研究成果-上海国际问题研究院

作者及其成果

: 周士新; 副研究员; 亚太研究中心; 外交政策研究所; [email protected]
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亚太再平衡战略下的美新伙伴关系

周士新 2017-08-15

美国外交亚太再平衡美新伙伴关系跨太平洋伙伴关系南海问题

简介

美国和新加坡的合作关系既是两国关系历史发展的产物，也是两国根据地区形势演进的双向政策选择，体现了两国的共同政策和利益倾向，对地区形势和两国关系的发展都产生了相当大影响。美国奥巴马政府推出亚太再平衡战略，与新加坡对外战略中的大国平衡惯性高度契合，双方在涉及地区安全和经济领域的多边合作机制的战略协调日益增强，提升了两国在地区事务中的相关性、存在度和话语权。新加坡高度关注美国新政府的亚太战略转型，采取了相当积极的政策措施，期待延续双方长期以来的战略合作关系，促进新加坡的战略利益和国家安全。美新战略合作在近年来的南海问题中也得到了相当明显的表现，对地区形势的稳定和中国与东盟及其成员国的关系造成了一定的影响。

正文

作为一个在亚洲地缘上具有极高战略价值的小规模国家，新加坡自独立以来一直努力维持着在世界大国间的战略平衡，极力融入亚太地区一体化进程中，成为对外来威胁具有免疫力，同时又对其他国家不构成威胁的国家。从历史上看，新加坡的对外战略显示出极强的独特性，通过维持与大国的紧密关系；增强保障自身安全的实力与能力；巩固维护自身生存和发展的优势；积极与周边国家协作，通过参与建设具有一体化性质的地区组织，借助集体力量提升自己在国际和地区的地位和作用。在新加坡的对外战略布局中，与美国的战略伙伴关系超越了与其他大国的关系，通过强调美国对地区力量平衡及促进地区稳定与安全，对美国的持续性存在和发挥领导作用提供合法性，[1]并深思熟虑地做出了欢迎和鼓励美国亚太再平衡的战略选择。[2] 2016年是新加坡和美国建立外交关系50周年。新加坡总理李显龙访问美国，奥巴马总统为其举行国宴，显示出美国政府对与新加坡关系的高度重视，标志着两国关系达到了新高点。[3] 尽管不是正式的盟友，[4] 但美国和新加坡已经通过维系了几十年且不断增强的战略合作，建立了超越许多美国盟友都难以企及的紧密关系。近年来，新加坡在促进美国亚太再平衡战略的实施方面发挥了越来越大的作用，特别是在国际社会关注的南海问题上，双方在立场观点和行动计划上的协调程度明显增强，对南海地区形势的稳定和中新关系的稳健产生了一定程度的影响。因此，探讨亚太再平衡下的美新战略协调及其对地区形势和中国的影响，有助于中国采取适当措施积极应对，妥善处理相关敏感问题，维护地区秩序的现状。

一、美新伙伴关系的发展历程

就新加坡的外部环境而言，作为一个面积较小、人口较少、民族构成复杂的城市国家，新加坡自独立之初就具有非常强烈的不安全感。从地理上看，新加坡夹在印度尼西亚和马来西亚两大穆斯林国家之间，是“马来海洋中的一个华人岛屿”，[5] 诞生于一个相对动荡的安全环境中。从与邻国关系上看，新加坡与其两个国家都存在着相当复杂的关系。1963年9月，新加坡脱离了英国的统治正式加入马来西亚联邦的两年间，马来西亚曾和印度尼西亚发生严重的“对抗（Konfrontasi）”，双方甚至兵戎相见，新加坡为此曾遭受了大约40枚炮弹的袭击。[6] 新加坡在脱离马来西亚后不久，又被马来西亚国内种族暴乱所波及，其国内的种族对立情绪一度几乎失控，并因此遭到来自马来西亚方面的安全威胁，这让新加坡在国家安全上产生了一种极其脆弱的敏感性。尽管在东盟成立后，特别是经过多年来的战略互动与协调，新加坡与邻国的关系从表面上看似乎缓和了很多，但导致新加坡不完全信任邻国的紧张根源依然存在，[7]相互批评和指责的情况依然经常出现。新加坡面临的多层次的安全困境迫使其必须借助大国的力量才能确保自身的安全。[8]在这种情况下，新加坡先后和英国与美国加强安全合作关系以获得先进的国防装备和技术，在其与其邻国关系发生恶化时，因拥有一定的抗打击和反击能力而威慑邻国。当然，这也让其与邻国的关系更加复杂，促使其希望通过引进美国的威慑力量来抵消邻国的安全威胁，让美国在关乎新加坡生死存亡的危机关头即使不使用军事手段，而至少可以使用政治手段维护新加坡的国家安全。

就美新关系的发展历程来看，新加坡一直是美国在亚太地区最坚定的战略伙伴之一，两者的战略合作是双方建立在利益基础之上的共同选择。在新加坡仍属于大英帝国不列颠东印度公司管辖下的海峡殖民地时期，美国就在新加坡设立了领事馆。新加坡在1965年8月9日退出马来西亚联邦宣布独立后，就立即得到了美国的承认，两国在1966年4月4日建立了正式的外交关系，双方迅速形成了较为密切的合作关系。无论是价值理念、发展模式还是利益偏好上，新加坡建国精英们更倾向于在当时冷战两极格局下的美欧资本主义阵营，但同时也与社会主义阵营保持着联系。[9] 为了维持美国对保障地区安全稳定和推动经济增长的积极作用，[10]新加坡与其进行了大量的战略安全合作，例如，通过为美国海军行动提供维护和补给设施，以及协调东盟各成员国，支持美国在越南的战争，极力阻止越南在东南亚地区扩大战争范围。[11] 即使在越南战争结束后，甚至到冷战结束后，东南亚地区安全威胁已经基本消失，新加坡仍然认为美国是唯一的、愿意并有能力去干预一场危机的国家，[12]将美国作为其军事战略里最重要的大国。[13]同时，美国历届政府也发现，新加坡对地区安全形势发展的观察非常敏锐，能及时和适时地提供有针对性和前瞻性的“建议和忠告”，[14]有利于维护和促进美国在本地区的战略利益。

