中国的自然资源出口措施近年来屡屡造成贸易摩擦。2012年1月，WTO上诉机构发布了中国原材料案的最终裁决，认定中国对9种自然资源采取的出口税和出口配额措施违规。2012年3月，美欧日向WTO申诉，指责中国稀土出口限制措施违规。一方面，中国的自然资源出口管理措施频频遭到贸易伙伴的发难，另一方面，中国对自然资源的开采和生产过程监管不力也导致资源的浪费和环境的污染，因此中国有必要审视、整改对自然资源的监管措施。澳大利亚作为自然资源较为丰富的发达国家，在自然资源的监管方面积累了较为成功的经验，对其进行考察研究将有助于我们更好地构建和改善中国的自然资源监管体系。

2009年6月23日，美国和欧盟向世界贸易组织（WTO）提出申诉，称中国对焦炭等9种自然资源采取出口配额、出口关税和其他价量控制，违反了中国加入WTO时的承诺和WTO规则。经过两年多的调查听证和抗辩，WTO专家组于2011年7月5日发布报告，裁定中国原材料出口限制措施违规，中国随后提出上诉。2012年1月30日，WTO上诉机构发布最终裁决，维持了专家组裁决的核心内容，即中国对多种原材料实施出口税和出口配额违背了WTO规则。中国在原材料案的败诉进一步激发了美欧等国挑战中国自然资源出口限制措施的野心。2012年3月13日，美欧日就中国对稀土的出口税、出口配额等措施在WTO提出磋商请求，目前该案仍在进行之中。

中国的自然资源出口措施屡屡遭到美欧等国发难，中国一方面在国际裁判场所应据理力争，切实维护自己的国家利益；但另一方面，我们也有必要反省自己的政策构架，是否在对外不违反国际规则的同时对内又实现了良好的治理。笔者认为，在自然资源监管体系方面，同是自然资源生产和出口大国的澳大利亚作出了较好的表率和榜样，值得我们学习和借鉴。本文拟从澳大利亚自然资源的出口、投资、税收管理方面进行综合介绍，并从中挖掘若干值得借鉴的经验。

一、澳大利亚自然资源分布状况和自然资源出口管理制度

澳大利亚是联邦共和国，有六个州和两个地区，分别是新南威尔士州、昆士兰州、南澳大利亚州、塔斯马尼亚州、维多利亚州、西澳大利亚州以及澳大利亚首都堪培拉特区和北领地。澳大利亚自然资源丰富，主要为矿产资源，是“坐在矿车上”的发达国家。

目前，澳大利亚的硬煤开采主要分布在新南威尔士、昆士兰以及南、西澳大利亚等州。褐煤主要产于维多利亚州。铁矿开采主要集中在西澳大利亚州和南澳大利亚州。采金业主要集中在西澳大利亚州。铝土矿开采主要集中在昆士兰州以及西澳大利亚州。铀矿开采主要集中在西澳大利亚州。石油开采主要集中在南澳大利亚州和昆士兰州。澳大利亚除石油外，其他自然资源产出主要都用来出口。[①]

澳大利亚总体上对贸易持较为开放的态度，在进出口环节不设限制。澳大利亚对自然资源性产品并无特别的出口限制措施，自然资源性产品的出口监管参照一般的出口规定。

澳大利亚对出口产品不征收关税，且出口企业可就其已缴纳的商品和服务税（GST）申请退税，具体规定可见《1999年新税收制度法（商品和服务税）》。[②]

澳大利亚对部分出口产品进行管制，主要依据《海关法》、《检疫法》、《危险废弃物（进出口规定）法》及其他法律法规。海关可根据这些法律法规对出口产品进行管制，但无权对州及地区的出口产品进行管制，除非联邦层面也和州及地区层面存在相同的立法。[③]

