进入21世纪以来，欧盟援助政策调整出现了一些值得关注的新趋势，主要表现在三个方面：对内整合与对外协调一致的欧盟化趋势；援助政策与相关政策领域加强协调进行综合治理的趋势；援助方式创新注重提高援助有效性的趋势。归结起来，欧盟援助政策调整以突出一致性、互补性和协调性为特色，以增强欧盟在国际发展合作领域内的“可见度”为目的，但是对于受援国而言其形式意义大于实质意义。

自2000年以来，欧盟持续地并且相对集中地对其援助政策进行了调整和改革。这一改革进程的目标是多元化的，涉及到欧盟援助的原则、重点领域和方式方法等多个层面，其改革的根本考虑在于加强欧盟作为一个全球行动者的影响力。本文主要就欧盟援助政策调整的新趋势进行归纳分析，并就其对未来国际发展合作可能产生的影响进行探讨。
一、欧盟对外援助政策调整的背景
《里斯本条约》之后欧盟共同外交和安全政策将向何处去，一直是推动欧盟内外政策调整和力量整合的一个直接动因，援助政策也不例外。尽管欧盟依然很难在共同外交政策领域内有大的作为，但是强调内部成员国之间的合作和协调趋势已经越来越明显。欧盟前所未有的意识到，内部成员国之间的利益分歧和对外政策的碎片化趋势，正在侵蚀欧盟整体行动能力和在国际社会中的地位及影响力。因此不难理解，进入21世纪以来欧盟在援助政策领域内所实施的一系列改革举措，尤为引人关注的是其力促成员国之间按照援助比较优势进行分工，避免内部的援助竞争和相互抵消，寻求最大程度上的援助协调与合作。
从外部环境看，促使欧盟援助政策调整的因素主要有以下三个方面：
首先，是新兴援助国家的兴起和影响力上升，尤其是中国、印度、巴西和阿拉伯国家。这些新兴国家随着经济实力的上升，援助规模和援助影响力都有了实质性的提高，对于欧盟长期以来处于援助国的绝对优势地位和影响力形成挑战。同时，这些新兴援助国家无论是援助理念还是援助方式，都与传统的欧洲援助模式有所区别，并且也更受到受援国的欢迎和认可。这些新兴援助力量的兴起引起欧盟内部对发展合作政策的激烈讨论，并且已经反映在其相关的政策文件中，比如《欧盟对非洲战略文件》中开始从传统的“援助-受援”关系，转向“平等伙伴”关系，强调非洲国家的自主权，平等、伙伴和团结等这些南南发展合作的特有核心词汇也频频出现在欧盟的发展合作政策文件中。
其次，全球性问题的影响日益加剧，并且相互交错，对援助的有效性带来新的挑战。作为全球最大的援助提供方，欧盟所面临的现实挑战是如何实现援助效率和援助总量之间的最优化。上个世纪90年代中期，欧盟发展援助体系的弱点受到越来越多的关注，无论是从经合组织的同行审议还是从其他国际机构的评价来看，欧盟援助政策最大的问题是受过于复杂和高度碎片化的内部程序所累，导致援助战略被援助方式和手段所主导，没有一个清晰的优先领域界定。而且，欧盟委员会与援助工作相关的工作人员也存在严重短缺，根本没有办法对数量众多的援助项目进行有效管理。[1] 如何提高援助的有效性成为摆在欧盟面前的一个非常现实的问题。与此同时，全球性问题的相互关联也给援助的有效性带来了一些日益紧迫的新课题。就国际发展合作而言，全球金融危机和气候变化等全球性问题已经对其产生了直接冲击和影响。2007年因金融危机而减少的援助资金使国际发展援助面临越来越大的资金缺口，联合国千年发展目标实现迫在眉睫，如何提高援助的有效性成为一个广为热议的话题。与此同时，由于自然灾害频发以及气候变化所导致的贫困人口增加，越来越多的环境难民出现，也是一个非常棘手的问题。对欧盟而言，气候变化对其维护地区安全和自身社会稳定的影响不容小觑，来自北非的气候难民压力让欧盟意识到一揽子解决问题的必要性。因此，在内部改革的现实需要和外部应对全球性问题的双重压力下，一些新的援助思潮和改革要求由此兴起。
第三，欧盟在国际援助领域内软硬实力不对等的现实，以及解决欧盟援助形象不清晰、可见度低等实际问题的需要。就欧盟在国际发展合作政策领域内的影响力而言，有欧洲学者提出，“尽管欧盟及其成员国是全球发展合作资金最大的出资方[2]，但是欧盟在发展合作政策方面却是规则和理念的接受方，而非输出方。比如，欧盟对非洲的发展合作政策的目标和原则就受到国际条约的高度影响，联合国千年发展目标（2000年），蒙特雷发展共识（2002年），关于有援助有效性的巴黎宣言（2005年）等都已经成为了欧盟对外发展合作政策的政治共识和承诺。” [3] 可以说，如何在发展合作领域，使欧盟的“软影响力”（援助原则和理念的领先和影响力）与其“硬实力”（最大的援助资金提供方）相匹配，是促使欧盟对其发展合作政策进行改革调整的最根本的动力之一。
