在全球气候变暖、北极海冰快速消融的大背景下，以海上航道的归属、自然资源的开发与利用、原住民社群的经济社会发展，以及区域生态与环境保护等为代表的各种北极治理问题正日益引起国际社会各界的广泛关注。包括主权国家、国际组织、跨国公司等在内的全球行为体对北极的兴趣日渐高涨，北极与世界其他地区之间的经济与地缘政治联系日益密切，与此同时，各国围绕北极航道、自然资源权利而产生的新一轮“北极争夺战”则日趋激烈。 从功能主义角度而言，治理是将人类行为引向集体性行动的一项社会功能，而这样的集体性行动将为整个人类社会带来有利而无害的结果。 因此，就北极的治理而言，其主要目标在于促进这一地区的和平、稳定及可持续发展，并增进全人类的共同福祉。具体而言就是处理好以下三对矛盾。

    

        北极资源开发与该地区自然、社会生态保护之间的矛盾

      美国国家地质勘探局经过为期四年的调查，于2008年7月发布报告称，北极圈以北地区技术上可开采的石油储量分别占世界剩余天然气的30%和世界未开发石油的13%，且其中84%位于近海，多数在几个北极国家海岸线附近约500米深处。 此外，北极地区的煤炭资源极为丰富，而且煤质优良。据地质学家估计，总储量约为1万亿吨以上，超过全世界已探明煤炭资源的总量。北极地区还发现了世界上最大的铜、镍、钚复合矿基地，同时生产金、银和钻石。随着北极气候升温的加剧及冰层变薄、变小，对于北极蕴藏的丰富油气资源，各大石油公司更是加快了大规模投资开发的步伐。2008年，荷兰皇家壳牌有限公司在支付了22亿美元后，取得位于美国最北端城市巴罗西部的楚科奇海的开采权，成为准备在阿拉斯加外大陆架进行钻探的首家公司。其他石油巨头，包括雪佛龙公司、挪威国家石油公司、埃克森美孚、苏格兰凯恩能源公司以及英国石油公司，也都先后加入北冰洋大陆架油气资源的钻探作业。2011年8月30日，俄罗斯国家石油公司与美国能源巨头埃克森美孚公司正式签署合作协议，两家公司将共同勘探开发北极油气资源，这一协议的签署标志着北极油气资源即将进入大规模开发阶段。对于北极丰富的矿产资源，北极国家已开始着手大规模开采，如美国在阿拉斯加西北岸建立了地球最大的锌矿开采基地，而在俄罗斯的东西伯利亚则有世界闻名的诺利尔斯克镍矿综合企业，加拿大更是因为近15年来仅凭北极地区新开发的三个钻石矿就快速跻身世界钻石产量三甲之列。
      北极地区作为一个统一的区域性生态系统，其主要特征是自身的脆弱性和较弱的自我修复及调节能力；包括资源开采与商业航运等活动在内的各种人类活动的迅速增加，已使脆弱的北极自然生态环境日趋恶化，并给该地区原住民的原始社会生态带来极大风险。北极地区的气候和环境条件恶劣，因此油气资源开发项目的风险极高；一旦海床发生石油泄漏将很难处理，而遭受漏油污染的冰块，最远可漂流至1300公里以外的地方，最终会造成无可挽救的灾难，严重程度将远超2010年的墨西哥湾漏油事故。矿产资源的大规模开采与冶炼同样会对北极环境造成不可避免的污染。因为矿产开发会伴随着公路建设、井架竖立和矿井挖掘等基建项目的开展，以及大量固体废弃物的产生。同时，北冰洋商业航运的开展也是造成环境恶化的关键因素，尤其是穿过加拿大北方群岛的西北航道，以及贯穿挪威和俄罗斯北部海岸的北方海航道，一旦发生油船泄露等突发性污染事件，将对海洋生态环境造成严重的破坏。随着北极环境污染问题的持续恶化，该地区的空气受到重金属、持久性有机污染物以及放射性物质的严重污染。由于污染物长期在大气中聚集，大幅降低该地区空气的能见度，更造成季节性的“北极霾”现象，将影响北冰洋航运的安全。研究人员还在很多海洋生物体内发现大量的有害物质，这些有害物质极可能经由食物进入人体，威胁人类健康。北极地区的部分原住民目前仍依靠捕猎为生，食物的匮乏与污染将对这些原住民部落的生活造成严重打击。此外，近年来北冰洋游客大幅增加，旅游业对自然环境可能造成的扰乱和噪音污染，也是不容忽视的问题。