澳大利亚对出口管制分为禁止出口和限制出口两种，禁止出口的产品为自杀装置，限制出口的产品包括：石棉、武器、生物制剂、猫狗皮毛制品、危险废物、鲸类动物、人体血液和组织、化学制剂、破坏臭氧层物质、伪造信用卡、色情产品、文化遗产、处方药、放射性物质、钻石、濒危物种（根据华盛顿公约的规定）、犬牙鱼、酒和白兰地等。限制出口的产品需得到相关部门审批方可出口。[④]如《1999年环境保护和生物多样性保护法》以及《2000年环境保护和生物多样性保护条例》规定澳大利亚环境和水资源部负责审批动植物出口。《1989年危险废物法（出口和进口条例）》规定澳大利亚环境和水资源部负责审批危险废物的出口。《1989年保护臭氧层和合成温室气体管理法》规定澳大利亚环境和水资源部负责破坏臭氧层产品的进出口。《1989年医疗用品法》及《1990年医疗用品法条例》规定澳大利亚健康老龄部下设的医疗用品管理局负责审批医疗用品的出口。《1958年海关条例（禁止出口）》规定澳大利亚总检察长负责审批涉嫌刑事犯罪产品的出口。[⑤]

在对出口产品的管制中，除了铀等特种可裂变材料和钻石以外，澳大利亚未对任何自然资源性产品的出口设限。澳大利亚为履行核不扩散承诺，规定铀、贫化铀和钍以及特种可裂变材料只有当用于和平目的时才可出口。《1958年海关条例（禁止出口）》规定澳大利亚资源、能源和旅游部对铀等可裂变材料的出口进行管制，此类产品出口前需获得澳大利亚资源、能源和旅游部部长的许可，并取得澳大利亚辐射防护和核安全机构签发的矿产品出口许可证（Mineral Export Permit, MEP）。《1958年海关条例（禁止出口）》还规定原钻只能出口至加入金伯利进程证书制度的国家，原钻出口前也需事先获得澳大利亚资源、能源和旅游部部长的许可。

综上所述，澳大利亚对自然资源性产品的出口管制较为宽松，除了基于安全、国际承诺因素之外，对自然资源性产品的出口未设任何限制，且不征收出口关税。

二、澳大利亚自然资源投资管理制度

（一）一般投资自然资源管理制度

在对自然资源的管理上，澳大利亚实行联邦和州分权管理。联邦主要负责海上石油立法、环境立法以及对外投资等采矿业政策协调与发展相关的立法、限制矿产出口等。各州和地区管理各自司法管辖区内的矿业活动，包括土地产权，监管矿山运营情况，矿山安全、环境、健康，征缴权利金和税费等。各州和地区有各自独立的矿业立法。虽然各州规定略有不同，但基本制度类似。但要注意的是，根据《1946年核能（材料控制）法》，铀矿归澳大利亚联邦政府所有，不实行分权管理。

1.联邦对自然资源的投资管理制度

在澳大利亚投资自然资源，基本上直接向州和地区政府申请，但若投资涉及《1999年环境和生物多样性保护法》中规定的可能造成重大环境影响的活动，则需由联邦政府审批。澳大利亚可持续发展、环境、水、人口和社区部根据《1999年环境和生物多样性保护法》的规定，对涉及以下规定的自然资源投资进行审批：海洋环境，受保护的世界遗产，国家遗产，加入《拉姆萨尔国际公约》的湿地，国家濒危物种，迁徙物种，涉核活动等。申请人提交开发计划后，部长应决定是否需要审批并进行评估。开发计划有可能得到批准或附条件的批准，也有可能被拒绝。申请人可以在修改开发计划后重新申请，但要得到州及地区政府的同意。[⑥]

2.州及地区对自然资源的投资管理制度

与联邦相比，澳大利亚各州及地区在矿产资源的管理上享有更大的权限。目前各州有关矿产资源的法律主要包括：西澳《1978年矿业法》[⑦]、昆士兰《1989年矿产资源法》、南澳《1971年矿业法》、塔斯马尼亚《1995年矿产资源开发法》、新南威尔士《1992年矿业法》、北领地《矿业法》和维多利亚《1990年矿产资源(可持续开发) 法》，除上述基本法之外，各州及地区还出台了有关的配套法规。各州及地区的主管部门为：西澳大利亚州矿山石油部，昆士兰州矿山能源部，新南威尔士州初级产业部，南澳大利亚州初级产业与资源部，维多利亚州初级产业部，北领地区域发展、初级工业、渔业和资源部，塔斯马尼亚州基础设施、能源与资源部。[⑧]

