北极航道问题是典型的多边治理案例，以“一级独立主体”、“二级代理主体”和“三级辅助主体”为特征的主体构成，以普遍性妥协、约束性妥协和主权让渡妥协为标志的“选择性妥协”进程，在《联合国海洋法公约》、国际海事组织《极地规则》的应用中均得以体现。本文通过对航道治理的分析，探讨多元行为体对于多边制度形成的推动力量，以及选择性妥协在保障多边互动主动性中的关键作用，构建北极区域治理向多边治理阶段性递进的要素基础。

        航道问题是北极治理的核心部分之一，在近年来得到世界各国的广泛关注。随着气候变化开启的北极航道可行性研究，不但成为各国政府和国际学术届讨论的焦点，也是跨国航运公司关注的重要议题。

        一、北极航道概述

        按照普遍接受的概念，北极航道问题主要涉及三个航道：以北方航道（Northern Sea Route, NSR）为代表的东北航道（Northeast Passage, NEP）、西北航道（Northwest Passage, NWP）和沿岸国管辖权之外的穿极航道（Transpolar Passage, TPP）。从航行路线的特点来看，可以分为三个类型：北极内航线（Intra-Arctic Routes），指航行路线的起点和终点均位于北极区域内；北极终点线，指航行路线的起点或终点位于北极区域内，另一点位于北极区域外；过境线路，指航行路线起点和终点分别为太平洋和大西洋海域，期间过境北冰洋。

        （一）东北航道与北方航道

        东北航道指西起冰岛，经巴伦支海沿欧亚大陆北方海域直到东北亚的白令海峡的航道。按照普遍的观点，东北航道是俄罗斯北部航道的曾经使用的名称，该航道连接太平洋和大西洋北部海域，但没有具体的起点和终点地理位置坐标。 目前，俄罗斯更多地使用连接白令海峡和喀拉海峡的“北方航道” 这一概念，该航道的主管机构为北方航道管理局，隶属于俄罗斯联邦交通部海洋与河流运输局。与传统远洋航线相比，该航道具有较强的经济性优势。 （见表1—1）

表 1—1：北方航道航运里程表

资料来源：Northern Sea Route Information Office.

        从运输总量来看，北方航道的航运高峰出现在1987年，货运总量达到670万吨。伴随着苏联的解体，北方航道的使用也陷入严重的需求危机，相关港口的货运量减少三分之二，其中的部分港口因缺少一定的货运量而被废弃。2000年，北方航道的运输量跌至150万吨的低谷，并保持了近十年的底部运行状态，直到2010年才重新出现明显的增长趋势。 近年来，由于气候变化的影响，北方航道无冰季出现频率和持续度都有所增加，北方航道的使用率明显提升。（见表1—2）

表 1—2：北方航道航运统计（2010-2013）

资料来源：Northern Sea Route Information Office, NSR Transit 2013.

        （二）西北航道

        第二条航线是穿越加拿大北极群岛水域的西北航线。该航道东起戴维斯海峡和巴芬岛以北至阿拉斯加北面的波弗特海，最终经过白令海峡到达太平洋，全长约780海里。与巴拿马运河相比，西北航道使北美洲与亚洲之间的航程缩短3,500海里。 2013年，丹麦北欧散装轮船公司（Nordic Bulk）的冰级散货船从加拿大温哥华经由西北航道抵达芬兰，比传统的巴拿马运河航线节省了1,000海里的航程，装载总量提高了25%，节省8万美元的燃料成本，为西北航道的商业化提供了可参考的成本数据。根据估算，从上海出发经西北航道抵达纽约，航程总距离为8,632海里，以20节船速计算需用时18天（不计算靠港时间），比传统的巴拿马运河航线节省1,935海里的航行里程和4天的航行天数。 研究显示，该航道的商业化常态运行将改变现有国际航运格局，并衍生诸多经济贸易利益。

