在当今国际体系转型步伐不断加快的大背景下，澳大利亚的战略空间不断受到挤压，其中最重要的包括中美权势转移导致的选边困境，新兴大国群体性崛起带来的中等强国地位威胁，以及亚太地区一体化进程陷入停滞导致的议题倡导能力下降，等等。这样，如何拓展澳大利亚的战略空间，以巩固其中等强国地位，便成为澳对外政策的重要议题。澳大利亚在印度洋地区不仅拥有广泛的政治、经济和安全战略利益，而且随着印度洋战略地位的提升，还会为其带来新的战略利益。于是，澳大利亚将目光转向长期以来被其忽视的印度洋地区，加强与印度、印尼、南非等地区主要国家的双边合作、促进地区一体化进程和强化在西海岸的海上军事力量及海洋资源的开发能力等措施。这无疑为澳大利亚摆脱当前的战略困境和巩固中等强国地位提供新的来源。澳大利亚在印度洋地区寻求新的战略增长点的努力，不仅为中澳两国在印度洋地区促进地区合作机制建设、维护能源安全和确保海上航线安全等领域的发展提供了新的空间，而且也为中国当前应对国际体系的转型和制定完善的国际战略，提供了有益的启发。

 一、澳大利亚面临的战略空间压力

澳大利亚的对外关系正面临一系列的战略困境，其中最为重要的包括以下三个方面。首先是国际权势转移特别是中美权势转移，使澳大利亚面临在中美之间选边的战略困境；新兴大国的群体性崛起，使得澳大利亚的中等强国地位受到挑战，可能面临被边缘化的困境；亚太地区主义进程的迟滞，亚太经合组织（Asia-Pacific Economic Cooperation，APEC）的进一步发展陷入困境，而东盟、美国、中国、日本和韩国等亚太主要力量所积极倡导新的地区合作机制，如跨太平洋战略经济伙伴协定（Trans Pacific Strategic Economic Partnership, TPP）、区域全面经济伙伴关系（Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP）、中日韩自由贸易区（Free Trade Area, FTA）等，都使得因议题能力位居中等强国前列的澳大利亚面临压力。

首先，由中国快速崛起和美国相对衰落而来的中美权势转移，对澳大利亚的国际战略空间构成了重大挤压。

中美两国是亚太地区的重要国家，发展同中美两国的友好关系是澳大利亚对外政策的重点。中澳两国的经济联系日益紧密，根据澳大利亚驻华大使馆网站提供的资料显示，“2009年中国超过日本成为澳大利亚最大的出口市场，澳大利亚对中国商品出口达424亿澳元，同比增长31.2%。……中国也是澳大利亚最大的进口来源地，2009年中国对澳大利亚商品出口额达358亿澳元，同比增长1.5%。”[①] 自二战结束之后，澳大利亚与美国的同盟关系，一直被其视为国家安全的基石。霍华德政府在2000年发布的国防白皮书认为“与美国的强大联盟是我们重要的战略资产，这将在未来十年和更长的时间里支持我们双边的、地区的和全球的利益……我们将继续支持美国在维护和巩固全球安全秩序中所扮演的重要角色。”[②] 澳美同盟关系在澳民间也有非常深厚的基础，根据澳大利亚智库罗伊国际政策研究所（The Lowy Institute For International Policy）在2005年的民调报告显示，“认为《澳新美安全条约》对澳大利亚非常重要和相当重要的人数比例占总民调人数的71%”。[③] 显然，澳大利亚在今后很长时间内，依然会保持与美国紧密的同盟关系。

然而，随着中国实力的快速增长，特别是在2008年全球金融危机之后，中国快速崛起的步伐已势不可挡。澳大利亚在2009年发布的国防白皮书《保卫澳大利亚在亚太世纪：力量2030》认为：“除非有大的倒退，中国将在2030年成为地区和全球的主要经济体，其战略影响将超越东亚。”[④] 而美国作为全球唯一的超级大国，力图维护其在国际秩序中的主导地位。奥巴马政府在2010年高调提出“重返亚太”战略，实现亚太战略再平衡，其主导亚太、应对中国崛起的意图十分明显。澳大利亚担忧未来中美之间在亚太地区的结构性矛盾会越来越突出，迫使其面临选边站的困境。