各州及地区对自然资源的投资管理主要通过颁发许可证来实现，企业在从事矿产资源勘探开采活动前要向州及地区政府申请以下几种许可证：

①初步勘探许可证

申请人须提交工作计划并详细说明勘探工作方案和资金预算，并在政府公报或当地报纸上发布信息。除新南威尔士州和昆士兰州外，其他五个州和地区在批准发放勘探许可证前还要听取公众意见。

②勘探许可证

申请人须进行环境影响评估，在获得许可证后还须提交对环境保护和土地回复的规划。勘探许可证的有效期一般为二到六年。

③保留权许可证

发现矿产资源的许可证持有人在推迟矿产资源开发的情况下可申请保留权许可证。申请人须提交潜在经济矿藏的存在证据以及工作计划。保留权许可期限通常为五年，可以续签。

④采矿许可证

勘探许可证和保留权许可证持有人可优先申请采矿许可证。申请人须提交矿产资源开采规划或详细计划。除塔斯马尼亚州外，其他州或地区的申请人均要公布采矿申请，并在政府公报或当地报纸上发布。[⑨]

需要注意的是，州和地区政府一般会对矿产资源勘探和开采申请提出环保要求：首先，申请人在申请勘探许可证时需提交环境影响评估；其次，矿业公司在开采前要缴纳矿区复垦抵押金，抵押金必须足以保证矿山复垦，具体数额由州及地方政府和矿业公司商定。若矿业公司对开采的矿区不治理，州及地方政府可动用抵押金请其他工程部门来实施复垦工作。若矿业公司不交复垦抵押金，也不实施复垦工作，则州及地方政府可终止矿业公司的开采。[⑩]再次，州及地区政府每年还会督促矿业公司提交“年度环境执行报告书”，并在对“年度环境执行报告书”审查后委派检查员去矿业公司进行现场抽查，根据检查结果提出相应的监管措施。[11]

（二）外商投资自然资源管理制度

澳大利亚投资政策的决定机构是澳大利亚国库部，澳大利亚外商投资审查委员会（FIRB）具体负责外商投资的审批事务。澳大利亚涉及投资的主要法律有《1975年外资收购与接管法》（FATA）、《1989年外资并购与接管条例》。这两部法律规定了外商投资门槛（美国除外，对美国的规定见《澳美自由贸易协定》）。

澳大利亚鼓励外商投资，除航空、机场、航运和电信等战略性或敏感性行业实行外商持股限制之外，[12]其他领域一律没有限制。但《1975年外资并购与接管法》（FATA）要求达到一定投资门槛的外商投资须获得政府审批：（1）外国政府及其相关实体对澳大利亚进行投资的情况下，无论投资价值如何，都应通报澳大利亚政府并获得预先批准；（2）私营外国投资者对澳大利亚进行投资的情况下，外商投资超过2.31亿澳元或者外资收购澳大利亚企业或公司15%及以上的股权时须报澳大利亚政府审批；（3）对于居住用住宅，无论房产价值大小，外国投资者都必须通知澳大利亚政府其获得的利益；对于商业性住宅，从发达商业区5000万澳元以上的房地产获得的利益需向澳政府申报，被列入文化遗产名单的房产价值500万澳元以上即需要申报。[13]

澳大利亚对于外商提出的投资申请的审批期限为30天，但可延长90天。审批的标准为国家利益。在评估国家利益时，澳大利亚通常会考虑以下因素：（1）辖区问题（例如：基础设施、地方敏感问题）；（2）国家安全（距离国防重点太近）；（3）竞争；（4）投资人及其政府品行（在当地及国际社会上的记录）；（5）就业机会；（6）其他问题，如水权。

总体而言，澳大利亚对外商投资管制较为宽松，没有股权限制，也无需注册公司，只有一些申报审批程序上的限制。从外商投资审批结果来看，澳大利亚外商投资与审查委员会发布的2009—2010年度报告表明，2004—2010年度，除了在2008年否定了2亿澳元的外商投资外，澳大利亚在其他年度都没有否决过外商投资。2010年澳大利亚吸收外商投资1395亿澳元，其中对矿产资源勘探开发业的外商投资金额为809.2亿澳元，占外商投资比重的58%，其次分别为房地产业、制造业、服务业等。

