2010年，日本制定了“离岛法制”，其主要内容是通过采取保护决定专属经济区及大陆架外缘的基点——“离岛的低潮线”、管理有低潮线保护区的离岛、建设“特定离岛据点设施”等措施，“保全和利用日本专属经济区和大陆架”。这项“离岛立法”行动主要是针对中日领土主权及海洋权益争议的，不仅对今后中日关系的走向产生长期、持续性的干扰和破坏，也使中日双方全面推进两国战略互惠关系面临新挑战和新课题。

2010年，日本国会及菅直人内阁先后通过《促进保全及利用专属经济区及大陆架、保全低潮线及建设据点设施等法律》等三项法律法规（本文称之为“离岛法制”）。从表面上看，离岛法制并没有针对任何特定的国家，但制定这一法制的“离岛立法”的实质却是针对中国进行的战略布局。本文主要剖析离岛立法的背景、内涵及其对中日关系的影响与挑战。
一、离岛立法的背景
“离岛”是周围被海洋包围，与本土或主岛相比面积相对狭小的陆地。[①] 1994年《联合国海洋法公约》生效后，符合规定的岛屿可以划分专属经济区（EEZ）和大陆架，凸显离岛的存在价值。日本官方宣称，散布在国土周边海域中的离岛，“已经拥有了国土面积约12倍的世界屈指可数的管辖海域”，是“在领海内行使主权，在专属经济区等拥有开发海洋资源等主权权力，行使保护、保全海洋环境的管辖权等权利义务的重要根据”。[②] 因此，保全决定日本专属经济区和大陆架外缘的离岛，便被列为日本海洋法制建设的首要课题。
离岛立法的背景可以上溯至上世纪90年代中期。日本与中韩俄三国之间存在岛屿主权争议，日本虽然一贯坚持强硬立场，但其近期几乎不可能改变韩俄实际控制韩、俄实际控制争议领土的现状，而对实现其东海专属经济区划界主张的重要依据——日本实际控制下的中日争议领土钓鱼岛列岛（日本称尖阁诸岛）则格外予以重视。多年来，日本不断激化中日领土矛盾，挑起中日开发东海能源争议，并且把冲鸟礁作为“岛屿”划分专属经济区，排斥其他国家在国际公共海域进行渔业、科考等海洋活动，加强对争议海域的实际控制。
（一）日方主张用“等距离中间线”划分东海专属经济区，挑起中日开发东海能源纷争
1996年2月上旬，中国海上石油钻井平台“勘探3号”在距离钓鱼岛320公里、超过日方认为的中线570米的海域采集到喷出火焰的天然气。[③] 四个月后，日本国会通过《日本国专属经济区及大陆架法》（1996年法律第74号），1997年6月，中国人大通过了《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》，该法律规定：如果“中华人民共和国与海岸相邻或者相向国家关于专属经济区和大陆架的主张重叠，在国际法的基础上按照公平原则以协议划定界限”。日方法律规定：如果“从基线开始测量出的最近距离为200海里的所有点所构成的线段”超过了“从基线起测定的中间线”时，“超过部分以中间线为准”。此后，日本在东海用所谓中间线划界，对中国在东海开发能源提出无理要求。中日各自主张的专属经济区界限的重叠部分成为悬案。
2003年8月，中国海洋石油总公司（CNOOC）开发位于所谓“中间线”中国一侧的春晓油气田时，日本资源能源厅要求中方提供数据。2004年10月，中日双方在北京就“东海争端”举行工作磋商之际，日方改变以往主张“中间线”进行交涉的做法，提出“相互主张200海里线的中间的所有海域都是争议中的海域”。日方认为CNOOC企图通过开发多个矿区“积累既成事实”，[④] 并试图阻止CNOOC实施详细的开发计划。[⑤] 2005年1月以后，小泉首相把“应对东海资源开发”和“测量船”问题提上政治日程，在第162届国会发表施政方针时强调“努力保全海洋权益”。同年2月，CNOOC正式宣布春晓油气田下半年投产。7月，日本经产省采取“对抗措施”，授予帝国石油公司在东海试开采权。2008年6月18日，中日经过反复协商，达成了日本企业参加春晓油气田合作开发等共识。然而，由于日本单方面解释“6·18共识”等原因，一直不具备展开进一步谈判的政治氛围。2009年9月民主党执政后，中日关系明显升温。但是，在双方决定重启东海谈判之际，2010年9月发生了日本在中国钓鱼岛海域非法扣押中国船长事件，导致谈判搁置。日本主张“中间线”划界激化东海能源开发争议，至今仍是影响双边关系的重要问题。