对澳大利亚而言，中美两国在亚太地区激烈的战略竞争，可能是亚太地区潜在的不稳定因素，澳大利亚可能会被迫参与潜在的地区冲突。澳大利亚认为未来亚太地区最有可能爆发的冲突包括：朝鲜半岛的紧张局势、中日之间日益尖锐的矛盾和台海危机。而这三场潜在的可能冲突，都直接与中美有密不可分的关系。未来无论爆发哪一场冲突，中美关系都会出现大的波动，而澳大利亚届时将面对十分被动的战略选择，难以继续在中美之间左右逢源。

其次，新兴大国的群体性崛起及其对国际政治经济秩序变革的诉求和努力，使澳大利亚在维护其中等强国地位时面临巨大压力。

冷战结束以来，特别是最近10多年来，以金砖国家为代表的新兴大国在全球经济中群体性崛起，国际地位不断上升，已成为国际社会中不可忽视的力量。“2001—2009年间，中国与印度的经济继续保持高速发展势头，分别达10%和7.1%，巴西、墨西哥、南非与俄罗斯也分别取得了3.1%、1.3%、3.4%、4.9%的经济增长。”[⑤] 即使在2008年爆发了全球金融危机，世界经济表现低迷的情况下，新兴大国仍承受住了经济危机的冲击，保持了较高的增长水平。

新兴大国的在经济崛起的同时，还在推动国际力量多极化发展、国际组织建设及国际体系变革等方面加强合作。在2009年召开的二十国集团（G20）峰会上，G20代替八国集团（G8）成为国际经济合作的主要论坛，新兴大国的经济实力及影响力获得了世界的认可。新兴大国不断推动国际货币基金组织和世界银行等国际组织的改革。在2010年，国际货币基金组织承诺增加中国、印度和巴西等新兴大国的份额。面对新兴大国的崛起，世界银行在2010年上半年的改革中，逐步提升发展中国家的投票权，推动内部治理机制改革的进程。新兴大国在推动国际体系的开放性和包容性、国际规范和价值观的建设中，发挥着日益重要的作用。“目前，新兴大国群体正从全球、领域和次地区三方面重新审视国际体系，并在指导原则、全球共识、组织规范、政策举措等方面进行探索性的努力。”[⑥]

第三，亚太各国围绕亚太地区一体化的议题倡导竞争，对澳大利亚自冷战结束后建立起来的议题倡导权形成了重大战略挤压。

长期以来澳大利亚的政治精英阶层普遍具有深厚的中等强国情结，冷战结束前后霍克（Hawke）和基廷（Keating）的工党政府以及21世纪初期陆克文（Kevin Rudd）领导的工党政府都积极发展澳大利亚的议题倡导能力，热情参与多边合作机制的构建，在多边合作机制内维护澳大利亚的国家利益。特别是澳大利亚在1989年11月倡导建立的并在其中扮演重要角色的APEC，已成为目前世界上最大的区域经济合作组织。APEC极大地促进了区域内各国的贸易和投资自由化、便利化，在诸多领域也取得了显著的成果。但是，目前APEC缺乏活力，其进一步的发展面临诸多挑战，可能趋于虚化的尴尬境地。这主要表现在“‘APEC方式’在充分考虑成员个体利益的同时，也在某种程度上使APEC的集体行动陷入困境；茂物目标的不明晰使APEC的贸易投资自由化进程有失去方向之虞；在‘开放的地区主义’条件下，会引发区外成员的‘搭便车’行为”；就是否扩大组织合作范围存在重大分歧。”[⑦]

与此同时，美国、东盟、中国、日本和韩国等亚太地区主要行为体纷纷倡导新的地区合作机制。美国在2010年高调宣布加入TPP的谈判并主导了谈判的进程，使得原本名不见经传的TPP迅速成为国际社会关注的焦点。“截至2011年11月15日，TPP谈判参与国已经增至12个，这12个成员‘抱团’之后，将形成约八亿人口的市场，经济总量约占全球经济的四成，将成为世界最大的自由贸易区。”[⑧] 为巩固在区域合作中的主导作用，东盟力推RCEP。2012年8月，东盟10国和澳、中、印、日、韩、新的经贸部长在柬埔寨暹粒发表联合声明，就启动RCEP谈判达成原则共识并通过了《RCEP谈判指导原则和目标》。中国对东盟主导的RCEP表现出了极大的热情。温家宝总理在第七届东亚峰会上倡议：要抓住区域一体化进程的新机遇，中国全力支持东盟推进区域全面经济伙伴关系。经过十年的酝酿，中日韩自由贸易区谈判迈入新的阶段。2012年11月20日，中日韩三国经贸部长在东亚领导人系列会议期间举行会晤，宣布启动中日韩自贸区谈判。中日韩三国在2011年的经济总量已经达到14万亿美元，一旦三国能够达成协议，中日韩自贸区将成为继欧盟和北美自由贸易区之后的第三大经济圈。

