日本海洋战略，名曰实现“新海洋立国”——二战后日本官方从不承认有“国家战略”。 1994年《联合国海洋法公约》生效后，在日本经济团体联合会等大企业团体和民间团体的有力推动下，2007年4月国会通过《海洋基本法》，正式启动海洋战略。两年后，鸠山内阁提出：根据《联合国海洋法公约》，“我国已经拥有了国土面积约12倍的世界屈指可数的管辖海域”，当务之急是保全“决定日本专属经济区及大陆架外缘的偏远海岛”。至2010年，民主党两届内阁基本完成构建海洋法律体系的工作，目前正在通过修改成法进一步充实调整。与此同时，日本政府实施推进规模庞大的“海洋事业”——海洋战略项目。舆论关注的海上保安厅在中国钓鱼岛海域非法扣押中国船长事件、钓鱼岛及其附属岛屿“国有化”、指“礁”变“岛”圈占“冲之鸟岛专属经济区”及大陆架（含外大陆架）、日本援助我国南海岛礁主权的声索国巡逻艇、海上自卫队舰艇在中菲黄岩岛争端激化的敏感时期访问菲律宾等热点问题，都是海洋战略的阶段性“成果”。

一、《海洋基本法》确定海洋战略的领导体制
2007年4月20日，日本国会通过《海洋基本法》（基本法）和《海洋建筑物安全水域设定法》启动海洋战略。基本法宣布：“实现和平、积极开发利用海洋与保全海洋环境之间的和谐——新海洋立国”，建立国家战略指挥中枢“综合海洋政策本部”（海洋本部）。内阁首相作为海洋本部事务的主管大臣，担任本部长，副本部长由国务大臣担任协助本部长，本部员全部由国务大臣兼任；海洋本部的事务归内阁官房处理。海洋本部的主要职能：（一）制定并实行海洋基本计划，（二）全盘协调相关行政机构根据海洋基本计划实施的政策，（三）起草、立项及总体调整其他海洋政策中的重要计划。如有必要，海洋本部有权向相关行政机构、地方公共团体、独立行政法人的长官或特殊法人的代表，要求提出资料、表明意见、说明及其他必要的协助；有权委托上述规定之外的人员提供必要的协助。此外，基本法规定了国家、地方自治政府、事业机构及国民的相关职责与义务，管理海洋的制度、政策理念和基本方针，并且约束内阁（海洋本部）在国家财政允许的范围内，确保每年所需经费列入国家预算。[i]
日本实施地方自治制度，都、道、府、县自治政府及其下属行政机构都在不同程度上管理海洋事务。在依法建立内阁兼任海洋本部的一元化领导体制之后，海洋政策担当相也由国土交通相兼任。在这一高度集权的国家管理海洋的体制下，不仅地方无条件服从中央，而且，无论政权更替首相换人，还是遭遇特大地震、海啸、核泄漏三重灾害的重创，历届日本内阁必须按照基本法的规定，制定、执行实施海洋战略的基本计划，保障海洋预算，每年审核调整海洋战略项目。内阁作为海洋战略的领导中枢，内阁官房处理海洋本部的业务，可谓一套班子两块牌子，集权，高效，精干。
在此基础上，内阁（海洋本部）按照基本法的规定，构建海洋法律体系，约束各相关的涉海政府部门之间必须制定处理海洋事务的联系手续。以海上执法为例，各部门之间必须制定从监视、警戒、巡逻到确认并处罚违法行为的衔接手续，避免在部门间“踢皮球”或重复执法。在法律的约束下，向来以纵向权力分割、争夺国家预算闻名的中央政府各部，在承包、分包及执行海洋项目之际，不再受部门利益驱动争夺海洋预算，避免了部门之间相互推诿、敷衍、争权夺势的弊端。由此可见，海洋法律体系对日本各级政府及国民的制约，是实施海洋战略的根本保障，一元化的海洋战略领导体制，则是高效推进海洋战略的制度保障。
二、构建海洋法律体系
