美国在钓鱼岛问题上的基本立场是在其占领冲绳之后，签署《旧金山和约》并与日本签订《归还冲绳协定》的过程中反映出来的，其目的除了利用冲绳和钓鱼岛维持在东亚的主导权之外，还要分断中日关系，进一步强化其在亚太地区的存在。占领冲绳（包括钓鱼岛）并把它从日本分割出来是要控制日本；签署排除中国的《旧金山和约》是为了阻止日本接近中国，并在中日之间留下领土争端；签订《归还冲绳协定》但不明确主权的归属，目的在于保持美国在中日争端中的平衡。美国的最终目的是维持其在东亚事务中的发言权与主导权。

“分而治之”，这是一个古老、简单，却行之有效的统治术。美国在中日钓鱼岛争端问题上的立场，实际上就是这种统治术的反映。美国的这种立场是在其单独占领冲绳，签订《旧金山和约》以及《归还冲绳协定》等过程中体现出来的。美国在战后东亚秩序的形成过程中发挥着不可替代的作用，中日关系受其左右，钓鱼岛争端亦受其影响。
一、美国单独占领冲绳意在牵制中日两国
钓鱼岛是与冲绳绑在一起被美国占领的，美国对于钓鱼岛的态度与其对于冲绳的态度密切相关。冲绳是美国分割控制日本的手段，钓鱼岛也有同样作用。
首先，美国对于中日琉球之争早有介入。冲绳在１８７９年被日本吞并之前叫琉球，事实上，在其五年之前的１８７４年日本曾强迫琉球王国终止向清朝进贡时，中日之间就围绕琉球的地位问题展开了谈判，即使１８７９年日本“处分”了琉球（实质上就是吞并），但中日之间的谈判也一直在断断续续进行着。在中日围绕琉球地位问题的交涉过程中，美国是有过介入的。１８７９年５月，在中日琉球交涉陷于僵局之际，美国前总统格兰特来远东游历，他分别访问了天津、北京和东京，２８日，他到天津拜会了李鸿章，然后再折回北京与奕会晤。奕请他出面调停中日琉球一案，他提出将琉球一分为三，南、北分别归中国和日本，中间保留琉球王国提案。但日本却提出南部八重山诸岛给中国，其余归日本的两分案，而中国则主张维护琉球独立，故谈判毫无进展。不过由于格兰特的介入，使陷入僵局的谈判进入了第二轮，并从东京转移至北京。直到１８８９年，清朝新任驻日公使黎庶昌还明确告诉日本驻华公使大岛圭介：琉案“搁置多年，总算未了”。后来发生甲午战争，中日琉球交涉不了了之，琉球被日本吞并成为事实，中国再未提起该问题。由此可见，美国对于琉球问题是了如指掌的。
其次，美国占领冲绳的目的在于把它从日本分割出来牵制日本。钓鱼岛及其附属岛屿是在１８９５年甲午战争期间被日本窃占的，当时被日本划归冲绳县管辖，日本霸占钓鱼岛的根据是未发现它有被清朝统治的痕迹，所以认为这个岛应该是“无主地”。可见，当时日本也认为钓鱼岛本来并不是琉球的一部分。１９４５年６月，驻守冲绳的日军向美军投降时提交的范围包括了该岛，具体过程是美军根据日本“先岛集团军”司令官纳见敏郎在冲绳的嘉手纳基地与其签署投降文书后所指定的投降范围，对冲绳和钓鱼岛进行了占领，因为该范围涵盖了钓鱼岛。特别是１９４６年１月２９日，日本外务省根据联合国最高司令部《关于若干外廓地区在政治和行政上从日本分离的备忘录》作成的《西南诸岛一览表》中，也明确把钓鱼岛列入其中。这是战后美国占领钓鱼岛的历史背景，因此，美国对于钓鱼岛问题的基本态度与它对冲绳的立场密切相关，就是要在政治和行政上把这些岛屿与日本分离出来。
至于“分离”的动机，美国前国防部长罗伯特•麦克纳马拉曾经透露过：美国之所以占领冲绳，是因为日本偷袭了珍珠港，美国要报复日本。 其实，美国割离冲绳的原因远不是麦克纳马拉所说那么简单，军事战略的需要和长期控制日本也是其主要目的。