二、印度洋作为澳大利亚的战略增长点

前述国际战略空间挤压，迫使澳大利亚不得不思考，在当前国际体系加速转型、国际规范全面重建的背景下，如何通过开发新的战略增长点而规避在中美之间选边的困境、重振自身的中等强国地位并提升其议题倡导能力。长期以来被澳大利亚所忽视的印度洋地区，无疑是一个相当不错的选择：一方面，澳大利亚在印度洋地区拥有广泛的国家利益，如战略安全利益、维护海洋领土及海洋权益、确保海上交通线安全等；另一方面，冷战结束后，印度洋的战略地位正快速上升。

首先，澳大利亚在印度洋地区有着广泛而重大的战略安全利益关切。

当前印度洋地区存在众多的不确定性。区内国家印度和巴基斯坦之间的敌对竞争，中东地区变幻莫测的政治军事斗争。区外大国美国、日本、中国和俄罗斯之间在印度洋地区的激烈争夺，以及区外国家和区内国家之间的战略竞争，特别是中国和印度之间日益紧张的竞争。此外，印度洋地区的非传统安全问题日益凸显，像海盗问题、海上恐怖主义和毒品走私等，非传统安全威胁与传统安全威胁相互交织。

印度洋地区是一个非常紧张的地区，存在有大量的武装冲突和潜在的战争危险，不仅涉及区内国家，还有区外大国参与其中。根据海德堡国际冲突研究所（the Heidelberg Institute for International Conflict Research）出版的《冲突晴雨表 2010》显示：“在2010年，全球共有363个可观测到的冲突。在这些冲突包括6场战争，其中有5场发生在印度洋地区，它们是阿富汗（塔利班）、索马里（伊斯兰极端主义团体）、伊拉克（军事集团）、巴基斯坦（各种各样的伊斯兰激进分子）和苏丹（达尔富尔）。”[⑨]

区外大国在印度洋的竞争也越来越激烈。美国作为全球唯一的超级大国，实力无与伦比。美国的军费开支相当于其他国家的总和，“美国在2010年的军费开支高达6980亿美元，占全球军费开支总额的43%。”[⑩] 除美国外，其他涉及印度洋地区的大国军费开支也迅速增长，印度、日本、中国和俄罗斯的军费开支相对数额也很庞大。印度洋地区面临军事化的可能，以印度为首的区内大国着力扩大本国的海军规模，而区外大国不断增大在印度洋地区的海军存在。大国之间的战略竞争，可能会加剧印度洋地区的安全困境，引发潜在的军备竞赛。可以预见，未来印度洋地区的竞争必定会越来越激烈，作为中等强国的澳大利亚如何在激烈的战略竞争中有效地维护地区稳定和自身利益，是必须面对的一个重要问题。

同时，印度洋地区的非传统安全威胁也日趋严重。区内多数国家都是贫困落后的发展中国家，导致“这一地区包涵众多所谓的‘失败国家’，从东南亚一直延伸到南亚，再到中东和非洲海岸。”[11] 失败国家的主要特征是“法律与秩序荡然无存，教育医疗等服务处于中断以及生活水准剧降。经济状况恶化，人民对政府失去信心，不再忠于政府，并将其忠诚从中央政府转至家族、团体或军阀。政府对领土已经失控。”[12] 这使印度洋地区成为非传统威胁的重灾区，海盗、海上恐怖主义和贩毒走私等非传统安全问题日益泛滥。根据史汀生中心（The Henry L. Stimson Center）的报告，“在印度洋地区，19%的国家正在参与不同程度的武装冲突，31%的国家遭受过不同程度的恐怖主义威胁且被主要恐怖主义集团当作基地，33%的国家在邻近的国际水域遭受海盗威胁或在其本国领海内遭受武装抢劫，39%的国家政府都存在一定程度的政治动荡，56%的地区国家饱受非法枪支走私、毒品走私等问题的困扰。”[13]