        （三）穿极航道

        穿极航道指通过白令海峡的极点穿越航线，经格陵兰岛并最终抵达冰岛。这条航线主要用于北极科学考察和环境治理，并非传统意义上的贸易航道。根据统计，“世界发达国家大多数地处北纬30度以北地区，此区域生产了全世界近80%的工业产品，还占据全球70%的国际贸易份额。” 在气候变化的影响下，如果实现北极航道的常态化通航，将产生不可估量的政治、经济等连锁影响，特别是对于世界经济、贸易、航运格局以及原住民地区的根本性改变。

        二、北极航道的主要矛盾

北极航道的矛盾聚焦于西北航道和东北航道的法律地位问题之上。从俄罗斯方面来看，1991年颁布的《北方航道海路航行规则》 是其航道管理的重要法律依据之一。此后，俄罗斯政府又相继出台了《北方航道航行指南》、《北方航道破冰船领航和引航员引航规章》和《北方航道航行船舶设计、装备和必需品要求》等技术性规则。

        根据上述规定，俄罗斯首先对于航道的法律归属做出了清晰的界定，提出“北方航道指位于苏联北方沿岸的内水、领海或专属经济区内的国家交通干线，包括适宜冰区领航的航线。该航道西起新地岛诸海峡的西部入口和北部热拉尼亚角向北的经线，东至白令海峡北纬 66度与西经168度58分37交汇处。” 也就是说，俄罗斯将北方航道的大部分海域完全纳入自身海洋管辖范围内。其次，俄罗斯还为该航道设立了严格的航行程序，提出“由于航行的条件和冰情复杂, 为确保航行安全在维利基茨基海峡、绍卡利斯基海峡、德米特里•拉普捷夫海峡和桑尼科夫海峡实行强制破冰领航制度。而在其他区域，海上作业指挥部可以根据情况实行包括建议航线引航、空中引航、引航员引航、破冰船领航、破冰船领航和引航员双重引航” ，还特别规定了在某些情况下，由俄籍领航员登船引航的规定，“如缺乏冰区航行经验，海上作业指挥部可根据船长的请求派遣国家引航员登船协助航行。”根据这样的规定，只要航行在上述海峡之外的区域便可以不接受强制引航，但规则中对于何种情况可以使用其他引航方式没有做出详细的界定，海上作业指挥部也拥有较为宽松的自由量裁权。美国和欧洲多国对俄罗斯的相关主张都提出过抗议，反对其单方面控制部分北方航道的海域，并主张所有的船舶在北方航道都应当享有过境通行权，而相关海峡应当被认定为国际海峡。而根据国际法的相关规定，过境通行不应受到沿岸国的干扰，除非这种通行存有潜在危险。

        加拿大对于西北航道权力诉求同样由来已久。1970 年，加拿大颁布了《北极水域污染防治法》，适用于包括从加拿大领海基线延伸100海里的北纬 60度以北海域。 按照这种适用标准，北极群岛外的超过100海里公海水域被纳入了加国内管辖范围，还规划出16个“航行安全控制区”，为每个区域设定了进出日期限定。 这种固定时间固定区域的限制措施，又被称为“时区制度”。在这些区域内，加拿大有权对于船舶的制造标准，以及通航条件和设备等方面做出规定。有权设定破冰服务和领航程序，还可以限制航运货物的种类，要求提供必要的文本手续等。 此外，“没有满足相应规定或在非开放时间进入上述区域的船舶，可被采取强制性措施予以拦截。” 此外，还规定了在西北航道海域航行的“零排放”政策，提出禁止任何船舶倾倒垃圾，以及超过300吨以上的船舶进入西北航道，必须提前二十四小时向海岸警卫队海洋通信和交通服务中心进行汇报。这实际上是一种变相的针对外国船舶的强制性报告制度，因而引发关于自由航行与沿岸国管控之间的矛盾。2008 年，加拿大将该法规的适用范围从100海里扩大至200海里，包含了专属经济区的全部海域。

        上述做法体现出加拿大单方面控制自由航行的意图。出台《北极水域污染防治法》在主观上似乎成为控制污染行为的立法举措，在客观上形成了较为隐晦的海域主权诉求。 加拿大官方宣称，“由于加拿大的西北航道不用于国家航行，且北极水域被加拿大视为内水，因此过境通行制度不适用于北极” ，制定了高于国际普遍性标准的船舶污染规定，针对污染船征收高额的服务费。可以看到，北极航道问题不仅仅体现在商业运行评估或风险控制层面，国家间的权力争夺与政治因素都是航道治理中的主要矛盾。