      因此，北极资源（无论是油气、矿产资源，还是航道、旅游资源）的开发和该地区自然生态及社会生态保护之间的矛盾已成为目前北极治理的核心矛盾；而要缓解并最终解决北极开发与保护之间的矛盾则必须坚持可持续发展的原则，即一方面要坚持自然资源的可持续利用，另一方面要做到生态保护和经济、社会发展的协调一致与有机结合。此外，生态保护和自然资源的合理开发利用必须依靠社会公众的广泛参与，公众有权参与解决北极生态问题的决策过程，参与北极生态管理并对与北极生态有关的政策行为进行监督。北极地区居民，尤其是原住民所拥有的传统知识与技能、资源开发所产生的影响和利益分享等问题均应纳入决策考量。
北极国家的权利主张与人类共同继承财产之间的矛盾
      除加拿大和丹麦间的汉斯岛归属争议外，涉及北极地区陆地领土主权的争议已基本解决，由北极八国划分完毕。因此，当前的“北极争夺战”主要围绕的是海域划界及其资源权利的争议，如挪威与俄罗斯有关斯瓦尔巴德群岛专属经济区与大陆架相关问题的争端；加拿大与美国、欧盟的西北航道、俄罗斯与西方国家的北方海航道之争；美加的波弗特海海洋边界及大陆架争端；加拿大、俄罗斯、丹麦围绕着罗蒙诺索夫海岭与门捷列夫海岭的大陆架之争以及挪威俄罗斯之间巴伦支海专属经济区划分问题。 在北极国家与非北极国家之间，目前存在着对北冰洋国际海底区域的不同立场。
      根据《联合国海洋法公约》，大陆架以外的海底区域属于国际海底区域，是全人类的共同财产。但在北极有多大区域属于国际海底区域，到目前为止仍属未知，要等到各国200海里以外的大陆架外部界限划定之后才能确定。但《海洋法公约》对超过200海里的大陆架外部界限的规定充满了争议，第76条规定：“沿海国大陆架在海床上的外部界限的各定点不应超过从测算领海宽度的基线量起350海里，或不应超过连接2500公尺深度各点的2500公尺等深线100海里。”这条包含“或”字的含混规定导致了许多争端，如果以350海里为标准，北极点附近海域将成为国际海底区域，为全人类共同继承的遗产；如果以不超过2500米等深线100海里的标准划分，北冰洋海域的国际公共水域将被瓜分殆尽。
      近年来，北冰洋沿岸国都试图使本国大陆架外部界限尽可能向外扩张，以争取更多的资源和战略利益。俄罗斯是第一个向联合国大陆架界限委员会提交这种申请的国家，但遭到了加拿大、挪威等国的反对。2002年6月，大陆架界限委员会以协商一致的方式通过对俄罗斯划界案的建议，认为俄的申请“证据不足”，要求俄重新进行科学考察、补充证据。2005年以来，俄罗斯开展了声势浩大的北极科考活动，2007年的北冰洋底插旗举动就是为了要搜集证据，以证明罗蒙诺索夫海岭是俄西伯利亚大陆架的自然延伸；2008年，俄在北冰洋展开更深入的勘察活动，进一步搜集相关数据，以加强其北冰洋外大陆架主张的依据，并准备2012年再次提出申请。挪威己在2006年递交了延伸专属经济区的相关申请，加拿大和丹麦准备在2013年和2014年向大陆架界限委员会提交划定北极海域外大陆架的申请。美国虽然并非《联合国海洋法公约》成员国，但也明确表示将对阿拉斯加沿岸地区向北冰洋延伸600海里的大陆架提出主权要求。显然，北冰洋沿海国扩大其大陆架范围，就意味着作为“人类共同继承财产”的国际海底区域相对缩小。