近年来中国对澳大利亚投资迅速增加，多集中在矿产资源勘探开发业。根据澳大利亚外商投资与审查委员会发布的2009—2010年年度报告，2009—2010年度澳大利亚外商投资来源的前三甲分别是美国、英国、中国。在中国获得批准的1766项投资中，矿产资源勘探开发业投资占了绝大部分，投资金额为121.86亿澳元。[14]2011年，中国对澳大利亚矿产资源勘探开发业的投资还在继续增加。总体而言，澳大利亚对外商投资管制较为宽松，中国对澳投资，特别是矿产资源勘探开采业的投资逐年增长，澳大利亚已成为中国对外投资较为重要的目的地。[15]

三、澳大利亚自然资源税收管理制度

澳大利亚联邦和州及地区政府对自然资源征收不同的税种。

（一）联邦政府

1.企业所得税

目前澳大利亚境内所有企业，包括自然资源勘探开采企业的所得税为30%。但随着矿产资源租赁税（Minerals Resource Rent Tax）的征收，这一比率将会逐年降低，在中长期内降至25%。

2.商品与服务税（GST）

澳大利亚于2000年开始征收10%的商品与服务税，该税种对商品和服务广泛征收。

3.石油资源租赁税（Petroleum Resource Rent Tax，PRRT）

澳大利亚自1987年起开始征收石油资源租赁税。[16]石油资源租赁税对从事近海石油资源勘探开采的公司征收，但位于西北大陆架及澳大利亚和东帝汶之间的合作开发区域的勘探开采公司除外。征收对象为原油、冷凝物、天然气、液化石油气和乙烷所得利润，征收税率为除项目费用和勘探费用之后的项目净收入的40%。

从2008年起，澳大利亚就开始酝酿对现有税收制度进行改革。2010年5月2日，澳大利亚政府发布了《澳大利亚未来的税收体制》报告，[17]提出修改石油资源租赁税、开征资源超额利润税（Resource Super Profits Tax）、降低公司所得税等建议。基于这份政府报告，2011年7月，澳大利亚政府发布了《2011年石油资源租赁税法案》，提出对现有石油资源租赁税进行修改。[18]根据法案，自2012年7月1日起，石油资源租赁税的适用范围将从近海石油勘探开采扩大到西北大陆架及陆上的石油和天然气勘探开采，包括煤层甲烷和油页岩的生产，[19]但税率不变，仍为40%。[20]修改后的石油资源租赁税适用于所有陆上及近海的石油和天然气项目，进一步扩大了澳大利亚联邦政府的税收来源。

4.矿产资源租赁税（Minerals Resource Rent Tax，MRRT）

矿产资源租赁税的前身为资源超额利润税（Resource Super Profits Tax，RSPT）。《澳大利亚未来的税收体制》报告提出澳政府拟自2012年7月1日起对矿企加征40%的资源超额利润税，以作为基础建设、退休金及企业税改等相关支出，预计在前两年将可为政府带来120亿澳元的收入。[21]资源超额利润税是一种针对项目利润而非项目生产征收的资源租赁税，这一税项旨在将纳税负担从盈利性低的项目转到盈利性高的项目上。陆克文政府认为澳大利亚的现行资源收费安排未能根据利润的变化情况作出反应，因而未能使社会从开采不可再生资源的私人企业收取适当的回报，通过开征资源超额利润税可以解决这一问题。资源超额利润税遭到了力拓和必和必拓等矿企的强烈反对，陆克文也最终因此而下台。2010年6月，吉拉德接替陆克文担任澳大利亚总理。经过与矿企的反复磋商，吉拉德政府最终推出了改良版的资源超额利润税，不仅将税率降至30%，而且缩小征收的范围，只对盈利5000万澳元以上的煤矿和铁矿企业征收，改良后的税种名为矿产资源租赁税。2011年6月，澳大利亚政府公布了《2011年矿产资源租赁税法案》，[22]该法案几经修改，于2012年3月19日在国会获得通过。[23]根据法案，澳大利亚于2012年7月1日起开征矿产资源租赁税。矿产资源租赁税的征收对象为盈利7500万澳元的铁矿和煤矿企业，这一标准未来将进一步提升至1.25亿元，[24]征收税率为企业利润的30%。[25]新投资矿企不必立即缴税，可至开始盈利后再缴纳。原来由州政府征收的特许使用费将并入矿产资源租赁税，企业缴纳的特许使用费可抵扣矿产资源租赁税。

