TPP谈判”的特别决议；其次，岛根县的“农协中央会”联合一些渔业团体于12月14日召开“反对参加TPP、保卫日本食品的岛根县大会”，并组织市内游行，强烈呼吁保护日本农业、地方文化及地方传统；最后，“农协”还联合“日本医师会”等团体大规模地在日本各地组织反对加入TPP的签名活动，短期内便征得1120万人的联署[26]，彰显了其在基层社会中的巨大动员力。
      其次，“农协”利用在地方的影响力推动各地方议会及政府表明反对加入TPP的态度，意图借助地方议会及政府的力量对日本政府形成一定的牵制力。
农村经济活动区域与居住区域基本重叠，绝大多数居民习于安土重迁，极易形成熟人网络，因而投票率也远高于都市选区，且农村选区偏小，议员当选几率相对较高。如前所述，日本农民几乎都是“农协”会员，尽管根据法律规定“农协”不得直接参与政治活动，但为了涉足选举，“农协”会成立“全国农业者农政运动组织联盟”（简称“农政联”）之类的政治团体变相参与其中。[27]在“农协”的强大号召下，农民往往也会按照它的暗示去投票，这被称为“农协总动员式选举”。即使在“农协”组织率大不如昔的今天，能否成为其“组织内候选人”仍是决定选举胜负的关键。如2007年参议院改选时，“农政联”推荐的自民党候选人山田俊男以44.9万票当选；但2010年参议院改选时，“农协”出身的自民党候选人门传英慈在未获“农政联”推荐的情况下参选，最后却以8万票落败。[28]
      此外，很多地方议员和国会议员原先便是出身“农协”，并以之为地盘，逐步走上从政道路，如曾任众议院农林水产委员会委员长的钵吕吉雄曾在北海道的“农协”工作近20年，在“农协”的鼎力支持下，他自1990年开始连续七次当选众议员，是民主党内著名的“农林族”。[29]因此，由“农协”支持当选的地方议员人数众多，影响力甚至大到足以主导地方议会及地方政府的态度。
      在“农协”的推动下，日本47个都道府县议会有39个议会通过了表示“反对TPP”或“应予慎重应对TPP”的意见书，其中有29个议会的民主党议员也投票赞成。[30]2010年11月9日，东北地区6县及北海道的知事在新潟召开会议，一致反对日本加入TPP，要求政府采取谨慎态度。12月6日，秋田县知事佐竹敬久更明确表态，批评菅内阁在TPP问题上的立场，认为政府决定过于轻率，并强调日本只有在“确保粮食安全、实施个别农业政策、实施地域政策”这三个前提下才考虑加入TPP。[31]进一步地，“农协”还动员反对加入TPP的地方首长共赴东京向中央政府陈情。2011年11月1日，北海道、鹿儿岛、冲绳三道县的“农协中央会”会长与冲绳县知事仲井真弘共同向官房长官藤村修表明了他们反对政府仓促加入TPP的态度。[32]
      最后，“农协”利用与“农林族”议员及农村选区出身议员的密切关系，大力推动他们对内阁决策施加影响。
      一般而言，“农林族”议员及农村选区出身的议员都是以“农协”为其主要的后援团体，“农协”通过选票和政治资金使他们的政治生命得以延续的同时，后者则透过直接参与决策过程为其争得利益，两者关系休戚与共。此外，由于日本国会议员的当选票数上大都市圈远远超过农村选区，如众议院的最大差距为2.52倍，参议院则高达5.124倍。[33]这种选区分布明显偏重农业选区的特征直接导致了该选区出身的议员人数众多，远远超过农业人口占日本总人口的比例。如自民党在2003年和2005年的众议院选举中，在300个单一选区中分别获得79和74个议席。2009年的众议院选举，自民党在300个单一选区所获议席虽减少至42个议席，但民主党却从前两次的10席增至49席。[34]因此，在“农协”竭力反对加入TPP的背景下，国会众参两院中也始终存在着声势浩大的反对派。