再次，美国控制冲绳与钓鱼岛其目的还在于牵制中日两国。美国在“二战”结束之前就有独占冲绳的打算。根据美国国务院的解密文件，１９４３年１１月２３日，在开罗会议上，蒋介石与罗斯福曾在用餐时的会谈中谈到这个问题。罗斯福谈及琉球群岛，并几次问蒋介石是否有意要收回这些岛屿。蒋介石曾主张战后应该恢复中国东北和台湾的主权，并没有直接提出琉球主权问题，所以，他回答说：“中国暂时不予将琉球收回，只希望中美共管，或者国际共管。琉球由国际共管比较中国管理为妥”。他还说：“中国可以与美国共同占领并在将来在一个国际组织的托管之下与美国共同管理。”④虽然同年１２月１日发表的《开罗宣言》里没有提及琉球问题，原因不得而知，但是，后来的事实是美国单独占领了琉球，并且至今在那里设有军事基地，琉球成了美国控制亚太、监视日本的重要军事据点。
钓鱼岛既然和琉球（冲绳）一起被日本交给美国占领，那么，美国就不会轻易把这几个岛屿交给任何其他国家（包括日本和中国）。美国之所以要单独管理冲绳及钓鱼岛，是因为它要把这些岛屿变成防范共产主义的军事基地。结果是冲绳的大部分区域都被美国利用为军事基地，钓鱼岛也不例外。比如，美军把该岛附属岛屿中的黄尾屿和赤尾屿作为了空军和海军的演习轰炸场地，黄尾屿是１９５５年由美国占领当局称作的所谓“琉球民政府”提供给美国空军作空对地轰炸训练场的；赤尾屿是１９５６年被提供给美国海军做军舰射击和舰对地轰炸训练场的。由于黄尾屿属于钓鱼岛的所谓“发现人”和“所有人”古贺辰四郎的儿子古贺善次所有，所以，１９５８年７月１日，古贺善次与“琉球民政府”当局签订合同，“琉球民政府”每年向他支付租金５７６３美元零９２美分。这意味着美国直接从其占领下的“住民”手里租下了钓鱼岛的一部分附属岛屿，显示了是美国而不是日本对钓鱼岛实施了行政管理权，也显示了战前日本对包括钓鱼岛在内的冲绳的所谓“主权”已经由于美国的管理而丧失，冲绳及钓鱼岛的主权也就从此被吊了起来。
现在钓鱼岛附属岛屿的黄尾屿和赤尾屿仍在美军控制之下，其中的黄尾屿是现在的所谓“岛主”栗原家族的“财产”（在栗原妹妹名下），２０１２年９月，野田政府的“国有化”决定里并不包括这个岛。虽然石原慎太郎等人当初计划将黄尾屿也列在“国有化”范围之内，但是结果只将钓鱼岛、南小岛、北小岛三岛国有化，黄尾屿由于仍然处于美国控制之下，与其他军事设施一样并未“返还”给日本。也就是说，钓鱼岛与冲绳绑定的现状至今没有彻底改变，美国不放手冲绳，也就不可能放手钓鱼岛，这些岛屿和冲绳一起构成了美国控制日本的筹码。
二、美国利用《旧金山和约》分断中日关系
《旧金山和约》对于日本来说是决定其战后与东亚有关国家之间关系的重要文件，它以法律的形式解决了以美国为首的一部分国家与战败国日本之间的战后处理问题，以该和约为基础的“旧金山和约体系”也就成了冷战时代美日主张的东亚国际秩序的代名词。日本至今在战后有关重大问题上仍然以该和约为根据主张自己的“权利”，比如，在钓鱼岛问题上，日本就认为美国对钓鱼岛的占领是基于《旧金山和约》第三条之规定，具有“合法性”，因此日本认为美国将钓鱼岛交给日本也具有“合法性”。然而，日本的这个逻辑并不周全。