对于石油资源租赁税和矿产资源租赁税的交叉征收部分，企业可任意选择交纳其中的一种税收，但一经选择后便不得更改。石油资源租赁税和矿产资源租赁税涵盖了澳大利亚境内约三分之二的资源类产品的出口和经营利润，这两项税收的开征将为澳大利亚政府带来相当丰厚的财政岁入，同时也对澳大利亚矿产勘探和开采业产生深远影响。

5.碳税（Carbon Tax）

目前许多发达国家都将碳税作为促进减排、加强环境管理的重要手段之一。澳大利亚虽然人均碳排放量位居世界前列，但一直未采取减排措施。近年来随着全球减排呼声的高涨，澳大利亚也开始考虑在国内推进减排措施。严格来说，碳税并不是专门针对自然资源开采或生产企业征收的一种税种，但是矿业企业高排放的特性决定了其成为碳税征收的重点对象之一，而且澳大利亚碳税的开征是近几十年来影响力最大的政策之一，因此在此也列入联邦政府对自然资源税收管理制度一节中予以介绍。

2009年4月，陆克文政府推出了碳污染削减计划——燃料税调节的立法草案（Carbon Pollution Reduction Scheme (CPRS) – Fuel Tax Adjustment Arrangements），旨在建立碳排放交易机制，但该法案被国会否决。陆克文的继任者吉拉德改变了一步到位引入碳排放交易机制的做法，而是分两步走：2012—2015年间实施固定碳税，2015年开始过渡到排放交易机制。吉拉德还缩小了征税的范围，增加了补贴和减税的力度。2011年7月，吉拉德政府向国会提交了碳税一揽子法案，包括《2011年清洁能源法案》、《2011年清洁能源监管者法案》、《2011年气候变化局法案》等，[26]该一揽子法案于2011年11月8日顺利在国会获得通过，[27]2012年7月1日，澳大利亚正式开始征收碳税。[28]

澳大利亚碳税法案规定，碳税征收的对象为500家排放密集型电力、商业交通、工业及矿业企业，这些企业占澳大利亚碳排放总量的60%以上，农业部门、轻型车辆、居民、小企业等被排除在碳税之外。2012年7月1日至2015年6月30日为固定价格碳税征收期间。在此期间，碳税价格为23澳元/吨，每年按2.5%的幅度增长。从2015年7月1日起，碳税将过渡到排放交易机制阶段，政府每年对排放配额设定一个上限。届时每吨碳排放的交易价格将由市场决定。

澳大利亚碳税是近几十年来国内政策较为重大的一次转变。碳税机制在实现节能减排、更好的环境治理的同时，也将对其国内矿产资源勘探开采业产生重大影响。

（二）州及地区政府

各州征收的税种及税率大致相同，主要有以下几种：

1.特许权使用费

州及地区对三英里内的石油矿产征收特许权使用费，一般为石油井口总价值的10%左右。州及地区对其他矿产征收的特许权使用费一般为2%—20%左右。随着联邦政府矿产资源租赁税的开征，各州及地区政府收取的特许权使用费将从矿产资源租赁税中得到抵扣。

2.工资税

一般为4.75%—6.85%。

3.印花税

一般为5%左右。

四、澳大利亚自然资源性产品监管措施特征

通过以上介绍，可以看出澳大利亚对自然资源性产品的监管措施具有以下特征：

（一）对自然资源性产品的贸易及投资不设限制

澳大利亚对自然资源性产品的投资、开采生产、出口贸易的监管不设限制，干预较少。例如，除了一些高危材料外，澳大利亚对自然资源的出口贸易几乎不进行管制，不征收出口关税，不实行出口限制（配额、许可证等）。澳大利亚对外资也持相当开放的态度，目前其境内自然性资源勘探、开采和生产企业中有大量的外国投资。澳大利亚列出的限制投资的情况，如国家安全等，不仅合情合理，也符合国际规则（如GATT第21条安全例外）。