自冷战初期以来，新加坡一直是美国了解东南亚地区格局演变，以及中国外交政策的最重要窗口之一。美国政府经常通过新加坡探析中国外交的新情况及其反映出来的新动向，并与新加坡共同探讨中国外交，如在越南战争期间，对国际形势，特别是地区局势的影响，以及美国应该采取的可能应对之策。尽管美国具有自己的国家利益和战略决断，但在很多情况下还是相当尊重来自新加坡方面“独到”的意见和建议。在新加坡看来，无论维持冷战时期的美苏、还是冷战后的中美等大国之间在亚太地区的力量平衡，都是约束地区一些国家的战略野心，维护地区和平与繁荣的重要保证。[15]从这个角度出发，在冷战刚刚结束，菲律宾决定关闭美国常驻的克拉克空军基地（Clark Air Base）和苏比克湾海军基地（Subic Bay Naval Station），马来西亚和印度尼西亚等国强烈反对美国在本地区拥有军事基地，[16] 而新加坡却通过与美国签署政策文件，为美国维持在东南亚的军事存在提供了诸多便利。新加坡担心，地区形势的不稳定可能造成地区权力的真空，导致“日本可能被迫重新武装，但中国和韩国将坚决反对，造成地区局势不稳定的连锁反应”。[17] 时至今日，新加坡仍然坚定地认为，美国的安全承诺保证了地区稳定，至少阻止了日本和韩国发展核武器。[18]

其实，新加坡和美国的军事合作在冷战结束前后就已经迅速升温。1988年1月，新加坡在美国设立了首个空军培训支队。1990年11月10日，也就是在新加坡与中国建立正式外交关系的1个月后，新加坡总理李光耀（Lee Kuan Yew）和美国副总统詹姆斯·丹·奎尔（James Dan Quayle）在日本东京签署了《使用新加坡军事设施的谅解备忘录》，有效期15年，到期后再进行评估，这为美国在东南亚的前沿军事部署提供了便利条件。[19] 根据该《备忘录》，美国空军可以在新加坡巴耶利峇空军基地（Paya Lebar Airbase）和胜宝旺海军基地（Sembawang wharves）轮驻。美国海军1992年在新加坡建立了后勤机构，美国空军定期到新加坡进行军事演习，每年大约有100艘左右的美国舰船访问新加坡。1998年11月10日，新加坡和美国签署了《〈谅解备忘录〉附录》，明确美国海军舰只可以使用新加坡樟宜新海军基地（New Changi Naval Base）。这是目前东南亚唯一一个专门为容纳一艘航空母舰而建设的海军设施，[20] 完全由新加坡出资建造的，到2001年才竣工投入使用。尽管新加坡没有自己的航空母舰，从理论上这个基地可以向所有国家的海军开放，但在实践中却仅仅供美国使用。在2001年九一一事件后，新加坡曾拒绝美国赋予其为非北约盟国的身份，但强调新加坡会成为美国联合打击国际恐怖主义的主要安全合作伙伴。[21] 2005年7月12日，新加坡和美国签署了《关于在国防和安全合作领域建立更紧密伙伴关系的战略框架协议》[22]，作为促进双边国防和安全领域合作的正式框架。这个协议还包含了一份《国防合作协定》，根据这个协定，双方扩大了合作范围，包括了国防合作的所有新领域，如反恐、反扩散、联合军事演习和培训，政策对话和国防科技等，是冷战以来非美国盟友首次作出这样的安全合作承诺，[23]也是新加坡和美国成为主要安全伙伴关系的标志。[24] 新加坡通过与美国签署这些安全合作协定，支持美国以正式和非正式的方式嵌入地区经济和安全架构之中，静悄悄且有效地增进了美国在东南亚地区的军事存在。

新加坡一再强调，对东南亚地区国家来说，经济就是安全。在2003年5月6日，新加坡成为第一个与美国签署自由贸易协定的亚洲国家，2004年1月1日生效，[25] 为促进两国经济发展和经济关系做出了积极贡献，也为美国更方便地将经济触角伸向东南亚提供了桥梁。事实上，美国自2001年起在商品和服务贸易上对新加坡一直享有顺差，在2014年达到了198亿美元。新加坡是美国在东南亚地区投资的第一大国家，同时也是美国的第四大直接投资国，仅次于日本、澳大利亚和韩国。[26] 作为全球投资和贸易大国，美国需要一个经济上持续发展和增长的亚洲，而新加坡正是美国在经济上嵌入东南亚的一枚关键的“楔子”。新加坡前总理李光耀表达的更加直接：21世纪将见证太平洋地区霸权的较量，因为这个地区经济持续增长。这是全球经济力量增长的主要地区。美国如果不在太平洋地区站住阵脚，就不能成为一个世界领袖。[27]也正是在这种一贯的战略思想的指导下，新加坡积极支持美国推动的亚太经合组织，并努力将亚太经合组织秘书处设在新加坡，在推进实现茂物目标及其评估等方面促进自身和地区利益的同时，也为美国维持在东南亚的经济影响力做出了重要贡献。