首先，《旧金山和约》实际上分断了战后中日两国的政治联系，该和约并不适用于中国，有关钓鱼岛问题不能以该和约为根据。旧金山会议是排除中国等国之后召开的对日媾和会议，中日两国之间有关战后处理问题，在法律上直到１９７２年和１９７８年才得到解决（１９７２年中日两国恢复邦交正常化；１９７８年中日两国签署和平友好条约），因此，所谓“旧金山和约体系”，其实是一个分断中日关系的体系，以该体系为基础形成的所谓战后东亚国际秩序不过是个冷战秩序，而这个秩序的制造者就是美国。
旧金山会议召开于１９５１年，当时的形势与１９４３年开罗会议召开时大不相同，中国出现了台海两岸对立的分裂局面，所以，关于对日媾和会议，美国承认国民党当局，所以主张台湾方面参加，但由于英国承认中华人民共和国，所以主张新中国参加，最后英美两国达成谅解，不邀请台湾海峡两岸任何一方参加和会，中日之间的战后处理待和会之后由日本选择两岸的一方解决。１９５２年１月，日本吉田政府宣布与台湾当局签订和平条约，这就是后来签署的所谓“日台条约”。但是，日本并不承认该和约适用于中国大陆，所以，对日本来说该和约只是日本与台湾地区之间的媾和条约，却造成了中日关系正常化被拖延了长达２０年之久。所以中日之间的所有政治安排，包括冲绳的地位问题以及后来发生的钓鱼岛问题都应该在中日邦交正常化谈判时解决，都不应该引用《旧金山和约》。
其次，关于冲绳的地位问题，《旧金山和约》没有反映中国的立场。１９４７年９月２３日，当时的中国国民参政会曾通过决议，要求在对日和约中规定琉球交给中国管理，行政院长张群曾表示过“琉球群岛与我国关系特殊，应该归还我国”。但是，鉴于之前斯大林也赞成把琉球交给中国，在冷战开始之后美苏关系紧张的背景下，冲绳（琉球）成了美国单独控制下的军事基地，美国便不打算把它交给中国。根据美国中央情报局的机密分析报告，当时他们认为如果共产主义者控制了中国，那么将琉球返还给中国，就会给苏联接近这些岛屿的机会，这会危及美国的整个太平洋基地系统。蒋介石逃到台湾之后，虽然已经不能代表中国，但他还是多次与美国交涉琉球问题，都没有结果。特别是后来，由于美国默许了苏联对南千岛，即北方四岛的占领，所以，苏联也没有对美国单独占领琉球提出异议，这样，美国对琉球的控制消除了苏联这个最大的障碍。继１９世纪中日“琉球悬案”之后，战后冲绳的地位问题（与琉球地位问题是同义语）再次成了悬而未决的问题，美国成了冲绳的实际支配者。
这也就是为什么１９５１年美国主导的《旧金山和约》并没有反映张群的意见，甚至连１９４３年蒋介石关于中美共管的意见也没有反映的基本背景。和约第三条没有规定将琉球交由联合国托管，更没有规定中美共同管理，该条款是这样写的：“日本对于美国提出将北纬２９度以南之西南诸岛……置于联合国托管制度之下，而以美国为唯一管理当局之任何提议，将予以同意。在提出此种建议，并对此种建议采取肯定措施之前，美国将有权对此等岛屿之领土及其居民，包括其领海，行使一切及任何行政、立法与司法权力。”①美国这样做就是想把冲绳从日本分离出来，排除中国的参与，然后置于自己的独占之下。
美国并不想将冲绳置于任何形式的托管之下。根据联合国宪章第７７条规定：托管制度适用于依托管协定所置于该制度之下的领土，包括：“一战”后的委任统治领土，作为“二战”结果或割离自敌国之领土以及负责管理责任之国家自愿置于该制度下之领土。事实上，美国自旧金山会议之后，并没有“自愿”提议将琉球交由联合国托管，当然也不存在托管协议。但美国一直充当着琉球“唯一管理当局”的角色，联合国和中国都被美国踢出局外，蒋介石所提议的联合国托管根本就没有实现。