      首先，为呼应“全中”反对加入TPP的国会请愿活动，日本国会众参两院竟有过半数的363名跨党派议员联署反对加入TPP。其中，自民党以总裁谷垣祯一为首的重量级议员全部署名，总人数达166名，超过自民党国会议员总数（众议院118名，参议院83名）的3/4。野田内阁中虽无一名阁僚参与联署，但民主党署名议员人数也有125名。[35]
      其次，在民主党内，早在菅直人内阁时期党内便有众多农业选区出身的议员反对加入TPP。2010年10月21日，甚至有100名民主党议员举办了反对加入TPP的集会。[36]之后，他们又与执政联盟中的国民新党组成“谨慎思考TPP会”，由前农林水产大臣山田正彦出任会长，自民党、公明党等在野党的部分国会议员随后也参与其中，并改组成为跨党派的“考虑TPP的国民会议”。而为了表示反对加入TPP的决心，山田本人甚至威胁野田要退出民主党。[37]
      在“农协”的反对下，围绕着TPP问题，不但日本民众、地方政府及国会的朝野政党意见对立，甚至连民主党内最终也未能得出是否参加TPP谈判的明确共识，只得提请野田做出政治决断。首相做出政治决断即意味着要承担全部政治责任，甚至是首相宝座。但对野田而言，一方面意图通过TPP提升日本企业的国际竞争力，推动国内农业的结构性改革，重振日本经济，并欲借此在外交上巩固日美同盟，配合美国牵制中国的战略布局，在未来亚太经济一体化的进程中占据有利位置。另一方面，民主党内反对加入TPP的并非主流派，内阁中主要的反对派——农林水产大臣鹿野道彦的态度也有所转变，因此野田在权衡利弊后仍做出了参加TPP谈判的政治决断。但为顾及上述反对力量，野田一方面接受民主党干事长舆石东的建议，将原定11月10日宣布参加TPP谈判的决定推迟一日宣布，以与山田等党内对加入TPP持反对或谨慎态度的议员做最后的沟通[38]；另一方面表述上也相当委婉，“以坚决保护日本的医疗制度，传统文化和美丽的农村为前提，以参加TPP谈判为目标，与相关国家展开协商。”[39]
      随着日本农业经济的持续式微，支撑“农协”施加政治影响力的社会基础也不断被削弱。但一方面日本农业精耕细作式的小农生产方式并非改变，另一方面以“农协”为主的农业利益集团拥有很强的保守性与垄断性，导致了“农协”仍能维持对农民的强大号召力，并继续维系“铁三角”结构，因而依旧可以左右日本的农业政策。如2008年，正值大米歉收导致国际市场大米价格暴涨，因此当时日本国内无论是官房长官还是农林水产大臣均有意更改限制大米生产规模的政策，但在“农协”的坚决反对下，这一议题甚至未能进入审议程序。这也是为什么“农协”能在反TPP活动中展现出巨大政治影响力的根源。
      民主党执政后，农业利益集团虽然一度调整了亲自民党的立场，民主党内部也成立了专门与之进行沟通的“民主党食品与农业再生议员联盟”，但民主党立意要打破既有的“铁三角”结构，这导致两者在利益互换过程中的合作程度相当有限。2010年参议院改选中，“农协”再度转而支持自民党，使得其在农村选区大胜民主党便是明证。[40]可见，在民主党执政下，一方面其与农业利益集团合作程度远不及自民党那样紧密，另一方面后者对民主党农业政策的影响力也无法与自民党时期相比拟。“农协”联合其他团体声势浩大地展开反TPP的政治动员，但最终仍归于失败的原因恰在于此。
      野田决定参加TPP谈判，意味着日本农业长久以来的保护政策和经营模式将受到巨大挑战。为因应这一冲击，日本农业的结构将被迫做出重大调整，开放化、规模化及集约化将是改革的目标。而这势必会给农业利益集团对农业及农民的掌控带来釜底抽薪的冲击，并最终瓦解业已动摇的“铁三角”结构。如果“农协”等农业利益集团不能顺势从结构上对其保守性和垄断性的痼疾进行革新的话，即使将来自民党重新执政，其政治影响力的每况愈下也是不可避免的

文献来源：《日本学刊》