二、美新在亚太事务中的战略合作

二十一世纪初，亚太地区形势发生了巨大变化。美国深陷阿富汗和伊拉克战争，耗费了大量战略资源却收效甚微，甚至引发了中东地区持续性动荡，减弱了美国在亚太地区的战略投资，没有将亚太国家置于其全球反恐布局中优先考虑的合作对象。随着亚太经合组织在促进地区贸易和投资自由化和便利化进程中的作用弱化，美国一度明显降低了对亚太地区一体化进程的关注。然而，在国际经济和金融危机爆发后，为了促进国内经济的发展和增长，美国开始重视亚太地区经济体在全球经济架构中的上升态势，转而支持新加坡、文莱、新西兰和智利四国提出的“跨太平洋战略经济伙伴关系”（TPSEP，P4），拉拢一些国家启动了“跨太平洋经济伙伴关系”（TPP）谈判进程。自奥巴马执政之初，新加坡前总理李光耀就敦促其更加重视亚太地区。美国逐步提出了“重返东亚（Back to East Asia）”、“战略重心东移（Pivot to East Asia）”和“亚太再平衡（Asia-Pacific Rebalancing）”等战略方针，在安全和经济上都加大了对亚太地区的战略投入。正如负责东亚及太平洋事务的助理国务卿丹尼尔·拉塞尔（Daniel Russel）所提醒的，亚太地区对美国人就业和美国安全都非常重要。[28] 在奥巴马政府推进亚洲再平衡战略的过程中，新加坡和美国的战略协调有了进一步的发展，为美国维持在亚太地区的存在，增加对亚太地区的影响，发挥了较大的推动作用。

从政治安全上看，美国将在亚太地区政治安全架构中与各国之间的双边合作关系界定为盟友、伙伴、朋友三类。从性质上看，新加坡可谓是美国的准盟友，虽然不像澳大利亚、菲律宾、泰国等与美国签署过军事互助条约，但在军事安全合作层次和密度上甚至是许多美国条约盟友都无法比拟或替代的。根据双方签署的《更紧密国防和安全合作伙伴关系的战略框架协议》（The Strategic Framework Agreement for a Closer Cooperation Partnership in Defence and Security）[29]和《国防合作协议》（Defense Cooperation Agreement），2012年2月1日，美国国务卿希拉里·克林顿（Hillary Clinton）和新加坡外交兼律政部长尚穆根（K. Shanmugam）举行了年度战略伙伴对话，召集两国外交高官就国际和地区一系列广泛的问题，包括经济、政治、军事、环境、安全、教育和文化交流等议题，交流意见，提出建议。[30] 2012年，新加坡根据双方签署的安全合作协议，同意美国海军以轮流驻防的形式在新加坡部署4艘濒海战斗舰（Littoral Combat Ship）。[31] 2015年，新加坡和美国同意通过《加强国防合作协议》（Enhanced Defence Cooperation Agreement），在军事、政策、战略和技术领域，以及合作应对非传统安全挑战，如海盗和跨国恐怖主义等五个国防领域，还有一些新领域，包括人道主义援助和灾害救援、网络安全和生物安全等方面，进一步提升两国的合作关系。[32] 2015年12月，美国海军在首次将P-8海神电子侦察机部署到新加坡。[33] 由于P-8与美国获取地区各国安全情报，特别是侦察中国在南海的行动存在着密切联系，这次部署引发了广泛关注，[34] 但新加坡国防部长却希望外界不要对这样的部署“反应过度”。[35] 此外，新加坡和美国在联合军事演习，人员交流和交叉出席各种课程等方面进行了密切合作，加强了两军的相互协同，促进了联合作战能力。[36] 2016年11月9日，李显龙在给美国当选总统多纳德·特朗普的贺信中着重强调了两国在经济、国防与安全等领域都具有实质性的合作，并希望与特朗普政府进一步提升伙伴关系，加强美国未来在亚太地区的影响力。[37] 2017年4月6日，两国国防部长发表联合声明，强调将继续促进军事合作和促进亚太地区稳定。[38]6月初，美国国防部长詹姆斯·马蒂斯（James Mattis）到访新加坡，会见了李显龙，并主持了第16届香格里拉对话。

从经济合作上看，新加坡不仅持续加强与夯实与美国在全球和地区经济再平衡中的合作，而且积极促进美国与亚太地区国家的经贸关系。得力于新加坡等国的大力支持，美国更容易地将“跨太平洋战略经济伙伴关系”转变为“跨太平洋伙伴关系”，并在制定全球贸易规则的过程中发挥着领导者的作用。[39] 新加坡将跨太平洋伙伴关系视为“游戏规则改变者”，[40] 警告美国国会如果不批准跨太平洋伙伴关系，美国的信用就将受到极大的损失。当然，作为一个国际自由港口国家，特别是支持东盟维持地区合作中心地位的成员国和亚太经合组织的积极参与者，新加坡对推进地区全面经济伙伴关系（Regional Comprehensive Economic Partnership）的谈判和促进亚太自贸区倡议取得进展也持高度开放的态度，并希望从亚太自贸协议中获益。新加坡甚至希望美国未来可以加入到地区全面经济伙伴关系进程中，更大程度地从东亚地区经济一体化中获益，为美国亚太再平衡战略取得成功，为地区发展与繁荣作出更大贡献。[41]

尤为值得指出的是，新加坡在促进美国与东盟的关系中所发挥的作用尤为明显。东南亚地区形势受大国间竞争的影响非常大。在这种情况下，美国与东盟的接触有助于增加美国在地区事务中的灵活性和影响力。新加坡自东盟成立之初就在其中就发挥着特别重要的作用，特别是当东盟内部存在严重问题，处于转型过程时，新加坡总会提出一些关键性的建议。从近年情况来看，有关美国参与的地区大多数重要合作倡议都“至少有新加坡的参与”。[42] 例如，新加坡在2008年提出了建立美国—东盟峰会的主张，成为美国和东盟最高领导人的共同论坛。[43] 在东盟—美国峰会启动之初，每年举行一次，轮流在东盟轮值主席国和美国举行，但在其他东盟国家的反对下，以及美国加入东亚峰会的情况下，这一机制从2011年起也被纳入到东盟 1的峰会架构中，每年在东亚系列峰会期间举行。新加坡通过促进美国与东盟的关系，帮助美国参与了东盟主导的东亚地区多边合作机制，如东亚峰会、东盟防长扩大会议和东亚峰会外长会等。2015年11月，美国和东盟将双方的关系提升到战略伙伴关系。时任美国总统奥巴马邀请东盟各国领导人在2016年1月到加利福尼亚的“阳光之乡”安纳伯格庄园参加会议，这标志着美国与东盟的关系发展到新高度。新加坡欢迎美国总统奥巴马在会议上提出的“东盟—美国互联互通”（U.S.-ASEAN Connect）倡议，认为其将有助于加深美国与东南亚国家的经济联系。[44]