（二）日本激化中日钓鱼岛列岛主权争议
从2003年2月起，日本海上保安厅、水产厅的舰船屡次越过台湾“内政部”划定的“专属经济海域暂定执法线”，驱逐和扣押台湾渔船渔民，强索每艘渔船四五百万日元的“担保金”，企图将其逐出争议海域，达到领有钓鱼岛列岛的目的，日本与台湾地区的渔业纠纷显著增加，苏澳地区的渔民曾自行集结68艘渔船，在钓鱼岛附近海域进行抗议。[⑥] 台湾当局主张“拥有钓鱼岛列屿主权”，宣布“台湾专属经济区北界为北纬29度”。日本根本不予承认，仅认定“台湾专属经济区北界从彭佳屿海域算起，约在北纬27度”。马英九上台后，2008年6月10日，日本海上保安厅的巡逻艇在钓鱼岛海域撞沉台“联合”号海钓船并扣押船长。台湾当局立即召回驻东京的台北经济文化代表处代表许世楷，[⑦] 裁撤陈水扁执政时设立的“日本事务会”，6月16日又派出9艘台“海巡署”舰艇，护卫搭载保钓人士的海钓船，进入被日方非法划为“日本领海”的钓鱼岛海域宣示“主权”。此后，日本对台方的保钓行动始终保持高度警惕，渔业纠纷至今仍未解决。
自1996年日本右翼团体登岛建灯塔以来，中日钓鱼岛列岛主权之争不断升温。当年9月，香港保钓人士去钓鱼岛宣示主权，一人溺死。2002年4月，小泉政府与“拥有钓鱼岛主权的国民”签订“租借”钓鱼岛及附近的南小岛、北小岛的“合同”，[⑧] 中国海峡两岸都对此表示抗议，保钓活动随之增加。2003年7月1日，由中国国家海洋局、民政部、解放军总参谋部联合发布的《无居民海岛保护与利用管理规定》，明确了“除法人单位外，个人也可以申请开发无居民海岛”。之后，立即有四个机构申请开发钓鱼岛。2004年1月，台湾“内政部”用卫星绘制钓鱼岛列岛地图载入台湾宜兰县版图。不久，宜兰县政府以每平方米100元新台币的公告地价，委托民间业者以公开竞价方式销售，顺利拍卖出41笔。[⑨] 同年3月24日，7名中国民间保钓人士登上钓鱼岛宣示主权，被海上保安厅扣留。日本众议院安保委员会随即通过《关于保全我国领域的决议》，要求政府强化警戒和警备对策。[⑩] 2005年2月9日，日本政府将冲绳县石垣市民间渔业团体在钓鱼岛上建立的灯塔收归国有，由海上保安厅负责管理，进一步加强了对“非法登岛和侵犯领海”的警戒。[11] 另一方面，大陆与港台等地也出现了民间人士联合保钓的新动向。日本海上保安厅则不断加强对钓鱼岛的实际控制，在钓鱼岛海域对中国海峡两岸的渔船实施干扰、驱赶、拦截、围堵甚至抓扣，严重恶化了中日民间友好感情。
（三）日本将冲鸟礁作为“岛屿”划分专属经济区引起国际争议
日本所谓最南端的国土“冲鸟岛”，实际上是海水高潮时露出海面的两块岩礁。东露岩的面积只有1﹒58平方米，高出海面6公分，北露岩为7﹒86平方米，高出海面16公分，日本称之为“东小岛”和“北小岛”。日本从80年代起，为防止这两块珊瑚礁风化消失，不惜投入巨资，通过繁殖珊瑚加固岩礁，修筑围墙等阻挡海浪侵蚀。2005年1月31日，东京都知事石原慎太郎向小泉首相汇报说，建议日本政府拨出5亿日元“建设渔场”——为聚积金枪鱼等洄游鱼类投放浮鱼礁，促使日本渔民到“冲鸟岛”周围捕鱼；还计划在“冲鸟岛”附近建设一个利用深海水温差发电的设施，不让中国“说三道四”。[12] 同年3月底，日本国土交通省拨款3．