总体而言，欧盟希望通过改革和调整，加强成员国之间的援助政策协调，提高援助政策与其它政策领域的一致性，最终实现欧盟层面的力量整合和实力提升。欧盟调整其援助政策，不仅有助于保持和提升其在国际发展合作领域内的话语权优势，而且也有利于提升欧盟的“可见度”和国际影响力。
二、欧盟对外援助政策调整的趋势
欧盟援助政策调整反映在其近年来新发布的政策文件和机构调整上。2000年11月，欧盟发布“发展政策战略文件”（The Development Policy Strategy, DPS）， 该战略文件是欧盟委员会第一个针对发展政策的指导性文件。2005年，欧盟委员会对该战略文件进行了修订，推出了“欧盟发展共识” （European Consensus on Development），将减贫作为欧盟对外发展合作政策的核心目标。该共识由欧盟委员会主席、欧洲议会和25个欧盟成员国签字通过，是欧盟第一次就发展合作政策在欧盟和成员国之间达成的政治共识，具有里程碑的意义。2007年，欧盟“关于援助互补性和分工的行动准则” （European Code of Conduct on Complementarity and Division of Labour）公布，致力于在欧盟成员国之间建立基于援助比较优势的分工合作，以切实提高对外援助的有效性。这些政策文件，即使不是一场静悄悄地革命，也是一次具有实质意义的变革，为欧盟和其成员国在发展合作政策领域内提供了一个共同认可的政策框架，提高了欧盟委员会和成员国之间的协调，并且建立起关于发展合作政策的共同理念和共识。[4]
（一）欧盟化趋势
对于欧盟发展合作政策未来趋势的讨论始终是在两种模式之间摇摆：一种是“整合模式” （consolidation model），欧盟将在政策制定和项目实施上发挥更大的作用，也就是说更多的对外发展合作将通过布鲁塞尔实施而非成员国；另一种被称为“合作模式”(cooperation model)，欧盟只是一个协调和网络管理机制，并不是实际的发展合作执行机构，主要负责制定共享的政策框架，而成员国在该政策框架下各自独立实施援助项目。[5] 后一种模式也常常被称为“经济合作组织方式” （OECD Scenario），欧盟不掌握实际的援助资金使用，只是专注于援助标准、规则和政策制定。欧盟会向哪一种模式发展，关键还是要看其基础条约的规定和授权。按照《里斯本条约》的规定：“在发展合作和人道主义援助领域，欧盟具有实施行动和执行共同政策的权能，但是，欧盟实施该权能不应导致成员国的实施权能被排除。”[6] 因此，依照条约规定，欧盟在发展合作政策上与成员国共享权能，很难说是纯粹的“整合模式”或者是“合作模式”，应该是兼而有之。问题的关键在于，欧盟所享有的共享权能可以在多大程度上向欧盟层面倾斜，以2000年以来的政策调整和机构改革来看，欧盟的作用和影响力有较为明显的增强趋势。虽然目前成员国的双边援助仍是欧盟整体对外援助的主流，但是在援助理念、政策和方式上，趋于更加协调和一致的欧盟化趋势已经展开。
在发展合作政策领域，欧盟委员会实际上承担着双重角色，一方面制定自己的发展政策并具体实施发展援助，是一个相对独立的行为体；另一方面，欧盟委员会又是一个协调人的角色，负责协调和监督成员国之间的发展政策。“欧盟发展共识” 虽然指出发展合作政策是共享权能，但是也强调了欧盟委员会的重要作用，以及所具有的很多成员国所不具备的优势，比如政策协调上的优势，可以为各成员国之间的协调提供便利，提高援助经验共享，在援助提供上更具有经济规模效应等等。需要特别指出的是，欧盟在协调成员国官方发展援助方面已经取得了中心地位。最为突出的一个例子是，欧盟在“援助有效性的巴黎宣言”上所做的承诺，已经获得欧洲理事会的授权，具有监督欧盟成员国家援助有效性的权力。[7] 由此可见，欧盟在援助领域的职能和影响力在增强。