总的来看，新加坡大力支持美国的亚太再平衡战略，并对推进其取得效果发挥了较大的作用。对新加坡和美国来说，这是一个互利双赢的过程。对新加坡而言，在中国日益崛起，俄罗斯也在加强在亚太地区影响力的情况下，美国再次加大对亚太地区的战略投入，有助于维持地区架构中大国之间的平衡，有利于地区形势的稳定。作为美国在亚太地区，特别是东南亚地区的重要合作伙伴，新加坡加强与美国的战略合作有助于其提升自己在地区多边合作机制中的话语权和影响力，以及巩固新加坡作为国际和地区金融、航运、经济中心的地位。对美国发展与东盟的关系而言，新加坡的作用甚至超出了自己的两个盟国菲律宾和泰国。

三、美新战略关系与中国的政策选择

新加坡长期密切关注和跟踪中国国家发展及其在国际和地区形势中的地位、政策和作用。新加坡的外交战略具有相当强烈的独立性，新加坡实行大国平衡战略并不意味其要与大国进行平衡，而是最大程度地努力维持着大国间的平衡，从而为新加坡赢得一定的战略空间，[45] 这并不是说新加坡与中美两国的关系处于等距离状态，而是一种“两面下注”的战略，致力于建立多样化联系，避免自己完全倒向任何一个大国。[46]然而，新加坡与中国在经济和外交上保持深度接触，但在政治战略上保持距离的同时，继续增进与美国在军事上的战略关系，[47] 利用美国在亚太地区的战略优势和多边安全机制约束中国。[48] 进入新世纪以来，随着中国综合实力和能力快速增长，新加坡领导人担心，在美国对亚太地区事务关注度和投注战略资源都严重下降的情况下，中国的崛起态势将引发地区格局失衡，并进而引发地区安全形势出现混乱和动荡。2009年10月27日，李光耀于在美国举行的“美国—东盟商业理事会”（US-ASEAN Business Council）庆祝成立25周年晚宴上发表演讲时表示，中国在20年后将成为一个具有全球重要性和影响力的强国，与美国既合作也竞争，已经引起了世界秩序的变化，需要进行再平衡。[49] 新加坡领导人认为中国作为一个崛起的大国，一方面会静悄悄地变得强大，扩大影响力，不会欺负人，但同时也会显示力量，[50] 因此敦促和欢迎奥巴马政府重返亚太地区，强调美国在地区军事安全上发挥平衡作用，有助于减弱地区各国对中国崛起及其关于南海岛屿主张的担忧。[51]

在美国实行亚太再平衡战略的背景下，美新战略合作在很大程度上被认为是为了应对中国的崛起，[52] 近年来更显露出新加坡靠近美国疏远甚至牵制中国的迹象。美国与新加坡通过签署的安全合作协议，美国海空军力量长期大规模轮驻新加坡，如P-8海神海上侦察机，特别是核动力航空母舰战斗群等，让东盟倡导达成的《建立东南亚无核武器区宣言》形同一张废纸，引起了地区一些国家，特别时印度尼西亚和马来西亚的强烈不满。然而，美国和新加坡推动国际舆论将这些军事部署的矛头指向应对和制约中国的崛起，减弱中国在亚太地区的影响力，试图以此增强自己行动的合理性。从经济上看，新加坡政府坚定认为，如果美国国会不能批准跨太平洋合作伙伴关系协定，不仅会留下坏名声，[53] 而且会增加中国在本地区的影响力。中国有可能通过推动亚太自贸区（Asia Pacific Free Trade Area）和推进将美国排除在外的地区全面经济伙伴关系谈判进程，主导亚太地区的多边贸易协定。在中国已经推出了促进亚太地区合作的倡议和框架，如亚洲基础设施投资银行和“一带一路”倡议等，的新形势下，美国更需要借重新加坡在2015至2018年担任中国与东盟关系协调员期间，全面增强对东亚地区的主导权和影响力。

新加坡与美国在南海问题上的立场协调被认为是双方合作遏制中国崛起势头的典型案例。从近期的几个事例来看，新加坡为了纪念与美国建立外交关系50周年，在南海问题上迎合美国的倾向相当明显。2016年6月14日，中国与东盟特别外长会在云南玉溪举行，国际社会高度关注双方在讨论南海问题上会取得何种成果，但作为中国与东盟关系协调员国的新加坡外长维文·巴拉科瑞斯南（（Vivian Balakrishnan）却以第二天要参加内阁会议，不愿错过航班为由，没有参加会后的联合记者会。这种临时缺席，加上会后马来西亚发表东盟关于南海问题的联合声明后，又不加说明地予以撤回，给国际社会造成特别外长会破裂的印象，说明新加坡在协调中国与东盟关系时没有尽到责任。在菲律宾提出的南海仲裁案结果出来后，东盟一些成员国单独发表了声明，只有新加坡明确提出“敦促所有各方充分尊重法律和外交进程”，将解决争议的法律手段放在了外交手段之前，甚至超出了南海争议直接相关方，如越南和马来西亚，强调先外交后法律手段的国际惯例。新加坡的这一政策立场在7月底举行的东亚系列外长会上也得到了反映。第49届东盟外长会发表的联合公报特别强调将“充分尊重法律和外交进程”作为“和平解决争议”的重要手段。据悉，新加坡外长的协商工作“非常困难”，“全体成员国是在一些国家代表致电回国（征询同意）后，才接受第二条的内容。”[54] 这个条款的精神在关于“南海问题”部分得到了体现，如第176条表示要“根据国际法，包括《联合国海洋法公约》，以和平方式解决南海争议”。这与中国和东盟国家外交部长达成的《关于全面有效落实〈南海各方行为宣言〉的联合声明》（Joint Statement of the Foreign Ministers of ASEAN Member States and China on the Full and Effective Implementation of the DOC）[55]的表述“根据公认的国际法原则，包括1982年《联合国海洋法公约》，由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判，以和平方式解决它们的领土和管辖权争议”的表述，在政策倾向性和措施选择性上都存在着明显差异，体现了新加坡试图配合美国利用南海问题向中国施压，不惜促使东盟关于争议解决的规范和方式发生革命性的变化。