3亿日元，在冲鸟礁现有的一个建筑物上设置了一部气象雷达，监视附近海域的船只活动及水文情况，并且加大驱逐台湾渔船的力度。[13] 10月8日，日本政府违反《联合国海洋法公约》第121条第3款的规定，以两块岩礁为圆心划定“冲鸟岛专属经济区”。2008年11月12日，日本又在提交联合国大陆架界定委员会的日本外大陆架申请书中，将冲鸟礁作为“岛屿”，主张200海里的大陆架和200海里以外的外大陆架。2004年4月，中日在北京协商“中国海洋调查船未经许可在日本专属经济区内活动问题”。中方提出，“冲鸟”是岩礁，其周围不能设定专属经济区。[14] 韩国同样持反对立场，但日本对此置若罔闻。
另外，日本担心美国不支持其“领有钓鱼岛列岛”的主张，也是加强实际控制中日争议领土的主要动因。1996年中日领土矛盾激化时，美国政府发言人伯恩斯于9月11日表示：“美国既不承认也不支持任何国家对钓鱼岛的主权主张。” [15] 对此，日本始终耿耿于怀，自民党“海洋权益工作组”负责人武见敬三曾公开要求美国总统亲自表态，“在尖阁诸岛问题上采取同盟行动”，“维护尖阁诸岛和东海的海洋权益是日美同盟的适用对象。”[16] 此后，每当中日之间发生领土争端风波，日本都要求美方表态支持其领土主张，并不断加强实际控制钓鱼岛的措施。
综上所述，在中日领土主权之争、东海中日专属经济区划界未决的状况下，日本既担心美国在中日主权争议中保持“中立”，又对中国海峡两岸宣示钓鱼岛主权的活动感到忧虑，采取了强行管理“专属经济区”的高压政策，激化日本与两岸之间的渔业纠纷，阻止中方在无争议海域开采能源，采取租借和“国家管理”钓鱼岛的措施，导致中日领土和海洋权益争议不断升级。中韩等国对日本以冲鸟礁为“岛屿”划定专属经济区提出异议，招致日方不满。这也凸显存在主权争议的岛屿以及是否属于岛屿的岩礁，作为划分专属经济区和大陆架基点的重要性。正是在上述背景下，日本朝野加速了离岛立法进程。
二、离岛法制的主要内涵
2007年4月20日，日本海洋法制建设的“母法”——《海洋基本法》通过国会审议（同时通过了《海洋建筑物安全水域设定法》）。基本法宣称实现“新海洋立国”战略，公布了日本政府管理海洋的制度、政策理念和基本方针，正式启动海洋法制建设进程，规定了国家、地方自治政府、事业机构及国民的相关义务，“保全离岛”是其主要内容。[17] 2010年完成的离岛立法，是根据《海洋基本法》制定的“子法”，即本文论述的“离岛法制”，包括2月9日国会通过的《促进保全及利用专属经济区及大陆架、保全低潮线及建设据点设施等法律》（以下简称“离岛法”），6月24日内阁官房发布的《促进保全及利用专属经济区及大陆架、保全低潮线及建设据点设施等法律实施令》（简称“实施令”）、7月13日菅直人内阁发表的《促进保全及利用专属经济区及大陆架、保全低潮线及建设据点设施等基本计划》（简称“基本计划”）。
“离岛法”主要阐释离岛立法的目的，相关法律范畴的定义，以及涉及政府部门相关权限的规定。（1）“离岛法”的目的是：“关于保护低潮线及保护并利用专属经济区的活动据点——重要离岛的据点建设，采取制定基本计划、限制在低潮线保护区内挖掘海底等行为、建设特定离岛港湾设施及其他措施，促进保护和利用专属经济区及大陆架”。该法律还规定政府制定基本计划，采取“指定低潮线保护区”、建设“特定离岛港湾设施”等举措，促进保护和利用专属经济区及大陆架，进行“勘探开发天然资源及其他活动”。（2）该法律规定了低潮线、低潮线保护区、特定离岛、据点设施的定义。例如，“保全低潮线”是“保全划定专属经济区及大陆架海域的基础的低潮线”；“低潮线保护区是保全低潮线所必须的海域，包括海底及其下方”；“‘特定离岛’是远离本土的离岛，对照天然资源的存在状况及其他离岛周边专属经济区的情况，是保护及利用专属经济区的重要活动据点”；“‘据点设施’指在特定离岛建设进行保护及利用专属经济区等相关活动的据点设施”等。