在历届内阁、民间团体及学界精英的努力下，2007年4月至2010年12月，日本基本形成了海洋法律体系，至今仍在不断充实之中。其间，尽管福田内阁制定了《海洋基本计划》，但每年一次内阁更迭，影响海洋法制建设的政策连续性，直到2009年9月鸠山内阁上台，构建海洋法律体系的工作才进入突飞猛进的新时期。《海洋基本法》是引领制定具体海洋政策及相关制度的“上位法”，落实基本法的规定的法律、法令是“下位法”，此外，海洋本部制定的方针、基本计划，内阁和安全保障会议审议通过的《防卫计划大纲》等也具有法律效力，这些法律及政府文件构成海洋法律体系。主要内容如下。
按照基本法的规定，2009年12月1日，海洋本部（鸠山首相任本部长）公布了《管理海洋保全和管理离岛的基本方针草案》（“离岛”指远离本岛的偏远海岛），为下一步的立法指明了方向。基本方针提出：“保全决定日本专属经济区及大陆架外缘的偏远海岛”，优先制定相关法律，“尽可能促进国家取得包括提供专属经济区等外缘根据的偏远海岛基线在内的一定区域，与此同时，研究将其作为国有财产管理的政策。” [ii]在此后的立法过程中，优先保全基点海岛的方针进一步细化为“保护低潮线”。即，把基点海岛海水退潮时的最低线，作为向外划分专属经济区的基线。以长崎县男女群岛的鲛濑为例进行测算，鲛濑的低潮线如果后退2平方公里，就要减少78平方公里的专属经济区，因此，按低潮线划界，能够实现以“岛”圈海的利益最大化。
2010年2月9日，日本国会通过《促进保全及利用专属经济水域及大陆架保全低潮线及建设据点设施等法律》：由国土交通省发布法令，在基点海岛周围划定“低潮线保护区”，保全低潮线的海底及其下方，如无国土交通相的许可，不得挖掘海底、取土、新设或改建设施或工作物，以及其他可能影响海底形状和地质的行为，并且规定了详细的监督处罚细则，以保全405万平方公里的专属经济区。[iii] 6月24日，内阁官房发布《促进保全及利用专属经济水域及大陆架保全低潮线及建设据点设施等法律施行令》，将冲之鸟礁和南鸟岛指定为“特定离岛”（特定偏远海岛），采取特殊保全举措。[iv] 7月13日，海洋本部（菅直人首相任本部长）公布了《促进保全及利用专属经济区及大陆架、保全低潮线及建设据点设施等基本计划》，明确推进海洋战略的具体步骤。12月17日，菅内阁与安全保障会议审议通过《关于2011年以后的防卫计划大纲》（新防卫大纲）和《2011～2015年度中期防卫力量整备计划》，落实基本法“确保海洋安全”的规定，完成海洋战略的军力布局。鸠山和菅直人两届内阁基本完成包括防卫领域在内的海洋法律体系的建设，形成以“开发、利用、保全日本专属经济区及大陆架”为目的，以保全偏远海岛、设立基点海岛“低潮线保护区”为当务之急，以加强海上自卫队、海上保安厅及海上警察的实力建设为重点的海洋战略规划。
2012年2月28日，野田内阁通过《海上保安厅法》、《领海等外国船舶航行法》的修改法案，提交国会审议。现行法律规定，海上保安官的执法对象为“海上犯罪”，修改法增加海上保安官行使海上警察权的职能，将任意盘查船舶所有者的“询问权”扩大到偏远海岛，可以在钓鱼岛群岛等代替警官搜查逮捕非法登陆者。修改法是否对中国海上执法维权船舶采取限制措施，令人高度关注。这是日本政府对中日存在主权争议的领土等加强实力控制的又一举措。此前颁布的自卫队法、海岸法、港湾法、水产资源保护法、海洋水产资源开发促进法等法律，都要根据新法进行相应的修改。今后，日本将会继续修改成法充实海洋战略的内容。
综合分析日本现行海洋法律体系，可以认为，日本推进海洋战略包括以下步骤：（一）在偏远海岛及其周边海域，建立低潮线保护区巡逻体制；强化巡逻艇及飞机的性能，加强对低潮线保护区及其周边海域的监视和警戒体制；制定相关行政机构之间查处相关违法问题的联系手续；加强海上保安厅的执法体制和实力建设。（二）将“无主”基点海岛国有化：“尽早将构成专属经济区和大陆架的基础——低潮线周边的无主土地行政财产化，有助于稳妥保护专属经济区及大陆架。”（三）在“特定离岛——南鸟岛和冲之鸟岛”，建设港湾设施与开展保全和利用专属经济区等活动的“据点设施”。[v]法律规定，通过综合性的岛屿功能开发，把冲之鸟的两块岩礁连成一体，使它不但具备港湾功能，而且具备科研、观测、生产实验、旅游等“有人岛”的特性，实现圈占42万平方公里的专属经济区、划定74万平方公里的大陆架的目标——获得相当于日本陆地面积两倍的“海洋国土”。