新加坡与美国在南海问题上的战略协调不仅严重影响了东盟的整体团结和在国际争议问题上的中立政策，而且造成了地区形势的持续性紧张。新加坡虽然不是南海问题的直接相关方，但将南海争议视为美国和中国战略竞争的焦点，认为南海对新加坡连接世界至关重要，并敦促东盟在其中发挥更大作用，[56] 与美国一直试图拉拢东盟向中国施加压力是一致的。新加坡在南海问题上更多地体现了美国的战略倾向，并将美国的政治意志“静悄悄地”强加给了东盟，怂恿越南和马来西亚选择法律手段优先的方式解决南海问题，试图让中国在南海问题上处于相对被动的地位，被迫在诸如“断续线”等问题上更明确地澄清自己的立场。随后，新加坡总理李显龙带着这份“大礼”对美国进行正式访问，获得了美国总统奥巴马的隆重接待，凸显了两国和两国领导人之间紧密和良好关系的重要性，[57] “象征着新、美两国虽拥有截然不同的文化背景，但其理念与实践还是颇为相近的”。[58] 在两国领导人记者招待会上，美国总统奥巴马重申双方的共同承诺，所有国家都要遵守共同的规则，和平解决争议——包括南海问题，建立地区秩序。[59] 在会后发表的联合声明中，双方再次提及南海问题，并“敦促各方充分尊重法律和外交进程，和平解决南海问题”。[60]

新加坡极力为其和美国的战略关系进行辩护，将与中国的关系置于较为次要的位置上。中国是新加坡最大的贸易伙伴，而新加坡在2015年至2018年期间是中国与东盟关系的协调员国，新加坡对中国与东盟关系发展具有相当大的影响。正是如此，2015年11月，中国国家主席习近平对新加坡进行了国事访问，双方建立了与时俱进的全方位合作伙伴关系，[61] 对促进中国与东盟关系做出了相当积极的姿态。新加坡像其他许多国家一样认为中国经济增长是一个积极的现象。新加坡与中国的友谊持续了几十年，双方的关系“要比南海宽广的多”，[62] 希望在中国与东盟之间成为“一个诚实的中间人”。因此，新加坡努力在中美间维持着微妙平衡，将中美关系视为影响本地区和其他国家和平与繁荣的最重要的双边关系。然而，新加坡更欢迎美国作为抗衡中国崛起的力量，认为如果美国维持着主导性位置，并在一定程度上也容纳中国的崛起，有助于最大化地维护新加坡的利益。[63] 2012年9月6日，李显龙在中共中央党校的发言中，对美国在本地区的存在进行了辩护，认为美国“在亚洲所扮演的角色并非任何其他国家所能取代的”，“美国在亚太地区创造了一个安全稳定的国际环境”，“许多亚太国家都希望美国继续扮演这个角色，以促进区域的和平与稳定”。“东盟成员国之间一旦出现分化或陷入混乱，最终将迫使各个成员国在大国之间选边站”，“到时，谁都不是赢家”。[64] 新加坡有学者认为，新加坡没有改变，中国改变了，并表示如果中国迫使东盟国家选边站队，结果不一定对中国有利，[65] 暗示新加坡极有可能坚定地与美国站在一起，联合东盟其他国家制衡中国。

对新加坡与美国的战略合作关系及其在南海问题上的表现，中国一方面保持战略定力，理解新加坡作为一个城市国家的安全关切，对其源自国家安全利益的对外政策保持一定的容忍度，另一方面也敦促其在国际和地区问题上真正做到不偏不倚，在世界大国之间，特别是中美之间保持相对的战略平衡，维护地区形势的和平与稳定。新加坡和美国以南海问题引发地区形势紧张为由，加强了安全合作，增强了美国在东南亚地区的军事存在，一定程度上引发了一些地区国家的不满与担心，成为加剧地区军备竞赛的重要影响因素，对中国与东盟一些国家加强安全合作也产生了相当负面的影响。

结语

美新战略伙伴关系是两国在历史经验和现实政治中的理性选择，新加坡在支持美国在东南亚地区事务和多边合作机制中的存在度，保护美国战略和经济利益的同时，也依仗美国的权势，维护了国家安全和在地区事务中的话语权。美国也认识到新加坡在安全、经济和外交领域发挥着超过其体量的可靠价值，对促进美国亚太再平衡战略，加强美国对亚太地区形势的影响力具有巨大的推进作用。新加坡敦促美国维持对亚太地区的战略投入，维持大国之间的战略平衡，避免地区力量格局产生失衡，实际上是在将东盟放在了次要的位置上，或者对大国博弈持超脱政策的立场上，从而更大程度地争取自己的战略利益。新加坡前总理李光耀曾明告美国,“如果想实质性地影响亚洲的战略进程，就不能来了又走掉，[66] 明确表达了新加坡对美国的倚重政策。然而，美国特朗普政府放弃了奥巴马时期的“亚太再平衡战略”的提法，更加重视大国关系和热点问题，相对降低了对东南亚地区形势的关注力度。因此，美国虽然和新加坡依然保持着密切的合作关系，但是双方并未能如期在2017年初举行例行的年度战略伙伴对话，新加坡在美国战略棋盘中的地位和价值已经大幅减弱，两国协作关系在短期内难以恢复到奥巴马执政时期的水平。这已经引发了新加坡国内舆论的担忧和争论。[67] 在东盟及其成员国在考虑如何在中美之间找准自己位置[68] 的关键时期，新加坡努力将东盟拉向美国一方，希望在南海问题上向中国施加更大的压力，为包括新加坡在内的东盟国家争取更多的战略利益。

文献来源：《美国研究》，2017年第4期

注释：

[1] See Seng Tan, “The United States Still Singapore’s Indispensable Partner,” Asia Pacific Bulletin, The East-West Center, December 10, 2014, p.2.