从未来发展趋势看，无论欧盟是向更加整合一致的行动机构发展，抑或是向协调性合作组织机制发展，欧盟内部整合的趋势和动力有增强的势头，欧盟化的趋势有可能会越来越明显。欧盟化的趋势集中体现在两个方面：一方面，欧盟在对外发展合作上的共识和实际权能在增强。2005年的“欧盟发展共识”最大的突破在于其为成员国发展援助政策提供了共同纲领，将欧盟作为一个整体系统来规划，涵盖了共同体层面和成员国双边层面的援助。从援助的国际议程看，该共识的意义更大，就“关于援助有效性的巴黎宣言”而言，欧盟27个成员中只有15个是经济合作组织（OECD）的成员，“欧盟发展共识”将这些非OECD成员也锚定在国际发展议程上，同时为未来的欧盟共同政策文件提供了样板。[8]另一方面，欧盟的组织机制设立已经呈现出更多的欧盟化色彩。2001年设立的欧盟援助合作办公室（EuropeAid）,在欧盟援助领域内实现了政治决策过程和具体实施部门之间的对接。虽然，对外援助的政治决策和计划制定仍属于欧盟委员会发展总署和对外关系总署，但是在具体的实施和项目管理上都归口在欧盟援助办公室管理，这样至少在功能上实现了相对分离的决策部门在项目实施上的对接和协调。《里斯本条约》后，设立了欧盟总统，欧盟外交和安全事务高级代表，并成立了新的组织机构“欧盟对外行动服务署”（European External Action Service，EEAS）[9]，这些组织机制的设立具有明显的强化欧盟能力的信号。欧盟已经开始在仅有的政策空间内，显示其长远的政治抱负，尤其是在共同外交和安全政策领域内的协调有望取得实质性的进步。
 (二) 援助政策与相关领域政策的综合治理趋势
从2005年开始，欧盟开始实施以实现发展为目的的政策一致性举措，并确立了与发展政策相关的12个政策领域[10]，呈现出增强援助政策与贸易、移民、气候变化、安全等政策之间的一致性，实施综合治理的趋势。欧盟委员会每两年发布一次进展报告，以此促进在保持政策一致性方面所取得持续进步。2007年发布第一份报告指出，成员国对于保持政策一致性的意识和认识仍然存在不足，因此有必要加强高层政治承诺，来推进政策的一致性、有效性和“欧盟”的可见度。[11] 最新一次报告在2009年发布，突出强调了金融危机这类全球性问题对发展政策的直接冲击和影响。在未来推进政策一致性方面，特别指出气候变化与发展议题的重要关联。[12]
欧盟强调援助政策与相关领域政策保持一致性的原因是多方面的。首先，全球化背景下，各种全球性问题彼此关联，为避免不同领域政策之间的相互冲突和抵消，需要一揽子的解决方案。长期以来，欧盟的贸易政策备受诟病，一个很大的问题是欧盟一方面通过贸易特惠安排等援助手段帮助非洲、加勒比和太平洋地区（ACP）国家实现贸易增长和经济发展，另一方面欧盟却对内部市场采取了高度保护的举措，尤其是农产品市场。因此，在贸易政策和援助政策之间存在明显的冲突和自相矛盾，不加强政策之间的一致和相互协调，显然有悖增强援助有效性的国际发展援助潮流。其次，从欧盟内部来看，不同政策领域内欧盟的权能存在较大差异（参见下表），这也是造成欧盟治理能力碎片化的现实性问题。最后，援助政策与相关领域政策整合也是迫于欧盟所面临的现实性挑战有关。以气候变化与发展合作政策的整合为例，受环境变化影响，欧盟正面临从北非和中东而来的巨大移民压力。就非洲大陆而言，从沙哈拉以南非洲地区向北部非洲移民的现象越来越明显，特别是利比亚和摩洛哥，这两个国家被看做是通往欧洲大陆的中转站，因为他们离欧洲国家最近。同时，气候变化对于北非地区的冲突和贫困化的影响也是非常明显的，进一步加大了欧盟的移民压力。欧盟有些学者认为，在未来中期到长期内，从非洲向欧盟的移民可能是世界历史上最大的一次移民。这些移民对欧盟的边界安全、政治稳定和可能导致的冲突压力正呈现上升趋势，并且也关系到欧盟的能源供给路线安全。据估计，目前有800万非洲非法移民生活在欧盟，其中大部分在南部欧盟国家。[13] 为了应对这些现实性的挑战，欧盟已经越来越清醒地意识到，援助已经并非援助领域内的事务，而是具有广泛联系的一个政策领域，不一揽子考虑就很难有比较彻底的解决方案。
（三）强调援助有效性的趋势