印度洋地区的海盗行为和武装抢劫主要集中在印度洋东北部的马六甲海峡附近和西北部的索马里附近海域。特别是亚丁湾和索马里海域，尽管有各国海军护航，但海盗情况仍然很严重。由于该地区存在的大量极端主义团体，海上恐怖主义是印度洋地区面临的另一威胁。例如，2000年10月12日，美军“科尔”（Cole）号导弹驱逐舰在亚丁港准备进行燃料补给时，遭到一艘满载炸药的橡皮艇袭击，造成17名官兵死亡和37人受伤。此外，2008年11月在孟买发生的恐怖袭击，显示出恐怖分子可以从海上登陆，对岸上的设施发动袭击。澳大利亚的天然气资源产地，主要集中在其西北海域，如何避免沿海能源基础设施（石油和天然气的钻探设备、漂浮的储存设备和管道）和沿岸终端设备遭受来自海上的恐怖主义袭击，是澳大利亚面临的严峻问题。

其次，澳大利亚需维护在印度洋地区的海洋领土及海洋权益。

澳大利亚在印度洋地区拥有众多岛屿领土。例如，圣诞岛（Christmas Island）拥有机场，常驻军民约有1400人；科科斯群岛（Cocos Islands）也有机场和优良港口，常驻居民有596人；阿什莫尔和卡捷群岛（Ashmore and Cartier Islands）拥有优良的码头。此外，还有一些距离澳大利亚大陆海岸线比较近的小岛屿。这些岛屿可以增强澳大利亚对海域的监控能力，在战时可以作为澳大利亚国防的前沿基地，也可以作为澳大利亚面向印度洋的战略据点。总之，这些岛屿对于澳大利亚加强在印度洋的存在和维护本国的安全和海洋利益，具有极大的战略价值。

澳大利亚在印度洋地区拥有最大的海事管辖面积。它“在该地区的全部专属经济区，包括周边的领海（offshore territories），面积达到388万平方公里。与其相比，印度的专属经济区面积只有231万平方公里。”[14] 此外，“2008年4月21日，澳大利亚资源部长马丁·弗古森宣布，根据联合国大陆架委员会的最新决定，澳大利亚可以延伸它的大陆架界限，使其经济水域范围陡然扩大了250万平方公里。”[15] 这使得“澳大利亚在印度洋地区拥有的大陆架延伸面积达202万平方公里。这些地区得到了大陆架延伸委员会的确认，这使得澳大利亚在印度洋地区的海事管辖权面积总计达到了约590万平方公里。”[16]

澳大利亚在印度洋的海事管辖海域内，拥有储量丰富的海洋矿产、渔业及其他资源，特别是海上油气资源。“澳大利亚的可采天然气储备有90%集中在西部和西北海岸”[17]，对西部油气资源及其他海洋资源的开发将极大地增强澳大利亚的综合国力和经济实力。因此，开发和保护这些海洋利益是澳大利亚的重要目标。

第三，确保海上交通线安全也是澳大利亚将印度洋地区当作潜在的战略增长点的重要考虑之一。

维护印度洋海上交通线的良好秩序是澳大利亚在印度洋地区的重要利益。澳大利亚四面环海，国内市场狭小，经济发展主要依赖对外贸易，而对外贸易最便捷最便宜的运输方式就是海运。“2011年澳大利亚的进出口贸易额比上年增长了1.4%，达到1091亿美元。自2006年起，贸易额就以年均4.0%的幅度增长。”[18] 更重要的是澳大利亚“1/3的出口商品都是从西澳大利亚向外发运，大量的货物都要通过海运穿越印度洋。”[19] 因此，维护良好的海上交通线秩序，对澳大利亚的重要性不言而喻。

澳大利亚需要维护出入澳大利亚的必经之路之一的印度洋的航运安全。澳大利亚“最重要的海上航线是连接波斯湾、红海和苏伊士运河的航线，以及澳大利亚西北地区资源港口经印尼群岛通往东亚的航线。”[20] 澳大利亚虽然地大物博，资源丰富，但是澳大利亚的石油资源却相对贫乏，需要从中东地区大量进口，进口的石油产品必须通过印度洋的海上交通线才能进入澳洲大陆。2010年，澳大利亚的前十大贸易伙伴中，有五个国家都属于印度洋国家。因此，确保印度洋地区海上交通线的安全，对维护澳大利亚的经济安全具有重要意义。