[2] See Seng Tan, “Facilitating the US Rebalance: Challenges and Prospects for Singapore as America’s Security Partner,” Security Challenges, Vol.12, No. 3, 2016, p.20.

[3] 陈庆文：《新美关系有利区域》，载《联合早报》，2016年8月4日，参见网址：http://www.zaobao.com/forum/views/opinion/story20160804-649949。

[4] Chan Heng Chee, “The Limits of U.S.-Singapore Military Alliance,” The Washington Post, January 30, 2012, available at: https://www.washingtonpost.com/pb/opinions/the-limits-of-us-singapore-military-alliance/2012/01/30/gIQAkAoJdQ_story.html.

[5] 李光耀：《李光耀回忆录》，新加坡联合早报出版社，1998年版，第16页。

[6] Bilahari Kausikan, “Indonesia’s Naming of Navy Ship: Sensitivity Is a Two-way Street,” The Straits Times, February 13, 2014, available at: http://www.straitstimes.com/singapore/indonesias-naming-of-navy-ship-sensitivity-is-a-two-way-street-says-ambassador-at-large.

[7] Michael Leifer, Singapore’s Foreign Policy, Coping with Vulnerability(London; New York: Routledge, 2000), p.41.

[8] 张骥、董立彬、张泗考：《新加坡现实主义外交论纲》，北京·世界知识出版社，2011年版，312页。

[9] Bilveer Singh, “Singapore: Foreign Policy Imperatives of a Small State,” Occasional Paper, Singapore, 1988, p.15.

[10] 李光耀：《李光耀回忆录》，新加坡联合早报出版社，2000年版，第554页。

[11] “Singapore and the U.S.: Security Partners, not Allies,” Strategic Comments, Vol.19, No.5, August 2013, pp. viii~ix.

[12] Bilveer Singh, The Vulnerability of Small States Revisited: A Study of Singapore’s Post-War Foreign Policy（GADJANMA DA University Press, 1999）, p.298.

[13] 魏炜：《李光耀时代的新加坡外交研究（1965~1990）》，北京·中国社会科学出版社，2007年版，第98页。

[14] Megan Slack, “President Obama Meets with Prime Minister Lee of Singapore,” The White House Blog, April 2, 2013, https://www.whitehouse.gov/blog/2013/04/02/president-obama-meets-prime-minister-lee-singapore.

[15] 陈岳、陈翠华：《李光耀——新加坡的奠基人》，北京·时事出版社，1990年版，第149页。

[16] John Brandon, Ann Marie Murphy, Conor Cronin, and et al, “Singapore” in U.S. Alliances and Emerging Partnerships in Southeast Asia: Out of the Shadows, The Center for Strategic and International Studies, July 2009, p.34, available at: https://csis-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/legacy_files/files/publication/090729_addendum_us_partnerships_sea.pdf.

[17] George Yeo, “Global Restructuring and the Prospects for Southeast Asia,” Wall Street Journal Capital Markets Conference, Singapore, January 16, 1992, available at: http://www.nas.gov.sg/archivesonline/data/pdfdoc/yybg19920116s.pdf.

[18] “Statesmen’s Forum: Vivian Balakrishnan, Minister for Foreign Affairs, Singapore,” Center for Strategic and International Studies, Washington, D.C., June 9, 2016, available at: https://www.csis.org/events/statesmens-forumvivian-balakrishnan-minister-foreign-affairs-singapor.

[19] Ong Keng Yong, “Pursuing Mutual Strategic Interests: Lee Kuan Yew’s Role in Singapore–US Relations,” RSIS Commentary, No. 064, 24 March 2015, available at: https://www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/2015/03/CO15064.pdf.

[20] Michael Richardson, “Visit Is First by Foreign Warship to New Base: Singapore Welcomes U.S. Aircraft Carrier,” The New York Times, March 22, 2001, available at: http://www.nytimes.com/2001/03/22/news/22iht-a4_65.html.

[21] See Seng Tan, “The United States still Singapore’s Indispensable Partner,” Asia Pacific Bulletin, The East-West Center, December 10, 2014, p.2.

[22] Strategic Framework Agreement for a Closer Cooperation Partnership in Defense and Security, available at: https://2001-2009.state.gov/documents/organization/95360.pdf.

[23] Emma Chanlett-Avery, “Singapore: Background and U.S. Relations,” Congressional Research Service, July 26, 2013, p.3, available at: https://www.fas.org/sgp/crs/row/RS20490.pdf.

[24] “Factsheet: The Strategic Framework Agreement,” Ministry of Defence, Singapore, July 12, 2005, available at: https://www.mindef.gov.sg/imindef/press_room/official_releases/nr/2005/jul/12jul05_nr/12jul05_fs.html.

[25] “Singapore–United States Free Trade Agreement,” http://www.ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements/singapore-fta/final-text.