关于发展援助有效性的讨论起始于上世纪90年代中期，冷战结束后成国际发展援助领域内的一个热点。关于援助有效性的讨论主要围绕三个问题展开：第一，援助是不是越多越好？第二，受援国应该负什么样的责任？第三，援助国如何改进援助的实际效果？这三个问题的提出，实际上具有极强的针对性。传统上， ACP国家是欧盟援助的重点，其中广为人知的是从1975年开始的“洛美协定”，每五年更新一次，欧盟对此投入了大量的援助资金，但是只有很少数的ACP国家实现了经济发展。这一事实，引起对援助有效性的高度关注，也推动了欧盟在援助有效性方面的改革和创新。其中，欧盟最有代表性的制度创新有两个，一个是针对受援国的“预算援助” （budget support）；另一个是针对欧盟内部的“援助分工” （Labor Division）。
所谓“预算援助”，是相对于“项目援助”（Project-based Aid）而言，采用通过受援国财政体系实施援助资金拨付和使用的一种财政支持型援助。受援国家可以根据自己经济发展政策的需要来决定具体的资金分配和项目实施，援助国不再直接参与具体的援助资金分配和使用。预算援助采取的是一种事前参与援助的模式，并非没有干预或者条件设定，欧盟对预算援助的申请国家设定了一些前提条件要求[14]，只有在所有的相关条件都满足的情况下，欧盟才对受援国拟实施的经济结构改革计划和经济发展战略提供预算支持。因此，预算援助也是一种对受援国宏观经济发展战略支持型的援助模式。欧盟将“预算援助”看做是提供援助的最有效方式之一，能显著提高受援国经济增长，提高金融管理能力，减少贫困和实现经济重建。以往的“项目援助”最大的问题是项目的可持续性，没有后期资金、人力和智力支持，很多援助项目都以失败告终，弄成了虎头蛇尾。在欧盟看来，项目援助的成功关键在于受援国具备接管和持续经营管理援助项目的能力。因此，有必要在提供原有项目援助的同时，加大对最大程度地发挥受援国的自主性和能力建设的“预算援助”。 目前，欧盟的预算援助有1/3是给了非加太国家（ACP），欧盟对非加太国家的援助有一半是通过预算援助方式提供的。[15] 2003年，77个ACP国家中已经有33个接受了欧盟提供的预算援助。欧盟委员会还宣称，要继续增加或者是至少保持在预算援助上的资助总量。[16]
如果说“预算援助”是针对受援国的制度创新，那么“援助分工”则是从援助国的角度来提高援助有效性的一项制度创新。2007年，欧盟出台“关于援助互补性和分工的行动准则”，该准则的建立是为了确保欧盟和成员国按照比较优势进行援助分工，从而更有效地分配欧盟对外援助资金，实现交易成本最低、减少援助重叠，最大化援助效果的目的。援助分工实际上是欧盟为加强援助政策协调而采取的一个折衷选择：一方面，面对成员国双边援助优先战略的现实，欧盟很难实现对外援助的集中统一管理和实施，另一方面，欧盟也不愿意看到成员国继续各自为政的援助碎片化局面。因此，在集权和分权之间，欧盟采取了援助政策上加强协调和保持一致，援助项目实施上实现分工合作和优势互补，这样不仅可以提高援助的有效性，而且可以增强欧盟的 “可见度”和整体影响力。但是，援助分工面临很多非常现实的挑战，比如如何与成员国确认其援助优势，如何让某个成员国从不具备援助优势但是对该国又具有重要战略意义的援助领域和受援国退出等等。这一制度设计的理想主义色彩似乎重了，毕竟欧盟成员国的对外发展合作绝大部分还是通过双边进行的，成员国在受援国选择上有其特殊的历史联系和政治敏感性等因素考虑。所以，“援助分工只是一个方法，需要进一步明确和细化实施规则。目前欧盟内部还没有就各成员国的援助优势达成共识，对欧盟而言非常重要的一点是持续推进自我评估，并在成员间达到相互分享和尊重彼此援助优势的共识。”[17] 尽管问题重重，但是援助分工这一举措无疑是欧盟为提高援助有效性的创新之举。最为重要的是，援助分工行动准则的签订标志着欧盟已经成为发展政策的引领者，在欧盟内部起到了切实引领和推进发展议程的重要作用。
三、总结：评价与展望