最后，印度洋战略地位的上升导致澳大利亚将其当作潜在的战略增长点。

印度洋战略地位的不断提升主要表现在以下两个方面。一方面，印度洋周边地区的矿产资源十分丰富。该地区拥有世界上储量最为丰富的石油和天然气资源。截至2011年，印度洋地区的石油储量约占世界总储量的62.6%，天然气储量约占世界总储量的47.8%。[21] 印度洋地区的油气资源分布广泛，除了集中在波斯湾地区外，在西澳大利亚州的近海大陆架、孟加拉湾、红海、阿拉伯海和非洲东部海域都发现了相当储量的石油和天然气资源。印度洋地区除了石油和天然气资源外，其他一些重要的战略性矿产资源的储量也相当可观。“印度洋地区开采的黄金占世界黄金开采量的80%、锡占56.6%、锰占28.5%、铝土占25.2%、锌占12.5%和天然橡胶占77.3%。”[22]

印度洋地区储量丰富的资源对全球的经济发展和经济安全具有重要的战略意义，这在一定程度上极大地提升了印度洋的战略地位。冷战结束以来，特别是进入21世纪后，亚太主要经济体和以金砖国家为代表的新兴经济体快速成长，它们对能源和原材料的需求不断上升，更加提升了印度洋在全球能源和原材料市场中的地位。

另一方面，印度洋的海上交通线是世界上最繁忙的海上贸易通道之一，被许多国家称之为“海上生命线”。从世界海上航线图可看出，连接欧洲、中东、东非、东亚和澳大利亚的主要海上线路都要穿越印度洋。这使得印度洋成为越来越重要的全球贸易通道，特别是能源贸易，现今世界大多数能源贸易都途径印度洋的海上通道。目前，印度洋主要有三条海上石油贸易通道：第一条是出波斯湾，绕过好望角，前往西欧、北美的海上交通线；第二条是出波斯湾，途径苏伊士运河、进入地中海，穿越直布罗陀海峡，前往西欧、北美的海上交通线；第三条是出波斯湾，穿越马六甲海峡，进入南中国海，前往中国、日本等东亚国家的海上交通线。“大约2/3的海湾石油出口需要穿越印度洋流向亚洲，剩余的大部分流向欧洲和美国，绕过好望角或者较小的油轮通过曼德海峡。随着经济的发展、需求的增长和东亚自给能力的下降，向亚洲出口的能源预期将趋于增长。”[23]

从上述介绍的印度洋地区的三条海上石油贸易通道中，我们不难发现在这些海上交通线上存在三大节点，即吉布提（Djibouti）和也门之间的曼德海峡，控制了出入红海和苏伊士运河的通道；伊朗和阿曼之间的霍尔木兹海峡，控制了出入波斯湾的通道；马来西亚和印度尼西亚之间的马六甲海峡，控制了出入南中国海的通道。如果哪一国家能在这几个关键性的交通咽喉取得战略优势，往往会置对手于被动地位。但是，至今无论是区内国家还是区外国家，还没有哪个国家能够完全有效地控制印度洋，可以预见未来大国之间在印度洋的争夺将会更加激烈。

三、澳大利亚的印度洋战略前瞻

早在上世纪90年代，澳大利亚就已经注意到印度洋地区对澳大利亚国家利益的重要性。埃文斯（Gareth Evans）外长早在1994年8月宣布将采取“向西看”（Look West）战略，寻求印度洋国家和地区的经贸合作。[24] 但时至今日，澳大利亚在印度洋地区仍然没有一个完整的政策框架。为了应对由中美权势转移、新兴大国崛起和亚洲地区主义倡导权竞争等的挑战，寻找新的战略增长点，澳大利亚势必将在印度洋地区采取一系列的战略措施，大致包括以下三个方面。

首先，强化与印度洋地区主要国家的双边关系。

在印度洋地区的几对双边关系对澳大利亚有着特殊的重要性，包括与印度、印尼、南非和几个小岛国的关系。发展同这些国家的双边关系，不但能够维护澳大利亚在印度洋地区的海洋利益，而且也会为澳大利亚和这些国家创造机会，共同建构更加完善的区域合作机制，开拓新的战略空间。