（二）监管自然性资源产品的中央和地方政府职责明确

澳大利亚对于自然资源性产品的监管机构明确，不存在多个部门交叉管理或互相推诿的情况。如澳大利亚每个州都有专门的资源部，虽然名称各不相同，但职能基本相同。自然资源性产品的整个生产周期都由各州资源部监管，这种一一对应的监管关系加大了监管部门的责任，也提高了监管的有效性。此外，澳大利亚的中央和地方政府对自然资源性产品的监管分工明确，职责相互不交叉。如澳大利亚联邦政府将投资审批权下放各州，由各州自行管理，不再进行干预。企业不会面临重复审批、多重监管等问题。在税收问题上，联邦政府与地方政府各征其税，对于重复交叉部分也有明确规定。如州特许权使用费，原为州和地区政府征收，在新税种矿产资源租赁税开始征收后，联邦政府将把州和地区政府的这一税收抵扣在矿产资源租赁税中。

（三）自然资源性产品开采和生产企业需承担环境成本

澳大利亚在对自然性资源产品进行监管时充分考虑了将环境成本内在化。如在投资申请阶段，州和地区政府就明确要求企业提交环境影响评估、缴纳矿区复垦抵押金，在生产阶段，矿企需要向政府缴纳环境税（碳税），还需接受年度环境检查。这一系列措施保证了资源开发企业的成本内在化，不对环境造成破坏性影响。

（四）根据市场需求征收高额资源税和碳税

澳大利亚由于其丰富的矿产资源和开放的投资贸易政策而吸引了大量的外资。澳境内许多高盈利的大型矿企都是跨国公司，如力拓和必和必拓等。随着市场对矿产资源需求的高涨，矿企的经营利润也在不断增加。澳大利亚认识到以往的税收机制并不足以充分调节自然资源的经营利润，因此自陆克文政府开始进行了一系列的税收改革。其中，石油资源租赁税改革是对原税种征收范围的扩大，使联邦政府获得更多的税收来源，而矿产资源租赁税则为新设税种，专门针对高盈利矿企，这两项税收征税率分别为企业经营利润的40%和30%，涵盖了澳大利亚境内约三分之二的资源类产品的出口和经营利润。此外，澳大利亚政府还开征碳税，价格为23澳元/吨，这也很大程度削减了矿企利润，丰富了政府财政岁入。

（五）自然资源性产品税收收入用于改善国民福利

澳大利亚资源税和碳税是为了调节自然性资源产品的利润走向，攫取矿企的高额利润分配到其他社会领域，实现利益分配的公平。如澳大利亚资源税收入将部分用来削减沉重的企业所得税、还有部分用于改善社会福祉。碳税则力求税收中性，税收所得用来节能减排、治理环境以及提高人民生活水平。

五、对中国的借鉴意义

通过对澳大利亚自然资源监管体系的考察和分析，笔者认为中国可以从以下几个方面改进现有的自然资源监管制度。

(一)取消对自然资源的出口限制措施，遵守国际规则

    中国加入WTO以来，国际贸易发展迅速，带动了经济总量的增长。作为WTO中的重要一员，中国还是应当遵守其规定，在贸易游戏规则内行事。从澳大利亚的管理经验来看，不对自然资源出口设立限制将会为其赢得一个相对友好宽松的外部贸易环境。中国对自然资源的出口限制措施造成与美欧等主要贸易伙伴的紧张关系，并且在WTO花费了巨大的诉讼成本终遭失败。我们若不吸取经验教训，重新审视、完善出口管理制度，取消违反WTO规则的出口税和出口配额等限制措施，将有可能在稀土案中重蹈覆辙。