（3）除了要求政府必须制定并公布“保全低潮线及建设据点设施”的基本计划外，该法律还要求国土交通省发布政令，划定“低潮线保护区”，以及在低潮线保护区内挖掘海底的批准手续——不经国土交通相批准，不得挖掘海底、取土、新设或改建设施或工作物，不得从事其他可能影响海底形状和地质的行为，并且规定了详细的监督处罚措施。该法律责成国土交通相负责新建、改良和管理“特定离岛”的港湾设施，负责监督处罚；还规定了对不同程度的违法行为，处以相应金额罚款的细则。该法律决定修改《海岸法》、《港湾法》、《水产资源保护法》、《海洋水产资源开发促进法》、《自卫队法》等相关成法，确定了政府各相关机构之间进行协调的法律手续，其中包括自卫队与国土交通相沟通、配合行动的法律依据。[18]
“实施令”指定“冲鸟岛”和南鸟岛为“特定离岛”，建设“特定离岛港湾设施”。[19] “基本计划”是为了落实法律和实施令的路线图和具体施策，具体包括：（1）建立国家管理海洋的领导体制——以内阁官房为中心的一元化的领导体制。“由于涉及多方面的相关行政机构，必须以内阁官房为中心，联合相关行政机构”，“与政府一元化推进活动。”[20] （2）建立“监视和警戒低潮线保护区及其周边海域”的体制。“在建立低潮线保护区巡逻体制的同时，强化巡逻艇及飞机的性能，加强对低潮线保护区及其周边海域的监视和警戒体制。此外，关于从监视、警戒、巡逻到确认违法行为的监督处罚事务，制定相关行政机构之间的联系手续。” [21]（3）对“低潮线周边的无主土地”实行“国有财产化”措施。“为了达到有助于稳妥保护专属经济区等目的，尽早将专属经济区等的基础——低潮线周边的无主土地行政财产化。” [22] （4）建设特定离岛南鸟岛和“冲鸟岛”。一是在特定离岛建设“港湾设施”。在南鸟岛的南侧海岸地区建设港湾（拢岸延伸160米、停泊地水深8米）及附属设施，供在南鸟岛及周边海域活动的船舶停靠、停泊、卸货等。在“冲鸟岛”建设供周边海域活动的船舶停靠、停泊、卸货和“顺畅连接北小岛”等的港湾设施，首先展开必要的实地测量调查，尽早实现建设目标。二是建设“特定离岛据点设施”，列出“在特定离岛据点进行保全和利用专属经济区等的活动目标”。[23]
综上所述，从离岛法制的内容可以看出日本对中日领土即海洋权益争议的战略布局：通过将“无主”离岛“国有财产化”，应对中日领土主权争议，加快吞并中国钓鱼岛列岛的步伐；在冲鸟礁进行综合性的“岛屿功能”建设，应对“岩礁不能划定专属经济区”的国际争议。
前述“在特定离岛据点进行保全和利用专属经济区等的活动目标”，包括四层含义：（1）将解决海浪侵蚀珊瑚礁的难题与“生产活动”相结合：完成开发生产珊瑚种苗、增殖底盘、高效移植等一系列珊瑚增殖技术，防止两块岩礁风化消失；开发复合纤维、超耐腐蚀性金属等适合海洋环境的新建筑材料，“进行新海洋建筑材料的技术测定试验”，加固岩礁防护栏；赋予冲鸟礁“新材料试验场所”等“生产活动”的属性。（2）将冲鸟礁作为海洋可再生能源技术的实验场。研究“建设大学和科研工作者能够从事有效实验活动的设施”的可行性，促进海流和潮流发电、波浪发电、海洋温差发电等海洋可再生能源技术的实用化。（3）开发利用特定离岛的教育和旅游功能。作为加深对“日本国土特色”认识的教育场所发挥作用，发展旅游观光，规划并奖励进入“冲鸟岛”和南鸟岛以及航线靠近它们的客船巡航。（4）收集海洋数据，掌握特定离岛周边的海上交通和海上活动情况，根据需要建设灯塔等航路标识载入海图，把冲鸟礁建设成“避难港”，发挥救助周边海域海难事故的作用，确保海上交通安全。