印度是重要的区内大国，位于印度洋北部地区，这里恰是人类活动的中心地区，也是印度洋最为重要的区域。澳大利亚与印度的共同利益不断增多并逐渐扩大，这些利益包括打击恐怖主义、对一个稳定可靠的能源市场的共同依赖和在印度洋上的海上安全。2009年11月，陆克文在访问新德里期间，签署了《澳大利亚与印度关于安全合作的联合宣言》（the Joint Declaration on Security Cooperation between Australia and India）。宣言的主要内容包括：信息交换和协调地区事务的政策；在多边的地区框架下，特别是在东亚论坛（the East Forum）和东盟地区论坛内的双边合作；在2006年签署的防务合作备忘录下进行防务对话和合作；打击国际恐怖主义和跨国有组织犯罪；灾害管理；海上和航空安全；法律实施合作（Law enforcement cooperation）。[25] 这份声明为澳大利亚和印度共享战略和安全利益提供了进一步的发展机制，深化了双方的安全合作领域。

印度尼西亚是澳大利亚最大的邻国，是东南亚国家中与澳大利亚安全关系最为密切的国家。“印尼对于澳大利亚而言具有独一无二的战略重要性……大量的群岛覆盖了澳大利亚的战略通道，而其重大的人口和区位优势对东南亚的战略和政治环境具有决定性的影响力。”[26] 因此，“印尼一直是澳大利亚最大的地缘安全考量，因为澳大利亚政府长期认为印尼的稳定与否会直接地冲击到其国家安全。”[27] 位于与印尼接邻的澳大利亚北部的群岛内弧带（the archipelagic ‘inner arc’）对澳大利亚具有极其重要的影响，澳大利亚官方对这条弧带的定义是“从印尼西部穿过巴布亚新几内亚、所罗门群岛一直到西南太平洋的岛链。”[28] 澳印（尼）在反恐、印度洋地区海上利益的开发、海上航线安全和其他领域存在广泛的共同利益，这为两国日后开展合作奠定了稳固的基础。

金砖国家成员南非是西南印度洋地区的重要国家，澳南关系将是澳大利亚在印度洋地区双边关系网中重要的一环。同样作为中等强国，双方在印度洋地区除了拥有许多共同的海洋利益，在地区安全合作甚至在国际秩序的改革方面，也拥有相似的战略利益。澳可以借鉴其与太平洋岛国在应对自然灾害挑战中积累的有益经验。印度洋地区的岛国大都面临海洋自然灾害的侵扰，如毛里求斯面临飓风，马尔代夫面临狂风巨浪和海平面上升。澳大利亚在处理与西南太平洋上的岛国关系中积累了丰富的经验，可以利用先进的海洋科技，为这些国家提供必要的援助。

总而言之，澳大利亚与印度洋地区国家之间存在合作前景广阔。印度洋地区整体经济发展水平较低，澳大利亚可以凭借自身的经济和科技优势，以经济先行，积极拓展与地区国家的双边关系，为澳大利亚开辟新的战略空间，在国际社会中发挥更大的自主性作用。

其次，强化澳大利亚在西海岸地区的海上力量，凸显战略存在。

进一步强化海军建设，加强对印度洋地区的领土、专属经济区和海上交通线的保护。澳大利亚皇家海军的海权中心在2010年出版了《澳大利亚海洋主义》，认为要使“海军部队可以在‘蓝水’海洋、大陆架海域、群岛和‘绿水’海域以及近海岸地区和‘棕水’条件下的河口地区，广泛区域内展开行动。……通过与广泛的海上巡逻、参战和合作安全措施保持一致并参与其中，使我国的海上力量可能有助于预防冲突于萌芽之中。”[29] 目前，澳大利亚6艘先进的“科林斯”级常规潜艇悉数驻扎在珀斯（Perth）的斯特灵（Stirling）海军基地，海军的多数巡逻艇在部署在西澳大利亚州和北方领地。澳大利亚在2009年颁布的国防白皮书更是指出：“目前不确定和不可预测的威胁日益增多。除了邻近地区外，从北亚到东印度洋之间更为广泛的亚太地区的稳定，都关系到澳大利亚持久的战略利益。”[30]

澳大利亚“将在21世纪30年代中期，建设一支更加庞大和更加有效的海军力量。”[31] 一是加强潜艇部队建设，澳大利亚政府决定将打造12艘“未来”级潜艇（Future Submarine），以替代到30年代退役的6艘“科林斯”级潜艇。二是强化水面战斗和防空能力。澳大利亚为了提升海军的防空能力，全力打造新型防空驱逐舰。此外，澳大利亚政府还决定打造8艘新型“未来”级护卫舰（Future Frigate），它比“安扎克”级护卫舰的排水量更大，并升级现有装备，以确保当前服役的“安扎克”级护卫舰能够有效地开展行动，直到其退役。三是增强远洋投送和作战能力。澳大利亚政府将打造大型两栖登陆舰。因此，可以预见，未来20年里，澳大利亚会打造更为强大的海军，强化澳在本地区的军事存在。