[26] Lynn Kuok, “The U.S.-Singapore Partnership: A Critical Element of U.S. Engagement and Stability in the Asia-Pacific,” Asian Alliance Working Paper Series, Brookings, July 2016, p.6. https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/07/Paper-6.pdf

[27] Aaron L. Friedberg, A Contest for Supremacy China, America, and the Struggle for Mastery in Asia (W. W. Norton & Company, 2012), p.8; Graham Allison, Robert D. Blackwill, Ali Wyne, “Singapore’s Lee Kuan Yew Talks America’s Strengths And Weaknesses,” Belfer Center for Science and International Affairs, February 13, 2013, available at:http://belfercenter.hks.harvard.edu/publication/22754/singapores_lee_kuan_yew_talks_americas_strengths_and_weaknesses.html?breadcrumb=/index.

[28] Daniel Russel, “U.S. Policy Towards East Asia and the Pacific,” Remarks at the Baltimore Council on Foreign Affairs, Washington, D.C., May 29, 2014, available at: http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2014/05/226887.htm.

[29] “The Strategic Framework Agreement for a Closer Cooperation Partnership in Defence and Security,” July 12, 2005, https://2001-2009.state.gov/documents/organization/95360.pdf

[30] “United States - Singapore Joint Vision Statement on New Political Framework,” Washington, D.C., February 1, 2012, available at: https://www.mfa.gov.sg/content/mfa/media_centre/press_room/pr/2012/201202/press_20120203.printable.html?status=1.

[31] Craig Whitlock, “Obama’s Asia Strategy Gives Navy Key Role, Fewer Ships,” The Washington Post, February 15, 2012, available at: https://www.washingtonpost.com/world/national-security/obamas-asia-strategy-gives-navy-key-role-fewer-ships/2012/02/15/gIQAhnNgGR_story.html.

[32] “Joint Statement on the 4th United States-Singapore Strategic Partnership Dialogue,” January 22, 2016, Singapore, http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2016/01/251668.htm.

[33] “Carter, Singapore Defense Minister sign Enhanced Defense Cooperation Agreement,” U.S. Department of Defense, December 7, 2015, available at: http://www.defense.gov/News-Article-View/Article/633243/carter-singapore-defense-minister-sign-enhanced-defense-cooperation-agreement.

[34] Swee Lean Collin Koh, “Viewing the U.S. Navy’s P-8 Deployment to Singapore in Perspective,” Foreign Policy Journal, December 11, 2015, available at: http://www.foreignpolicyjournal.com/2015/12/http://www.foreignpolicyjournal.com/2015/12/11/viewing-us-navys-p-8-deployment-singapore-in-perspective/11/viewing-us-navys-p-8-deployment-singapore-in-perspective/.

[35] 黄顺杰：《黄永宏：无须对美侦察机短驻反应过度》，载《联合早报》，2015年12月11日，第1版。

[36] “Carter, Singapore Defense Minister sign Enhanced Defense Cooperation Agreement,” U.S. Department of Defense, December 7, 2015, available at: http://www.defense.gov/News/Article/Article/633243/carter-singapore-defense-minister-sign-enhanced-defense-cooperation-agreement.

[37] “PM Lee Sends Congratulatory Letters to US President-elect Donald Trump and Running Mate Mike Pence,” The Straits Times, November 10, 2016, available at: http://www.todayonline.com/world/pm-lee-writes-congratulatory-letters-trump.

[38] “Joint Statement by Secretary of Defense Jim Mattis and Singapore Minister for Defence Dr. Ng Eng Hen”, April 6, 2017, available at: https://www.defense.gov/News/News-Releases/News-Release-View/Article/1144097/joint-statement-by-secretary-of-defense-jim-mattis-and-singapore-minister-for-d/

[39] Ian Fergusson, Mark McMinimy and Brock Williams, “The Trans-Pacific Partnership (TPP): In brief,” Congressional Research Service, February 9, 2016, p.4. available at: https://www.fas.org/sgp/crs/row/R44278.pdf.

[40] “Statesmen’s Forum: Vivian Balakrishnan, Minister for Foreign Affairs, Singapore,” Center for Strategic and International Studies, Washington, D.C., June 9, 2016, available at: https://www.csis.org/events/statesmens-forumvivian-balakrishnan-minister-foreign-affairs-singapore.

[41] Jeremy Au Yong, “In full: The Straits Times’ interview with US President Barack Obama,” The Strait Times, Aug 1, 2016, available at:

http://www.straitstimes.com/world/united-states/singapore-an-anchor-for-us-presence-in-region-obama.

[42] Matthew Stumpf, “The Singapore-U.S. Strategic Partnership: The Global City and the Global Superpower,” Ashley Tellis, Abraham Denmark and Greg Chaffin, U.S. Alliances and Partnerships at the Center of Global Power, Seattle, WA and Washington, D.C.: National Bureau of Asian research, 2014, p.241.

[43] Chua Chin Hon, “US, ASEAN to Forge Strategic Ties—New Top-level Panel Will Be Set up to Advise on the Breadth and Scope of Partnership,” The Sunday Times, September 19, 2010.

[44] Lee Hsien Loong, “Special ASEAN-U.S. Leaders Summit Working Dinner: Regional Strategic Outlook,” Sunnylands, CA, February 2016. “MFA Press Statement: Official Visit by PM Lee Hsien Loong to the USA, 31 July to 5 August 2016 - 3 August 2016,” Ministry of Foreign Affairs Singapore, 3 August 2016, https://www.mfa.gov.sg/content/mfa/overseasmission/geneva/press_statements_speeches/2016/201608/press_20160803.html

[45] 郄清良：《小国大外交——新加坡大国平衡战略的形成与演变》，载《东南亚纵横》2005年第1期，第7页；卢姝杏：《新加坡的外交原则及其对华政策（1990~2010）》，载《东南亚研究》2011年第5期，第27~33页；胡安琪：《2014年新加坡：政治、经济与外交》，载《东南亚研究》2015年第2期，第62~68页。

[46] 李开盛：《间接性结构冲突——第三方引发的中美危机及其管控》，载《世界经济与政治》2015年第9期，第105~106页；Kuik Cheng-Chwee, Nor Azizan Idris and Abd Rahim Md Nor, “The China Factor in the U.S. “Reengagement” With Southeast Asia: Drivers and Limits of Converged Hedging,” Asian Politics & Policy, Vol.4, Iss.3, July 2012, p.44.