由此可见，日本要在冲鸟礁创建进行新材料和新能源技术的“实验基地”，在解决冲鸟礁的电力需求、完善人类生活条件的同时，使其成为有人居住并且能够进行“生产”、“生活”的“岛屿”，以达到《联合国海洋法公约》的规定标准，实现以冲鸟礁为圆心，圈占半径200海里的专属经济区的目的。不可否认，日本在上述活动目标中加入了若干“国际公益”因素。例如，将收集到的大气污染数据等提供给相关国际机构；建设灯塔等航线标志并载入国际通用海图；发挥“因气象和海象急变规避船舶航行危险的安全避难港”的作用；为防止海上犯罪加强巡逻和警戒等。但是，通过“国际公益”争取“国际承认”日本主张的海洋权益才是其真正目的。冲鸟礁的岩礁性质，决定其不应该拥有专属经济区和大陆架，建造人工设施也不能改变其法律地位。日本非法圈占国际空间，影响了中韩等国特别是距离最近的中国海上航行自由和利用海洋资源的活动。
离岛法制不仅具有对存在领土争议的离岛加强实际控制的意义，而且要达到确保以存在中日主权争议的离岛和冲鸟礁为基点，划定、保护和利用专属经济区及大陆架的目的。因此，它不同于迄今“振兴离岛”的法律。日本共有6847个0.1平方公里以上的离岛，只有421个离岛有人居住，其中，仅有散布在76个地区的261个离岛，是按照《离岛振兴法》实施振兴政策的地区。[24] 日本政府自1953年7月颁布《离岛振兴法》以来，每隔十年修改一次，最后一次修改是在2008年6月，这部法律的目的在于：“改善离岛产业基础及生活环境低于其他地区的状况”（第一条），具体包括改善海上和空中航线、港湾、机场、道路等交通及通讯设施，改善电力、供水、农林水产、商业、医疗、教育文化、观光、防灾救灾及人口老龄化问题。[25]
显而易见，离岛振兴法的适用对象始终是有人居住的岛屿，是管理部分岛屿的法律。相比之下，本文所述的“离岛法制”是为了“保全日本海洋主权”的法制建设，与振兴离岛法律之间存在本质区别：（1）法律的适用范围发生根本变化——从振兴部分有居民离岛的经济，到覆盖所有离岛；（2）从提高岛民福利，到优先保护和建设无人离岛；（3）从单一的振兴离岛经济，扩展到应对领土争议和海洋权益争端、海洋资源开发竞争、建立和维护日本战略空间的国家战略。所以，从保全离岛低潮线切入、以保全和利用“日本专属经济区等”为目的的离岛法制，是日本在经济、军事和外交领域的重大战略安排。
三、离岛立法对中日关系的影响与挑战
（一）离岛立法给中国带来的负面影响
第一，中国是离岛立法的最大受害国。离岛法第二条第七款规定：“低潮线保护区……由于不得已的原因，在不能调查确认海底地形、地质及其他的低潮线及其周边自然条件的海域，不予指定”。[26] “基本计划”第一条第二款明确规定：“指定低潮线保护区的对象，应该是我国领土内构成全部专属经济区等基础的低潮线，但在现状下，北方领土及竹岛的周边海域，相当于法律第二条第七款规定的‘由于不得已的原因，在不能调查确认海底地形、地质及其他的低潮线及其周边自然条件的海域’，所以，不指定该区域。但是，在能够调查确认自然条件时，立即进行调查，指定低潮线保护区。”[27] 即日本不会打破现状，对俄、韩两国实际控制的北方领土（俄罗斯称南千岛群岛）和竹岛（韩国称独岛）强行实施调查并“指定低潮线保护区”，而是决定搁置到“能够调查”之时，实际上也是出于无奈而不得不将它们排除在离岛立法之外。离岛立法唯独贯彻日本政府“中日无领土争议”的立场，用只字不提中日领土主权争议的方式，将中国钓鱼岛列岛作为“日本领土”处理。因此，韩、两国受此立法影响有限，中国是日本此次离岛立法的最大受害国。