继续重视发展海洋工业和印度洋地区海上贸易，提升对印度洋地区的综合开发能力。根据澳大利亚海洋科学协会的报告，“从2002年至2009年间，澳大利亚相关海洋活动产值持续增长，短短8年就增长了近一倍。”[32] 特别是在2009年“澳大利亚海事部门的产值超过480亿美元，现在海事部门每年对澳大利亚经济的贡献超过了农业。”[33] 澳大利亚在印度洋地区的专属经济区内蕴藏着丰富的油气资源、渔业资源及海洋矿产资源，其潜力还没有得到充分挖掘。继续加大对印度洋地区海洋经济的关注，将为澳大利亚的经济发展注入活力。

可以确定，在印度洋地区战略不断提升的情况下，澳大利亚会进一步加强在西澳大利亚州的海军力量部署，以保卫其在印度洋地区广阔的战略安全利益、海洋领土利益、海事利益以及海上交通线的安全。进一步开发印度洋地区的海洋经济利益，促进澳大利亚经济的持续繁荣。

第三，加强地区合作，维护澳大利亚中等强国地位和议题倡导权。

加强地区合作组织建设，一直是澳大利亚推行中等强国对外政策和强化议题倡导权的重要措施。可以预见，澳大利亚在未来会更加关注整个印度洋地区的合作机制建设，特别是重点加强东印度洋地区的合作。根据澳大利亚对外事务与贸易部提供的信息，目前印度洋地区的合作组织主要有“环印度洋合作联盟”（Indian Ocean Rim Association for Regional Cooperation，IOR-ARC)，它是印度洋地区唯一包括了大多数印度洋国家的地区论坛，每年都会召开外交部长会议。印度洋海军研讨会（Indian Ocean Naval Symposium, IONS）试图通过对地区海上安全问题的讨论，增强印度洋地区沿海国家海军的海上合作。此外，还有印度洋金枪鱼委员会（Indian Ocean Tuna Commission, IOTC），印度洋谅解备忘录（Indian Ocean MOU，IOMOU），联合国教科文组织政府间海洋科学委员会（UNESCO Intergovernmental Oceanographic Commission, IOC）等组织。[34]

但是由于以下原因，上述合作组织难以形成有效的合作机制，发挥类似APEC促进地区国家经济发展的作用。第一，印度洋地区的国家在政治体制、社会稳定、经济发展程度和海洋利益及能力等方面都有很大的差异性。他们缺乏共同利益，除了海洋及其资源之外。第二，他们彼此之间的距离非常远，沿着整个区域的移动花费昂贵。第三，对于合作的范围缺乏重要的政治敏锐性。第四，大多数印度洋国家缺乏政治、法律和管理能力参加合作论坛。[35] 因此，尽管存在各种组织，但印度洋地区一直缺乏有效的地区合作架构。

澳大利亚在倡导建立APEC的过程中，积累了丰富的关于建立多边合作机制的经验。澳大利亚一直试图加强印度洋地区的广泛合作，改组环印度洋合作联盟，建立一个像APEC那样的经济合作组织。但是从目前来看，由于各个国家之间巨大的差异性，这一目标仍然是遥遥无期。

因此，澳大利亚可能会从次区域及本国优势入手，增强地区影响力，力图在地区合作机制建设中扮演引领者的角色，为澳大利亚稳固中等强国地位提供保障。首先，澳大利亚会继续加强与东盟的合作和有可能在接近澳大利亚西海岸的东印度洋地区建立一个次区域合作组织。这是因为澳大利亚与东印度洋地区国家拥有更多的共同利益，有利于合作的开展。其次，澳大利亚不仅是一个中等强国，更是一个海洋强国。澳大利亚拥有先进的海洋工业和海洋科技资源，可以加大对印度洋地区沿海国家的技术和资金援助，帮助这些国家提高经济发展水平和开发海洋的能力。最后，同印度洋地区国家共同拓展更多的共同利益，如海上灾害管理、渔业管理、打击海盗等问题。

结 束 语

鉴于国际体系转型，特别是中美权势转移、新兴大国群体性崛起以及亚太地区一体化倡议竞争等带来的重大战略空间挤压，澳大利亚期望通过加强与印度洋地区国家的双边合作、强化在该地区的“海上力量”并推动该区域合作组织的建设，为自身寻找新的战略增长点。澳大利亚的这一战略新动向，对中国而言有着双重意义。