再次，美国独占冲绳播下了中日纷争的“种子”。根据１９４５年美国太平洋舰队司令切斯特•威廉•尼米兹颁布的美军驻琉球第１号布告中关于停止日本帝国政府在琉球群岛行使一切权利的规定，日本已经丧失了琉球的主权。美国鉴于托管的前途是独立或者自治，认为这不利于自己的长期占领，所以没有提出托管的“建议”。这样，冲绳的主权也就一直是个悬而未决的问题，美国便在这种状态下，根据《旧金山和约》第三条后半段的规定，以“唯一的管理当局”角色“合法”地占领着冲绳。结果是美国事实上排除了联合国的托管、排除了中国参加共管，排除了日本的统治，还播下了中日在冲绳，包括钓鱼岛主权问题上争端的“种子”。
日本外务省在１９７２年发表的关于钓鱼岛主权的“基本见解”中称：“尖阁诸岛包含在根据《旧金山和约》第三条由美国施政的地区。中国对这一事实从未提出过任何异议，这表明当时中国并不视尖阁诸岛为台湾的一部分。无论是中华人民共和国政府，还是台湾当局，都是到了１９７０年后半期，东海大陆架石油开发的动向浮出水面后，才首次提出尖阁诸岛领有权问题。”
日本外务省的这个“基本见解”说中国对美国根据《旧金山和约》把钓鱼岛置于自己的施政之下从未提出过异议，这不符合事实。１９５３年１月８日的《人民日报》载文指出：美国是不顾“开罗宣言”和“波茨坦公告”等各项国际协议中都没有规定托管琉球群岛的决定，也不顾苏联政府和中华人民共和国政府的一再声明，更不顾一百万琉球人民的一再反对，竟勾结日本吉田政府，擅自在它片面签订的对日“和约”中，用“卑鄙的手段为其无限期霸占琉球群岛的侵略行为披上合法的外衣”。②也就是说，中国根本没有承认《旧金山和约》的合法性，也没有承认美国对冲绳占领的合法性，当然也不可能承认美国同时对钓鱼岛占领的合法性。更重要的是，中国在把美国霸占冲绳的行为视为侵略行为的同时，还透露出一个信息：中国认为冲绳由于美国的“侵略”，已经从日本隔离出来，这为日后中日两国围绕冲绳地位与钓鱼岛归属的争端播下了“种子”。
三、《归还冲绳协定》引发了中日钓鱼岛争端
美国在中日钓鱼岛争端中扮演了推波助澜的角色，因为在１９７１年，美日两国签署了所谓的“冲绳返还”协议，把钓鱼岛纳入到“返还”范围之内，这成了中日两国围绕钓鱼岛问题发生对立的直接原因，是争端的导火索。
首先，美国通过冲绳主权归属的模糊性在中日之间制造矛盾。美国虽然在“冲绳返还”过程中将冲绳施政权“返还”给日本，但是在其主权问题上态度暧昧，目的在于引起中日之间的争端，以利于美国加强对这个群岛的控制，进而有利于美国对中日两国和东亚地区的控制。事实上在战后的初期历史中，中日之间并没有因为冲绳问题而出现明显的争论，因为《旧金山和约》使中日两国之间处于政治的隔绝状态，２０世纪５０年代中期之后，中国又致力于中日友好合作的努力，并没有公开提出过冲绳的主权问题。尽管中国从未正式承认过日本对琉球的吞并，也没有通过任何条约承认过琉球归属日本，但是，战后中日之间在政治的隔绝状态中基本以大局为重，以民间友好为主题，努力实现邦交正常化，所以没有发生过围绕冲绳主权的争论，更没有对日本支配冲绳的现状提出公开挑战，当然也没有发生围绕钓鱼岛的争端。
但是，在冷战的背景下，时任美国国务卿顾问约翰•福斯特•杜勒斯（ＪｏｈｎＦｏｓｔｅｒＤｕｌｌｅｓ）提出日本具有冲绳“潜在主权”的看法，这为美国将来最终解决冲绳主权问题提供了方向性，同时也埋下了１９７１年美国将冲绳施政权“返还”给日本的伏笔，成为钓鱼岛争端的起源。当然，美国更强调《归还冲绳协定》中是“施政权”而不是主权的“返还”，美国之所以这样做，除了政治考虑之外，根据《旧金山和约》第三条它作为“唯一管理当局”也无权利处理冲绳的主权问题。其实，即使仅为“施政权”的转移也不合法，因为所谓“归还冲绳”不过是美日之间的私相授受。