第二，离岛立法对中日钓鱼岛列岛主权争议的影响——通过将“无主”离岛“国有财产化”，应对中日领土主权争议，加快吞并中国钓鱼岛列岛的步伐。2009年12月1日，鸠山首相任本部长的综合海洋政策本部，制定了《为了管理海洋保护管理离岛的基本方针》，规定：“尽可能促进国家取得包括提供专属经济区外缘根据的离岛基线在内的一定区域，与此同时，研究将其作为国有财产管理的政策。” [28] 根据这个方针，菅直人内阁在“基本计划”中决定：“为了有助于稳妥保护专属经济区等目的，尽早将专属经济区等的基础—— 低潮线周边的无主土地行政财产化”。[29] 不久，日本媒体即传出消息：政府决定在2011年上半年将日本周围的25个离岛登记为“国家财产”，指定划分专属经济区及大陆架的25个基点，其中包括“中国及台湾宣示主权的尖阁诸岛（中国钓鱼岛列岛）中的久场岛（中国黄尾屿）和大正岛（中国赤尾屿）”，政府将在这些离岛周围指定保护区，开采保护区内的海底资源。[30] 这是日本在2002年“租借”钓鱼岛本岛及2个附属岛屿、2005年将钓鱼岛上的灯塔收归“国有”的基础上，再次对钓鱼岛附属岛屿——中国黄尾屿和赤尾屿采取“国有化”举措。其目的是加强巡逻警戒，实施经济开发，积累“行使主权”的事实根据，最终吞并中国钓鱼岛列岛。
必须指出，日本政府公布“基本计划”一个多月后，就在钓鱼岛海域采取打破现状、抓扣中国船长的行动，并扬言“履行国内法手续”。2010年9月7日的钓鱼岛事件，绝非日本政府定性的“偶发事件”。事件的真相是：日本为了实施离岛法制，取缔“违法行为”，蓄意制造了第一个“行使主权”的“执法案例”。事实充分表明，离岛立法具有应对中日领土主权争议的战略意义。
第三，离岛立法对中日东海专属经济区划界争议的影响。“基本计划”规定，建立“加强对低潮线保护区及其周边海域的监视和警戒体制”，相关行政机构必须采取限制调查低潮线及其周边的状况、在低潮线保护区内挖掘海底等行为的措施。其中，“关于在低潮线保护区内监视、巡视、监督处罚违反者的执行体制”，包括在完善低潮线保护区巡视体制的同时，努力谋求强化巡视舰艇及飞机的性能等，加强低潮线保护区以及周边海域的监视和警戒体制。[31] 近年来，日本海上保安厅与自卫队的舰艇和飞机屡屡采取联合行动，干扰中国各部门海洋执法维权。这种状况今后将愈来愈严重，对中国主权构成更大的威胁。
第四，对中国和平利用国际公共空间的影响。离岛法制全面加强对专属经济区及大陆架海域调查、监视、巡逻低潮线的活动，完善勘探海底地形的体制，研究制定限制他国科考的制度及其限制措施。其中包括日本“冲鸟岛专属经济区”非法圈占的42万平方公里的广阔海域。[32] 日本将建设所谓冲鸟岛港湾及“据点设施”，改变两块岩礁形状，使其具备实验、观光、观测、避难基地等“岛屿功能”。这不仅有利于日本违法圈占公海，而且具有极其重要的军事战略意义。正如国防大学教授张召忠指出的那样，日本现有技术完全可以在冲鸟礁建成可供飞机起降的海上设施，成为日本及其盟友在太平洋上的中继平台。笔者认为，根据离岛法制，不能排除日本将冲鸟礁建成军民两用、海空装备通用的海上中继平台的可能性，如与设立各种名目的“海洋保护区”的效果叠加，毫无疑问，日本将以“冲鸟岛据点设施”为圆心，以“冲鸟岛专属经济区”为依托，控制第一、第二岛链之间的广阔海域，限制其他国家的海洋活动。其结果，必然严重妨害中国和平利用国际公共海域，压缩中国战略空间，给中国海洋科考、渔业及海底资源开发等海洋活动带来难以估量的损失。
（二）离岛立法对中日关系形成的挑战