可以预见，日本海洋战略的发展不可能局限在现行海洋法律体系内。《海洋基本法》关于基点偏远海岛的规定是：“鉴于离岛具有保全我国领海及专属经济区等、确保海上交通安全、开发及利用海洋资源、保全海洋环境等重要作用，国家关于离岛采取保全海岸、确保海上交通安全和完善开发利用海洋资源的设施、保全周边海域的自然环境、健全居民生活基础及其他必要的措施。”目前，日本将保全偏远海岛的低潮线，作为推进海洋战略的当务之急。现有法律体系重在优先圈海，保全决定日本专属经济区及大陆架的外缘的基点海岛，划定低潮线保护区，将钓鱼岛附属岛屿中的“无主土地”收归“国有财产”，加强实际控制的“硬件”配置，应对中日领土主权争议；在冲之鸟礁进行综合性的岛屿功能建设，应对岩礁不能划定专属经济区和大陆架的国际争议等，并未完全落实的基本法的以上规定，今后，日本朝野仍有继续立法的空间和需要。
三、举国推进海洋战略
日本打着“实现开发利用海洋与保护海洋环境的和谐”的旗帜推进海洋战略，声称既要“保全专属经济区及大陆架，利用海洋与海底资源”，也要“为国际公益做贡献”。从庞大的海洋事业项目的实施情况来看，所谓国际公益贡献，首先是为了实现圈海目标，通过撒钱来争取外部支持的“国际公关”，其次是为缓和其他国家对日本推行海洋战略的戒心，通过培训、出钱出人等方式美化“国际形象”的活动，再次，日本维护“海洋秩序”的潜台词是应对中国的“海洋活动”。
在内阁兼海洋本部的一元化领导下，中央各主要部门分别统辖各级地方自治政府，发动“独立行政法人”和财团法人、国立大学及研究机构、公共团体、相关行业协会及民间团体，举国推进海洋战略。日本朝野把应对中日海洋权益之争视为燃眉之急。因此，制定实施海洋战略项目与构建海洋法制的工作同步进行。在尚未制定基本计划的情况下，自民党政府就从2008年开始制定“海洋预算”，投入巨额财政资源，实施规模庞大的海洋项目，边实行边调整。2008至2009年实施的“保卫海洋”项目，包括确保海上安全与治安，“保全离岛”，保全海洋环境，推进大陆架延伸划界等内容。2010年海洋法律体系形成后，海洋战略项目更加突出重点。2011至2012年，包括内阁官房在内，共有10个中央部门承包了400多项海洋项目，分包单位多达数十个。这些项目囊括海洋能源、矿物资源的勘探及开采技术研发，保障渔业和海上运输业发展等经济领域，保护海洋生物及防止污染等海洋环保领域，地震海啸等自然灾害的预警、防范“海上犯罪”等非传统安全领域，尤其是保护偏远基点海岛的低潮线，应对“岛屿攻击”及“海洋通道安全”等传统安全领域。
5年来，日本主要从4个方面推进海洋战略：（一）关于海洋资源尤其是海底资源及其开采技术的调查研发，（二）为圈占专属经济区及大陆架，对基点海岛的低潮线进行调查、测量、制图及“保全”，（三）增加圈海的实力与体制建设，调整军力布局，增加海上自卫队及海上保安厅的飞机、舰艇等硬件配置是重中之重。（四）开展多方面的国际海洋合作，“主导”海洋秩序，从所有与中国存在领土主权及海洋权益之争的声索国、日本的盟友及准盟友等“借力”，牵制中国，塑造有利于实现海洋战略的外部环境。
四、对中国的影响与挑战
2010年以来，日本抓住美国“重返”亚太的战略机遇加速推进海洋战略，不但在中日领土及海洋权益争议中有恃无恐，而且与美国紧密配合，支持菲越等中国南海岛礁主权的声索国，力促“南海问题”国际化，提供巡逻艇等增强其海上实力。按照新防卫大纲的规定，日本不但在东南亚合纵联衡，建立或强化双边及多边安全合作框架，而且还拉拢太平洋岛国讨论海洋安全问题，“牵制中国进出太平洋”，以实现构筑“亚太地区安全保障网”的目标，对我国的海洋活动实施“动态遏制”。