      迄今为止，国际法院或国际海洋法庭没有处理超过200海里的海洋划界案件，无论从地理或法律而言，北极外大陆架划界都存在着许多尚未明确的问题。一般而言，目前应暂且搁置争议，共同利用资源，保护海洋生态环境，待时机成熟时应由国际社会综合考虑政治、外交、法律等多种手段来科学合理地划分沿海国200海里以外大陆架的外部界限，既让沿海国充分行使对其陆地领土全部自然延伸的大陆架的主权权利和管辖权，又应避免由于200海里以外大陆架的扩展而侵蚀作为“人类共同继承财产”的国际海底区域的范围。

      各类行为体活动的迅速拓展与北极治理机制的相对滞后之间的矛盾

      随着北极的加速升温、海冰的消融，商业航运、油气开发、矿产开采、捕鱼以及旅游等人类活动将逐渐增多。人类利用北极方式的变化既与气候变化有关，同时还与全球经济发展态势及其丰富的自然资源蕴藏量紧密相关。北极气温升高对挪威和俄罗斯近海资源开采计划的影响甚微，真正产生影响的是全球石油与天然气价格的涨跌。北极目前业已成为全球游轮业新的经济增长点，尤其是格陵兰西岸的旅游线路。北极旅游的优势在于获利丰厚，需求量较大同时安全性较高——在巴芬湾难觅海盗踪迹。至于渔业，随着北极和亚北极海水升温并更适于航行，捕鱼船队和鱼类正向北移动。需要说明的是，船队改变作业地点并不仅仅因为气候变化，更主要的原因在于温暖水域的过度捕捞。
      与人类日益增多的北极活动相对应的，则是北极地区治理机制安排的相对滞后。与地球的另一端——南极不同，北极地区目前并不存在类似《南极条约》协商国会议这样的单一管理机制，可北极也并非“法律的真空”；《联合国海洋法公约》和《联合国气候变化框架公约》等全球性条约，北极理事会和巴伦支——欧洲北极理事会这样的区域性机构，以及国际海事组织主持制定的《冰封水域航行指南》等多样化的机制安排均在北极治理进程中发挥着重要作用。但当前北极的治理机制并不健全，尤其是对北冰洋的法律地位以及北冰洋权益如何划分，尚无专门的法律可循。众多国际条约虽可在北极适用，然而只有1973年签订的《保护北极熊协定》是专门针对北极而制定的。北极环境保护战略及北极理事会等现有北极合作框架也是从一系列无法律约束力的“软法”协议发展而来，其治理成效差强人意。如进一步考察，当前北极治理机制的整体架构还存在很多漏洞，包括在管辖范围和管理体制方面的缺口和重叠。由于北极生态系统的维系对全球环境安全至关重要，北极治理问题与国际社会其他领域之间的联系日益密切，以前属于北极地区某一特定领域的事项，现已逐步开始向其他领域渗透和扩散，这就造成了北极相关区域性机制安排和全球制度之间的某种竞争或冲突，从而呈现出“碎片化”的趋势。例如，由于1920年《斯瓦尔巴德条约》缔结时尚无大陆架的概念，未能明确规定条约适用范围是否包括周边的大陆架和专属经济区，因而产生适用范围的争议。尽管挪威在斯瓦尔巴德群岛的主权得到1920年《斯瓦尔巴德条约》的认可，其他缔约方也拥有在该群岛捕鱼、自由穿行等平等权利，可是对后来确立的延伸性海洋区域，如专属经济区和大陆架相关条款的含义仍有争议。其他国家的权利是仅仅限于领陆和领海，还是延伸至1920年后确立的新海域呢？事实上，挪威就不同意冰岛和俄罗斯在斯瓦尔巴德群岛邻近海域开发资源。
      概而言之，北极地区目前还缺乏一种具有支配性的政治和法律机制，缺乏能促进区域总体发展的机制，更缺乏一种能够协调各国就北极资源或远洋通道达成共识的机制。近年来，随着国际社会广泛关注全球环境变化对北极的影响，对北极相关治理机制进行调整、完善的呼声也日益高涨起来。然而，当前北极治理机制的变化和调整相对滞后，部分北极国家出于各自国家利益和战略的需要，也都对北极政策的制定和调整采取保留的态度。以北极八国为主导的北极理事会则体现出较强的排他性，通过对观察员的职责与权限及获得观察员地位的程序进行规制，大幅提高了非北极国家参与北极治理的政治要价，这使得众多非北极国家无法从广度和深度上更为有效地参与北极事务。