第一，离岛立法是引发中日之间海洋战略冲突的重要因素。因为，海洋在日本国家发展战略中的定位发生了变化。“保全及利用专属经济区等”是其经济发展战略的重要组成部分：“开拓海洋领域的新边地，已纳入2010年6月18日内阁会议决定的《新增长战略》”。[33] 换言之，日本的海洋战略已经进入向海洋要“国土”，要就业，要经济增长的新时期。另一方面，在中国“走出去”的经济发展战略中，中国对外投资与经贸活动多年来保持强劲的发展势头，越来越依赖海上运输通道安全，国内各界对维护海洋权益重要性的认识不断提高，无论从国家发展需要还是维护地区的和平稳定出发，都需要中国进一步发挥维护海洋安全的作用。在中日两国重视海洋对本国的经济发展和国家安全的作用的状况下，日本企图吞并中国钓鱼岛列岛、强行实力控制并开发中日东海重叠划界争议海域等举措，已经成为引发中日间直接或潜在的海洋战略冲突的重要因素。如何正视两国海洋战略冲突，并使冲突软着陆而不至于诉诸武力，对于两国全面推进中日战略互惠关系而言，无疑是一个巨大的挑战。
第二，中日面临两国“管理海洋体制”不同的新挑战。日本依法建立了一整套的国家管理海洋体制：（1）建立了首相直接负责、内阁“海洋担当相”具体操作的海洋政策最高决策机构——综合海洋政策本部。（2）建立了管理海洋的领导体制——内阁官房统辖各政府部门的一元化领导体制。（3）建立了各政府部门“在低潮线保护区内监视、巡视、监督处罚违反者”的联合执法体制。在这一集权体制下，日本政府能够综合、有计划地制定海洋政策及实施基本计划，确保每年所需经费统一列入国家预算，统一协调包括海上保安厅、自卫队在内的所有相关政府部门，贯彻实施所有的海洋法制。[34]无需赘言，中国至今尚未建立统一管理海洋的国家机构，仍处于政府各部、各沿海地区分别负责管理海洋的粗放阶段，导致国家海洋决策缺乏统一性、前瞻性和紧迫性，多数海岛在各地的经济开发过程中遭到破坏甚至完全消失。中日两国管理海洋的体制，存在着严重的不对称、不对口的问题，既不利于双方的沟通和交流，也难以建立及时应对海上突发事件的有效机制——在事发现场处理问题，防止海上摩擦扩大化。
第三，中国面临日本开发海洋资源主体变化的新挑战。离岛立法改变了迄今日本开发海洋资源的主体，从此前授权日本民间企业进行开发，转变为政府发挥先导作用，引领并支援民间企业。具体说来，日本政府鉴于民间企业开发海底资源及可再生能源等“伴随着不少高风险和技术困难”，改由“国家在基础调查和技术开发等方面担负先导作用。”这意味着在“特定离岛”建设等方面，日本政府对海底矿产资源的基础性勘探和开发，将发挥引导和经济支援作用。即日本今后将用“官民协作”模式开发海洋资源，特别是存在国际争议的海域，采取政府先行，为企业打好基础然后转为商业化运营的模式。这对中方以企业为主体的海洋资源开发模式是一个新挑战。
第四，中国面临日本全面推进管理海洋的“硬件”和“软件”建设的新挑战。在硬件上，日本不但“在特定离岛建设港湾设施”，在专属经济区“开发天然资源”，而且要“建设水产业的基础——渔场等”，为此，“需要引进或建造精确勘探海底地形的船舶及机械”，“力求可持续性利用专属经济区等的海洋资源”。在软件上，日本依法推进国家管理各政府机构、各民间机构持有的地理、气象、海象等海洋基础信息及各种调查结果，建立国家海洋数据库，实现各省厅共享海洋信息。[35] 这些举措必将进一步拉开中日管理海洋的能力与条件上的差距，挑战中国管理海洋的基础建设能力。
综上所述，可以断言，日本实施离岛法制的战略安排是不可逆转的，离岛立法的进程也没有结束，这将长期、持续激化中日领土主权争议，迟滞中日战略互惠关系的发展，阻碍加强战略互信和两国民众间的友好感情。我们不能不重视离岛立法给中日关系带来的影响与挑战，如果双方处理不当，势必影响战略互惠关系的深入发展，破坏协商解决东海能源开发问题的政治氛围。中日领土纠纷非一日之争，如何将争议摆在适当的位置上，是两国需要通盘考虑各自的内政、外交、经济互惠合作及承担地区一体化建设责任的重要课题。这对两国都是前所未有的巨大挑战，既是关乎两国经济发展的外部环境的重要问题，更是两国是否继续走和平发展道路的战略抉择。

文献来源：《日本学刊》