10月12日，特朗普政府宣布退出联合国教科文组织（UNESCO）。由美国国务院宣布的这一决定给出了三个方面的理由：一是美国拖欠教科文组织的会费不断攀升（已达到5亿美元）；二是该组织需要根本改革；三是该组织一直存在针对以色列的偏见。这项决定将于2018年12月31日生效。尽管美国国务院发言人希瑟•诺尔特（Heather Nauert）强调这“不是一个轻率的决定”，同时也表示，美国在退出后将寻求作为观察员继续留在联合国教科文组织，然而特朗普政府的决定还是引发人们对美国与联合国关系发展及其破坏性影响的关注和忧虑。

        事实上，特朗普政府改革联合国的一个优先目标是联合国人权理事会，包括修改理事会成员的选举办法和阻止理事会讨论涉以色列问题。美国常驻联合国代表妮基•黑莉（Nikki Haley）今年6月就威胁如果美国的要求得不到满足，就将退出人权理事会。

        而特朗普上台伊始便计划出台一系列针对联合国及其他国际组织的限制性政策。削减经费便是其中的一个突出方面。1月25日，美国媒体披露，特朗普政府正在制定一份题为《审查和削减美国对国际组织的资助》的行政命令。根据这一命令，美国将拒绝向给予巴勒斯坦正式成员国地位、支持堕胎项目以及任何有规避对伊朗和朝鲜制裁行为的国际机构提供经费。据此，联合国教科文组织、联合国人口基金会（UNFPA）、国际刑事法院（ICC）等国际组织都将受到影响。

        5月23日，特朗普政府向国会提交了2018财年联邦政府预算报告，计划大幅削减联合国经费。预算报告中负责提供外交经费的“国务院、外交行动及相关项目”账户较2017年减少173亿美元，降幅达31.5%。隶属于该项目拨款的国际组织预算降幅更为明显。其中，缴纳国际组织会费的预算削减30.9%，国际维和行动经费削减51.4%。此外，美国通过这一账户向联合国发展规划署（UNDP）、联合国儿童基金会（UNICEF）、联合国环境规划署（UNEP）等基金和项目提供自愿捐款的项目更是被取消。对于严重依赖美国捐款的国际组织而言，这将是一个巨大的打击。

        此外，特朗普政府还利用手中掌握的“钱袋力量”追求其改革联合国的政治目标。根据联合国会员国的支付能力，目前美国承担联合国常规预算（会费）的22%，另承担约28%的维和预算。然而，特朗普上台后，美国政府多次要求联合国财政负担在成员国间实现所谓的更加公平的分担。2017年5月，美国国务院在解释2018财年预算报告时就明确提出美国将不会支付超过25%的联合国维和费用。特朗普政府时期，美国很可能会利用扣留应缴会费的做法要求联合国进行一系列改革。其中可能包括：降低美国承担的摊款比例；要求联合国实行预算节制；改分摊会费制为自愿捐款制；以及建立以会员国的财政贡献为基础的加权表决制。

        特朗普就任美国总统以来，主要出于降低维和费用方面的考虑，美国已经开始推动大幅缩编和结束在科特迪瓦、南苏丹等国的多项维和行动。例如，6月30日，在美国的压力下，联合国安理会决定将部署在达尔富尔地区的维和人员数量减少44%，国际警察减少27%。美国常驻联合国代表黑莉在众议院外交事务委员会的听证会上证实，在美国的推动下联合国削减了南苏丹维和行动的经费，总额达到5亿美元。未来很可能还会涉及到民主刚果等地的维和任务。

        特朗普政府奉行的对联合国的消极政策开启了美国与联合国关系的新的动荡期。这势必将根本逆转前任政府在联合国维和行动及联合国框架下的国际发展议程等领域的积极政策。特朗普政府对联合国所持价值和优先议题的广泛攻击，预示着美国对联合国事务的参与将明显降低。特朗普政府大幅削减联合国经费将很可能引发联合国新一轮财政危机。联合国目前正在从事的促进可持续发展、打击恐怖主义、维持国际和地区和平与稳定的努力也将受到严重削弱。

        另一方面，特朗普对联合国的消极政策也将进一步削弱美国在联合国及世界的影响力。在美国国内，特朗普政府的预算计划就引起了轩然大波。4月25日，美国九位前任联合国大使联名写信给国会关键议员，敦促他们通过继续向联合国及其附属机构支付摊派性和自愿性经费来“保持美国在联合国的领导地位”。信中强调，联合国是二战后国际秩序的基石，在很多方面促进美国利益和优先目标的实现，美国尽管拥有强大的经济和军事实力，但无力或不应独自承担解决一系列国际问题。此外，美国国内不少人也担心，特朗普政府的联合国政策将可能会导致中国等新兴经济体填补美国留下的空缺，从而冲击美国在联合国的影响力。

        同时，我们还应注意到，特朗普政府对联合国的政策尚处于不断变化的过程之中，还有诸多因素正在或在未来发挥影响。例如，美国联邦政府预算的制定权掌握在国会手中。美国国会可能会减缓削减联合国经费，以部分抵消特朗普政府的政策以及换取联合国的改革。此外，特朗普政府面临的对外发动战争的可能性，也将是影响美国对联合国政策的一个重要变数。小布什政府时期，出于反恐战争的需要，美国就不得不选择改变原先的对联合国的消极政策。

文献来源：上海国际问题研究院