北极治理的中国参与：政策主张与应对策略

      在北极治理问题上，北极国家无疑拥有更大的权利、义务与责任，非北极国家基于《海洋法公约》等法理基础也有参与北极治理的权利。作为《海洋法公约》和《斯瓦尔巴德群岛条约》的缔约国，中国有权在北极相关海域航行、科研和从事资源勘探开发活动，有权在斯岛所属地区依法平等从事海洋、工业、矿业和商业活动。但从严格意义上讲，中国属于北极域外国家；与北极国家相比，中国在北极地缘政治中处于明显劣势。因此，今后中国要想更为有效地参与北极治理，需妥善应对敏感的国际关系，在政策主张上则应积极倡导将北极治理置入全球治理的框架中展开，既承认北极域内国家和原住民团体等非国家行为体通过北极理事会等区域性机制安排进行治理的合理性，同时也推动北极域外国家及非国家行为体积极参与北极事务，将北极地区的治理与全球气候、环境治理有机地结合在一起，从而使北极地区能真正地得到善治。

就应对策略而言，中国可从以下几个路径着手：

      首先，还是应以科学考察为突破口和立足点。科考既是当前中国在北极治理中最为关切的利益之一，同时也是中国有效介入北极事务的最佳方式。域外国家在北极事务上的发言权和影响力，在很大程度上取决于该国以科研为主的北极知识储备的获取和转化能力。今年八月，中国第五次北极科学考察队乘"雪龙"船刚顺利完成北极东北航道的首航任务，并在北冰洋大西洋扇区展开水文大气、地球物理、海洋化学、海洋生态等多学科的综合调查。今后，随着国家经济实力和科研能力的快速提升，中国开展北极科考的力度还将不断加大。

      其次，应在北极航运、环保、旅游、资源开发等领域性议题上加大参与力度，在相关机制安排还未成型前，借助联合国气候变化与可持续发展会议、《联合国海洋法公约》缔约国会议、国际海事组织极地规则谈判及大陆架界限委员会等多边机构或论坛发出中国的声音，使未来的机制安排能够体现中国的利益；同时进一步深化与冰岛、瑞典、丹麦（格陵兰）等北欧各国的双边联系与合作。
      再次，中国的相关治理主张要充分体现“人类共同利益”、“人类共同关切”这些具有伦理性意味的观念，明确反对非法侵占和掠夺；并且要讲究中国利益与人类共同利益 的平衡，即将中国的利益融于“人类共同利益”之中，而不能仅仅只谈中国的航运、资源利益，也就是要用国际通用的话语体系使主要北极国家知晓北极的治理离不开中国的参与，北极的发展离不开中国提供的市场、资金及技术这些公共产品，从而减轻其对我国参与北极事务意图的疑虑。此外，由于能源、资源开发的敏感度相对较高，未来我国企业在参与项目并购与投资时，要顾及有关国家及当地居民的感受，切实遵守当地的环保及劳工标准方面的“游戏规则”，不给对方制造“中国威胁论”或“资源饥渴论”提供口实。
      总之，对北极地区关注度的“升温”与全球气候变化密切相关，与极地资源的开发、利用相关，与海上通道、北冰洋海底区域等部分“公域”相关，因此北极的治理最终应当是一个需要全球，特别是域外经济大国参与的包容性治理结构。在应对北极问题上，作为新兴的发展中大国和“和谐世界”理念的倡导者，中国应立足于本国利益和人类共同利益的平衡，逐步增加中国特色国际公共产品的提供，推动北极国际治理机制朝着公平、合理的方向发展，从而为该地区的和平开发和利用做出应有贡献。
[南北极环境综合考察与评估专项（项目编号：CHINARE2012-04-05）的阶段性成果]

文献来源：《当代世界》