一方面，必须看到的是，澳大利亚此举某种程度上是出于应对中国的考虑。无论是在亚太地区，还是在印度洋地区，澳大利亚都对区外大国影响力的增长充满了戒备之心，特别是中国。同时，还必须注意到澳大利亚一直以来对中国抱有不信任感，为此试图拉拢印度、日本和美国，遏制中国在印度洋地区拓展影响力。澳大利亚日趋希望通过加强与美国和印度的三边对话，遏制中国在印度洋地区的发展，其认为“美国、澳大利亚和印度之间有关防务和安全事务的三边协调与合作将强化印度洋地区的海上安全和有助于维护整个印太地区（the Indo-Pacific area）的航行自由。”[36] 当然，这里面既有美国的推动，也有澳大利亚出于自身利益的考量。针对印度洋地区澳大利亚对中国的不信任，中澳双方应加强两国的合作，缓解双方在双边关系中的矛盾以及在地区问题上的矛盾，促进双边关系全面发展。

最为基础的是要增强中澳双方的政治和战略互信。长期以来，澳大利亚依据历史经验判断认为，对其国家安全的最大威胁是来自北方强国的军事入侵。特别是在中国快速崛起的今天，澳大利亚一直视中国为地区不稳定因素和潜在的威胁。对澳大利亚这样一个中等强国而言，与一个亚洲巨人为邻自然会感到不安。中国作为一个有影响力的大国，需要努力消除澳大利亚对中国的错误认识和对自身安全的担忧。“中澳不存在历史积怨，也无根本利害冲突，而拥有不断扩大的共同利益与合作空间。”[37] 相信只要中澳双方能够增信释疑，共同努力，不断充实中澳全面合作关系内涵，一定能将双边关系提升到新的水平。

与此同时，中澳双方也应强化既有合作，不断开拓新的合作领域。中澳双方在印度洋地区拥有广泛而相似的利益诉求，这可以成为双方在印度洋地区进行合作的基础。在地区合作方面，中国致力于推动区域和次区域的合作发展。同时，以联合国为舞台，积极发挥在区域性组织中的建设性作用，积极参与多边机制建设。这和澳大利亚推行的中等强国的外交理念非常相似，可以成为中澳两国在印度洋地区进行合作的政治基础。中澳双方共同促进印度洋地区的多边合作与对话，深化和完善包括环印度洋合作联盟在内的各种多边合作机制。在非传统安全合作方面，印度洋地区是海盗和海上武装抢劫的重灾区，中澳两国根据联合国安理会1864号决议，都派出军舰在亚丁湾附近海域进行巡逻，为过往商船提供护航，这为两国促进构建海上非传统安全国际合作机制的形成提供了机会。在维护印度洋海上交通线方面，印度洋地区有世界上最重要的海上能源交通线。随着中国经济的崛起，对能源的需求会持续上升。而根据澳大利亚资源、能源和旅游部（Department of Resources, Energy and Tourism）在2009年发布的《国家能源安全评估》（National Energy Security Assessment 2009）显示，“澳大利亚在2013年、2018年和2023年中，会越来越依赖于进口原油和精炼石油产品。”[38] 因此，中澳在维护印度洋地区的海上交通线安全上存在共同利益，这为双方合作提供了潜在的基础。

另一方面，澳大利亚在印度洋地区的战略动向，也可为中国的对外战略思考提供有益的启发。中国可以考虑在印度洋地区开拓新的战略增长点，其实早在上世纪60年代，中国就曾推行过类似的战略政策。当时，中国为了打破西方国家的围堵封锁，逐渐把力量集中在非洲地区，对非洲国家进行了大量经济和军事援助，这为中国在上世纪70年代恢复联合国安理会常任理事国合法席位等一系列外交胜利奠定了基础。就目前而言，美国政府推行重返亚太的战略短期内不会发生重大回调，必将继续挤压中国在亚太地区的战略空间。中国的快速崛起，将更加依赖印度洋地区的资源、能源和海上航线。因此，中国可以将一部分精力转向印度洋地区。这不仅能为中国全球利益的扩展提供战略支撑和增强与美国进行直接对抗的能力，而且也可以缓解或避免与美国在亚太地区的直接对抗，为中国的持续崛起赢得宝贵的战略机遇。

文献来源：《国际展望》