值得一提的是，WTO并非完全禁止出口限制措施，GATT第20条一般例外的分条款规定若为了“保护人类、动物或植物的生命或健康”或者“保护可用尽的自然资源”，可以采取违反GATT规定的措施（包括出口限制措施）。不过根据以往的判例来看，GATT第20条援引的成功率极低。因为援引方不仅要证明被诉措施符合GATT第20条分条款，还需证明其符合前言部分“……此类措施的实施不在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相要求……”。迄今为止，只有欧盟在一起案件中通过了GATT第20条分条款和前言的检验。这反映出WTO争端解决机构在对GATT第20条的解释上呈谨慎态度，并有从严解释倾向。总体而言，以贸易自由化为主旨的WTO并不弘扬或鼓励基于环境保护或其他理由的贸易限制措施，缔约方应寻求在不限制贸易的前提下采取环境保护等措施。原材料案中，中国援引这一条款未能成功，因此与其从法理上寻求例外为出口限制措施开脱，不如从根本上取消与WTO规则不相符的措施。

（二）强化对自然资源的准入监管

中国目前对自然资源的准入监管还有很多不足之处，如管理主体和管理职责上的混乱，对环境污染的治理不力，等等。原材料案之前，中国通过出口限制措施逆向遏制自然资源的开采和生产，控制环境污染程度，这是管制成本较低、效率较高的监管措施。但既然WTO已经裁定这种措施违规，中国需理性回归到国内政策，从自然资源的勘探、开采、生产等工序开始强化行业准入监管。

中国的自然资源管理体制分为中央和地方政府两级，中央政府层面主管部门是国土资源部，地方政府层面是国土资源厅。与澳大利亚相比，中国目前在自然资源开采的准入许可管理方面还存在很大问题。首先，勘探和开采许可监管松散，如同一个矿床被分别批给不同的单位勘探，甚至不具备任何资质的单位和个人在地方政府的默许下肆意滥采等现象也屡见不鲜。对此，中央政府也并没有进行强有力的监督和纠正。其次，中国目前对开采生产自然资源的环保监管也较为松散，地方政府在审查投资时不注重环境影响的评估。中央政府也未及时制定出较为成型的具有执行力的环保标准供地方政府执行。因此，中国亟须加强中央和地方两级政府国土资源管理部门对自然资源开采的准入许可监管，从源头上对当前的开采率低下、生态破坏、产品价格恶性竞争等现象进行管制，而不是依靠其他机构的出口限制措施，即通过降低市场需求来冷却自然资源的过热开采。

（三）完善对自然资源的税收制度

澳大利亚矿产资源租赁税税率较高，给矿业企业带来较重负担，但可以有力抑制对自然资源的过度开采，并平衡社会收益分配（如税收收入将用来改善国民福祉）。

目前中国虽然也开征资源税，对原油、天然气、煤炭、及其他各种金属和非金属原矿征税，但征税方式为从量征收，且税率较低，未能与大宗商品的高利润挂钩。如煤炭为每吨0.3元—5元，黑色金属矿原矿为每吨2元—30元，稀土矿为每吨0.4元—60元，其他有色金属矿原矿为每吨0.4元—30元。以中国储量丰富的稀土资源为例，其出口价格已涨至每吨数十万元，而相应的资源税才每吨0.4元—60元。2011年11月1日，国务院发布了修改《中华人民共和国资源税暂行条例》的决定，[29]将原油和天然气资源税改为从价征收，税率为销售额的5%—10%。这在一定程度上体现了政府修正能源外部性，提高资源开采和利用效率的努力，但还远远不够，今后中国还需要进一步提高资源税税率，将更多资源型产品纳入从价计征的范围。

除了较重的矿产资源租赁税之外，澳大利亚碳税也给自然资源开采和生产企业带来较重负担。澳大利亚在2012年7月1日至2015年6月30日为固定价格碳税征收期间，在此期间的碳税价格为23澳元/吨，在已经开征碳税的国家中属于较重的税收负担。作为碳税征收对象的500家排放密集型企业中，矿业企业占据了相当比例。碳税总体上加重了矿企的成本，在推高自然资源产品价格的同时防止了自然资源产品的恶性价格竞争，将自然资源开采的成本内在化，也抑制了自然资源的无序开采。因此，碳税作为环境税的一种，可以成为自然资源监管的重要辅助手段。目前我国已经在北京、上海、广州等地开展了碳交易试点，碳税的可行性研究也比较成熟，政府在下一步制定碳税政策时可纳入对自然资源监管的考虑。

文献来源：《国际展望》