日本海洋战略挑战我国管理海洋的体制与能力。
第一，海洋战略的军事布局剑指我国。2010年至今，日本政府及军方通过发布《防卫白皮书》，《关于2011年以后的防卫计划大纲》，《东亚战略概观》，《中国安全战略报告》等大肆渲染中国海军的“海洋活动”，成为“地区和国际社会的担忧事项”，将我国视为“假想敌”备战。新防卫大纲首次把“确保周边海空领域安全”列为日本自卫队的首要防卫目标，“应对岛屿攻击”次之，规定自卫队使用巡航导弹应对“岛屿攻击”，作战区域也从前规定的“岛屿部”，扩展到“确保周边海空领域的空中优势及海上运输线安全”，并且要求驻日美军把“支援”日本作为首要任务，作为负担美军基地费用的交换条件，[vi]力促美国介入中日钓鱼岛争端，表明日本为“保卫”钓鱼岛，不惜打一场包括切断攻击方海上通道在内的“空海一体战”。
第二，启动海洋战略伊始，日本便做好了应对中日东海权益争端的准备。2005年2月，中国海洋石油总公司宣布“春晓”天然气田下半年正式投产，7月，小泉内阁授予帝国石油公司东海资源的“试开采权”。2007年通过的《海洋建筑物安全水域设定法》，把过去分散在8个政府部门的海洋权限，集中在国土交通相兼海洋政策担当相的手中，授权其行使确保领海和沿岸200海里专属经济区的资源开发和运输安全、确保渔业权益的权力，规定其在与外务、农林、经济产业、防卫大臣及其他相关行政部门的长官协议的基础上，在海洋探测、观测设施等固定建筑物的周围，设置半径500米的“安全水域”，禁止未经许可的船只进入。废除安全水域需要履行同样的手续。所谓海洋建筑物，指在日本专属经济水域及大陆架内展开符合法律规定的“特定行为”的“工作物”，包括固定的海上作业平台、从事挖掘大陆架的停止前进的船舶等移动工具。这项法律旨在支持日本企业在东海“中间线”西侧海域勘探及测量调查，提供安全保障。日方不仅用“试开采”牵制“春晓”油气田投产，而且企图通过移动“建筑物”设置“安全水域”，阻止中方越过“中间线”执法维权或开采海底资源。更重要的是，在颁布《海洋基本法》的同时，一举建立国家管理海洋事务的高度集权体制。诸如此类的海洋战略设计，用意周密深远，预留发挥空间，值得充分借鉴。
第三，日本的海洋战略对中日领土主权争议构成直接影响。《促进保全及利用专属经济水域及大陆架保全低潮线及建设据点设施等法律》等，区别对待与日本存在主权争议的中俄韩3国：（一）对韩俄实际控制的岛屿，暂缓设立低潮线保护区——北方领土（俄罗斯南千岛群岛）和竹岛（韩国独岛）周边的海域，“相当于不能通过调查确认海底地形、地质及其他低潮线及其周边自然条件的海域”，只能待条件具备时再进行调查。（二）日本拨专款支援本国渔船在日俄争议岛屿附近捕鱼保持“存在”。（三）惟独对中国钓鱼岛及其附属岛屿“执法”，并实施“无主”地国有化，加强实际控制，在军事上公然对我方进行战略威慑。以此来缓和日韩关系，维持日俄领土争议的现状，确保强占中日争议领土，减少圈海阻力。
在可预见的期间内，日本仍将继续沿着“海洋立国”的国家战略轨道前进，这无论对我国管理海洋的体制和能力，还是对发展中日战略互惠关系，都是前所未有的挑战。日本将我国视为实现海洋战略的最大障碍，中国是日本推行海洋战略的最大受害国。面对日本咄咄逼人的海洋攻势，我方不但要充分重视、积极应对、引以为鉴，而且已经到了不能不制定海洋战略的关键时刻。千里之行始于足下，制定符合我国国情、满足国家经济发展和安全保障需要的《海洋基本法》，是保护、开发中国广袤的管辖海域的第一步。

文献来源：《学术前沿》