当时日本学者也不得不承认：美国根据《旧金山和约》第三条获得的对琉球的行政权、司法权和立法权，实际上意味着也获得了主权（当然根据《旧金山和约》，美国只是“惟一的管理当局”，而不是主权者）。于是，在冲绳“返还”之前，日本学者不得不为日本拥有对琉球的“残留主权”而寻找借口。日本法学家认为，冲绳人在日本国籍法上是日本人，而在美国国籍法上是外国人。当时美国占领当局向冲绳住民颁发过护照，上面写明：冲绳人去日本是“归国”。但是，冲绳在日本看来已经处于美国的施政之下，法律上是外国法域，这就是冲绳的法律地位。冲绳人或许按照日本学者的解释是日本国民，但是他们从冲绳去日本旅行被认为是“归国”，出日本到冲绳是“出国”，这说明战后的冲绳已经从日本割离出来。
“剩余主权（ｒｅｓｉｄｕａｌｓｏｖｅｒｅｉｇｎｔｙ）”是指第一次世界大战后出现委任统治和第二次世界大战后出现托管制度之后提出的概念。日本学者认为：因为托管而丧失了管辖权，使得一般所说的广义的主权成为狭义的主权，这就是“剩余主权”。但是，“剩余主权”不是“潜在主权（ｐｏｔｅｎｔｉａｌｓｏｖｅｒｅｉｇｎｔｙ）”，它只是一般意义上的广义的主权被减掉了一部分之后的剩余部分，这部分仍然是“显在”的而不是“潜在”的。比如，冲绳人仍然有国会被选举权，还有请愿权等。所以，日本人认为日本对冲绳还有“剩余主权”，他们不同意杜勒斯先前提出的“潜在主权”说法。因为虽然是“剩余”的，但是仍然是主权；虽然没有统治权，但是拥有主权。①但是，即便如此，冲绳的主权还是发生了变化，杜勒斯与日本学者的这些说辞，不过是他们的一厢情愿，并不具有国际法上的意义，这是中日学者围绕冲绳主权问题出现分歧的根本原因。
其次，美国在“返还”冲绳时，对是否包括钓鱼岛在内态度模糊，意在为中日关系设置障碍。日本认为美国战后初期占领冲绳是“施政权”的获得，所以，日本一直在寻求机会谋求“返还”冲绳。１９５７年，岸信介曾要求德怀特•戴维•艾森豪威尔（ＤｗｉｇｈｔＤａｖｉｄＥｉｓｅｎｈｏｗｅｒ）“返还”冲绳的“施政权”，但是遭到艾森豪威尔以远东的威胁和紧张局势为由的拒绝。关于冲绳问题，佐藤荣作在１９６５年上台后不到一年也宣读了“冲绳不能回归祖国，日本的战后就不能结束”的声明。其实，在佐藤上台之际正是越战扩大化之时，美国要利用冲绳基地进行越南战争，当时根本不是“返还”冲绳的最佳时机，美国绝不会在这个关键时刻，把远东的这个重要军事基地的行政权“返还”给日本。不过，随着时间的推移，美国国内反战情绪高涨，１９６９年尼克松上台以后，提出要尽早结束越南战争，这次给了日本要求“返还”冲绳的机会。当时，对于日本来说外交问题有两个焦点，一个是冲绳“返还”问题，一个是中日邦交正常化问题。佐藤首先把精力集中在了所谓冲绳“返还”问题上，１９６９年１１月２１日，日美首脑会谈，双方达成协议，日本同意延长日美安保条约，美国则同意在１９７２年之前将冲绳的“施政权”，即行政权“归还”给日本。
但是，日本政府与美国达成的“返还协议”其实是以美军继续驻留冲绳为条件的。当时美国副国务卿约翰逊（Ｊｏｈｎｓｏｎ）说：“日本是承认美军从冲绳出发的军事行动权还是返还延期，二者必居其一。如果不明确表态，就不会得到议会的支持。”显然，美国这是向日本施加压力，结果，保留军事驻留的“返还”，其实也只是个形式上的“返还”。