欧盟援助政策调整的进程已经启动，但是成功与否，依然面临诸多变数。对于欧盟在发展援助政策上的弊病，没有比其内部观察来的更透彻，欧盟发展援助领域的专家对欧盟援助政策提出的批评主要集中在三方面：第一，发展合作政策的目标多元化。欧盟内部援助主体多元化导致了援助目标的不同，对援助有效性评估造成很大困难。第二，组织能力不足，造成组织和计划不足，缺乏锁定援助效果的目标设定。不仅成员国援助组织架构不同，而且欧盟内部援助管理体系也比较混乱。欧盟委员会与欧洲议会之间存在权力之争，议会总想控制委员会。委员会内部发展总署和对外关系总署之间在发展政策上也存在相互牵制的问题，对外关系署将援助作为发展对外关系的战略工具，对发展总署所确立减贫这一核心目标产生离心力。第三，整体协调性不足。贸易、农业和消费者保护等政策制定对发展政策实施带来负面影响，存在政策冲突和效果抵消的问题。[18]
实际上，欧盟援助政策的调整也是针对上述问题展开的，只是受制于其制度设计和利益协调的障碍，政策调整的效果和改革进展缓慢。但是，不可否认的是其理念创新已经走在了实践的前头，最集中的体现在其所倡导的关于发展援助政策的3C原则上，即“一致性、互补性和协调性” （Coherence，Complementarity，Coordination，3C）。 “一致性”主要针对不同政策领域之间的相互协调和一致，避免政策冲突和效果抵消。就“互补性”而言，包括了欧盟与其成员国之间的互补，也包括成员国之间的援助互补。强调援助互补，一方面是希望能实现援助优势的互补，避免援助资金的浪费和无效使用，另一方面也是针对援助分布多寡不均的问题，避免援助过度集中在某些受援国或某些领域，造成“援助宠儿”和“援助孤儿”的现象。“协调性”则主要针对欧盟与成员国之间的协调，避免欧盟成为不同的28个援助体，努力实现“27 1大于或等于1”。 3C原则集中体现了欧盟援助政策对内整合和对外一致行动的改革方向，具有明显的增强欧盟“可见度”的战略目的。同时，也传递出一个明显的信息，就是欧盟希望通过整合最具优势的发展援助政策来推进外交领域的政策整合，争取在国际社会中用一个声音说话，增强欧盟整体合力，减少碎片化效应。但是，3C原则落实起来却难上加难，关键是欧盟成员国的国家利益和优先援助伙伴国的选择等问题上很难形成一致。欧盟成员国家与欧盟整体的组织利益之间存在根本性的分歧，欧盟想凸显欧盟整体可见度和影响力，而成员国的重点则在于国家利益和战略考虑。从条约授权看，在援助政策上共享权能的法律界定决定了该领域内没有一个领导权威，欧盟层面和成员国层面各自为政在所难免。
从本质上看，欧盟的援助政策调整，更多的只是形式上的调整，而非实质性的改变，例如，欧盟援助政策调整中着力宣传的“平等伙伴关系” 概念，以及力促国际援助应增强受援国“自主性” 的理念。从欧盟的援助政策调整的具体举措来看，其所提倡的增强受援国“自主性”，并非是为了实现受援国更大自我主张式的“自主性”， 而是强调受援国自己要对援助的最终效果负责。长期以来欧盟及其成员国存在一种比较普遍的看法是受援国腐败和治理能力低下是造成援助无果而终的根本性原因。2005年的“欧盟非洲战略”中就曾明确提出“成功的发展援助需要坚持人权、民主原则和法治；一个有效率、实现良好治理的受援国政府、一个强有力的和富有效率的制度”。[19] 因此，正如我们所看到的，欧盟在推出增强受援国“自主性”的创新举措“预算援助”上，附加了许多必要的前提条件，采取了事前干预的援助手段。这种以事前干预取代援助项目运行过程中的干预，其实质是换汤不换药。
总体而言，欧盟推进援助政策调整和改革的战略考虑，并不仅仅局限于发展政策本身。发展议题正在超出其固有的政策内涵，开始产生越来越多的外溢效应。欧盟意图借助发展政策与其他政策的关联，宣传“援助 ”（Aid ）的发展模式，意在将全球性议题一揽子捆绑解决，而且此次全球金融危机爆发，正好被欧盟用来印证其加强政策一致性举措的必要性。欧盟试图通过这种政策整合，对内实现不同政策领域内治理模式的趋同化，深入推进一体化进程；对外进一步提升欧盟在全球性议题领域的优先话语权和标准规制的输出，可以说是一箭双雕。可以说，欧盟以推进政策一致性和相互协调的“全欧盟方式”（Whole-of-the-Union Approach）来实现其在外交政策领域内欧盟和成员国“各自为政”这一碎片化局面的变革，其意义已经远远超越了发展援助政策本身。

文献来源：《德国研究》