[47] CPT Dexian Cai, “Hedging for Maximum Flexibility Singapore-s Pragmatic Approach to Security Relations with the US and China,” Pointer, Journal of the Singapore Armed Forced, Vol.39, No.2, 2013, pp.3~10.

[48] See Seng Tan, “Riding the Chinese Dragon: Singapore’s Pragmatic Relationship with China”, in Jun Tsunekawa, The Rise of China: Responses from Southeast Asia and Japan（Tokyo, Japan: National Institute for Defense Studies, 2009）, p.23.Kuik Cheng-chwee, “The Essence of Hedging: Malaysia and Singapore’s Response to a Rising China,” Contemporary Southeast Asia, Vol. 30, No. 2, August 2008, p. 176.

[49] “Speech by Minister Mentor Lee Kuan Yew at the US-ASEAN Business Council’s 25th Anniversary Gala Dinner in Washington DC”, 27 October 2009, available at: http://www.pmo.gov.sg/newsroom/speech-minister-mentor-lee-kuan-yew-us-asean-business-councils-25th-anniversary-gala.

[50] Lee Kuan Yew, Lee Kuan Yew: One Man’s View of the World（Singapore: Straits Times Press Pte Ltd., 2013）, p.31.

[51] Robyn Klingler-Vidra, “The Pragmatic ‘Little Red Dot’: Singapore’s U.S. Hedge against China,” IDEAS Report SR015, London: London School of Economics, 2012, pp. 67~70, available at: http://eprints.lse.ac.uk/47506/1/The pragmatic ‘little red dot(lsero).pdf.

[52] Adam P. Liff and G. John Ikenberry, “Racing toward Tragedy? China’s Rise, Military Competition in the Asia Pacific, and the Security Dilemma,”

International Security, Vol. 39, No. 2, Fall 2014, pp.78~79.

[53] William McGurn, “Lee Hsien Loong’s American Exceptionalism,” The Wall Street Journal, March 31, 2016, available at:http://www.wsj.com/articles/lee-hsien-loongs-american-exceptionalism-1459464855.

[54] 黄顺杰：《避提南中国海案裁决亚细安外长公报吁尊重法律与外交程序》，2016年7月26日，参见网页：http://www.zaobao.com.sg/special/newsletter/story20160726-645539。

[55] “Joint Statement of the Foreign Ministers of ASEAN Member States and China on the Full and Effective Implementation of the DOC,” Vientiane, Lao People’s Democratic Republic, 25 July 2016, http://asean.org/storage/2016/07/Joint-Statement-on-the-full-and-effective-implementation-of-the-DOC-FINAL.pdf

[56] “NDR 2016: Singapore Must Choose Its Own Place to Stand on South China Sea Issue, Says PM Lee,” 21 Aug 2016, available at:http://www.channelnewsasia.com/news/singapore/ndr-2016-singapore-must/3061716.html.

[57] 陈庆文：《新美关系有利区域》，载《联合早报》，2016年8月4日，参见网页：http://www.zaobao.com/forum/views/opinion/story20160804-649949。

[58] 胡逸山：《美国在本区域角色继续吃重》，载《联合早报》，2016年8月11日，参见网页：http://www.zaobao.com/forum/expert/oh-ei-sun/story20160811-652770。

[59] “Remarks by President Obama and Prime Minister Lee of Singapore in Joint Press Conference,” August 2, 2016, available at: https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2016/08/02/remarks-president-obama-and-prime-minister-lee-singapore-joint-press.

[60] “Joint Statement by the United States of America and the Republic of Singapore,” August 2, 2016, available at: https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2016/08/02/joint-statement-united-states-america-and-republic-singapore.

[61] 《深化合作伙伴关系共建亚洲美好家园——习近平在新加坡国立大学的演讲》，新华网，2015年11月7日，参见网页：http://news.xinhuanet.com/world/2015-11/07/c_1117071978.htm。

[62] “NDR 2016: Singapore Must Choose Its Own Place to Stand on South China Sea Issue, Says PM Lee”, Channel NewsAsia, August 21, 2016, available at: http://www.channelnewsasia.com/news/singapore/ndr-2016-singapore-must-choose-its-own-place-to-stand-on-south-c-7884434.

[63] Matthew Stumpf, “The Singapore-U.S. Strategic Partnership: The Global City and the Global Superpower,” Ashley Tellis, Abraham Denmark and Greg Chaffin, U.S. Alliances and Partnerships at the Center of Global Power, p.231.

[64] “Speech by Prime Minister Lee Hsien Loong at Central Party School (English translation),” Prime Minister‘s Office Singapore, September 2012, available at: http://www.pmo.gov.sg/newsroom/speech-prime-minister-lee-hsien-loong-central-party-school-english-translation.

[65] Shashi Jayakumar, “China-Singapore Ties: The Four Rs Behind the Unhappiness,” RSIS Commentary, No. 249, 6 October 2016.

[66] Graham Allison and Robert D. Blackwill, Lee Kuan Yew: The Grand Master’s Insights on China, the United States, and the World, Cambridge, MA: MIT Press, p 28.

[67] Such as the series of RSIS Commentaries called “The Rise of Trump and Its Global Implications” in 2017, available at: https://www.rsis.edu.sg/publications/rsis-publications/rsis-publications-commentaries/.

[68] Bilahari Kausikan, “Dealing with an Ambiguous World: ASEAN & US-China Competition in Southeast Asia,” IPS-Nathan lecture, March 30, 2016, pp.12~13, available at: http://lkyspp.nus.edu.sg/ips/wp-content/uploads/sites/2/2016/02/IPS-Nathan-Lectures_Lecture-III_ASEAN-US-China-Competition-in-Southeast-Asia_300316.pdf.

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