钓鱼岛问题是冲绳“返还”谈判过程中的重要问题。在１９７１年６月１７日，日美冲绳“返还协议”签字前后，在日美两国的一系列交涉中，钓鱼岛问题都是双方重要的考量之一。根据现在掌握的资料，关于钓鱼岛与冲绳是否一起“返还”给日本的问题也确实成了日美双方举行的“纤维谈判”的关联因素。比如，关于钓鱼岛是否包括在“返还”范围之内，鉴于台湾方面的态度十分强硬，美国政府内部就出现了反对将其列入“返还”范围的意见。当时，美国政府内部有人主张“为了迫使日本在“纤维谈判”中让步，也应该把钓鱼岛问题作为条件，不应该立即交给日本”。② 事实证明，美国确实利用钓鱼岛问题迫使日本在“纤维谈判”做出了巨大的让步，美国最后终于同意把这些争议岛屿列入“返还”范围中。根据“返还协定”第２条规定：“返还范围包括琉球诸岛和大东诸岛”，是美国根据《旧金山和约》第三条规定获得的所有领土及领水。当然不包括已经在１９５３年１２月２４日和１９６８年５月４日归还的奄美群岛和南方诸岛。“返还协议”的备忘录中具体规定了以下坐标各点的直线连接区域内的所有岛、小岛、环礁和礁岩：
北纬二十八度东经百二十四度四十分
北纬二十四度东经百二十二度
北纬二十四度东经百三十三度
北纬二十七度东经百三十一度五十分
北纬二十七度东经百二十八度十八分
北纬二十八度东经百二十八度十八分
北纬二十八度东经百二十四度四十分从这个范围可以看出“返还”范围最北端是北纬２８度，最南端是北纬２４度，最西端是东经１２２度，最东端是东经１３３度。而且明确指出了是这个域内的所有岛、小岛、环礁和礁岩，钓鱼岛包括在这个范围之内。但是“返还协议”显然是考虑到当时中日已经围绕钓鱼岛问题产生了争端，所以并没有直接列举钓鱼岛的名称，而是以经纬度范围和“域内的所有岛、小岛、环礁和礁岩”一语规定了美国事实上把钓鱼岛“返还”给日本的内容。
本文所要强调的是冲绳“返还”的谈判过程，特别是美国把钓鱼岛也包括在“返还”范围内，引起了中国方面的反对。在中国看来，“返还”冲绳的问题除了在于日美私相授受冲绳之外，美国还把原本属于中国，并在甲午战争期间被日本窃取的钓鱼岛一起交给日本，这是中国人民不能容忍的。“返还”冲绳是引起中国提出钓鱼岛问题的重要契机，如果在甲午战争后因不平等条约束缚中国没有提出这个问题；如果在“二战”期间美国的占领可以被理解为具有对日作战的需要，所以中国没有提出这个问题；如果中国认为《旧金山和约》是非法的，所以不承认美国对冲绳包括钓鱼岛的占领，那么，“返还”冲绳的协定签订之后，中国明确提出钓鱼岛是中国的领土，不承认美日之间的私相授受，就是一个比较合适的时间节点，而且这个“返还”过程也就成了中日钓鱼岛纷争的发端。
笔者认为，战后秩序，就东亚而言有两条脉络，一条是以《开罗宣言》、《波茨坦公告》和《投降文件》为基础连接《中日联合声明》和《中日和平友好条约》的友好合作脉络；另一条是以《旧金山和约》、《日美安保条约》以及“返还”冲绳的协定为主线的冷战脉络。美国占领冲绳，炮制旧金山体系并“返还”冲绳施政权给日本，显然是用冷战思维阻止东亚形成和平友好秩序，破坏中日关系，是分而治之的统治之术在东亚的反映。美国在钓鱼岛问题上的基本立场与冲绳的地位，与《旧金山和约》有着紧密的联系，是美国分段政策的重要环节，美国的这种帝国主义做法至今没有根本改变，因为只有这样，美国才能在“重返亚太”之后，继续控制中日关系，加强其对东亚乃至亚太事务的发言权与主导权。

文献来源：《太平洋学报》