        三、三级主体、选择性妥协与北极多边治理范式的实践

        北极多边合作的参与者是治理主体的构成要素，其构成范围也是治理框架中的必不可少的概念界定。在北极多边治理中，多元治理主体可以分为“一级独立主体”、“二级代理主体”和“三级辅助主体”三种类型。所谓一级独立主体，是指有独立的政策制定、战略规划、信息沟通、义务承担能力的主体，这主要包括各主权国家的政府。这类主体的主要特点是决策权和行为能力的独享，因此在收益分配和责任承担上更具备独立性，因而在多边治理主体中占据优势地位。所谓二级代理主体，是指虽然也具备一定程度上的政策制定、战略规划、信息沟通和义务承担能力，但在法律地位上隶属于某个一级独立主体，或受限于某类更高级别的法律或行政约束，这类主体通常包括联邦制国家中的民族或行政自治区，以及单一制国家中的地方政府或次级行政单元。此类主体的特点是决策权和行为能力的非独享，在多边治理中需要通过一级独立主体作为“代理人”，实现收益和责任的诉求。需要注意的是，这类主体的收益和责任诉求与其存在隶属关系的以及独立主体的诉求并非吻合，在行为积极性上也并不同步，甚至有可能出现利益冲突，因此导致两个主体的策略制定和行为方式出现一定的抵触。所谓三级辅助主体，是指不具备独立的政策制定、战略规划、信息沟通和义务承担能力的主体，在治理中也没有决策权和行为能力，但却是具体议题的参与方或行为人，或其立场可以间接影响“二级代理主体”和“一级独立主体”的决策与行为。此类主体的主要特点是在法律上不具备独立资格，却又在科技、知识等领域具备专业性，是契约执行环节中不可或缺的一部分，因此具有一定的辅助性效应。一般来说，涵盖各种商业机构、国有或私营跨国企业、科研院所、社会团体等非国家行为体。各级主体在多边治理中所处的位置，可以用“中心——外围——边缘”的关系结构予以表现。

表 4—1：北极多边治理三级主体关系结构

        具体来看，北极航行的具体标准和规范并不受《联合国海洋法公约》约束，而是由专业性的多边机制负责规则和标准设定，国际海事组织 （以下简称IMO）就是当中主要的治理机制。IMO是典型的多元主体参与，符合多边治理范式中所强调的“三级主体”原则。其中，一级独立主体指所有IMO的成员，这些成员以170个主权国家为主，有独立的政策制定、战略规划、信息沟通、义务承担能力。这类主体的主要特点是决策权和行为能力的独享，因此在收益分配和责任承担上更具备独立性，因而在多边治理主体中占据优势地位。从范围来看，由于IMO的职能范围不仅仅针对北极海域，因此其成员构成也超出了地理范畴中的北极区域概念，涵盖世界几乎所有与航运业相关的沿岸国与航运贸易国。IMO的“联系会员”地位符合二级代理主体的特征，其中包括丹麦的法罗群岛，中国的香港特别行政区和澳门特别行政区。它们虽然也具备一定程度上的政策制定、战略规划、信息沟通和义务承担能力，但在法律地位上分别隶属于作为一级独立主体的丹麦和中国，且受限于国家层面的法律和行政约束。此类主体的特点是决策权和行为能力的非独享，在多边治理中需要通过一级独立主体作为“代理人”，实现收益和责任的诉求。此外，IMO还有63个享有观察员地位的政府间机构成员，以及77个享有“咨询地位”（Consultative Status）的国际非政府组织成员。 这类主体不具备独立的政策制定、战略规划、信息沟通和义务承担能力，在治理中也没有决策权和行为能力，但却是具体议题的参与方或行为人，其立场可以间接影响二级代理主体和一级独立主体的决策与行为。此类主体在法律上不具备独立资格，却又在科技、知识等领域具备专业性，是契约执行环节中不可或缺的一部分，因此具有一定的辅助性效应。

        选择性妥协（Selective Compromise）是多边治理范式中的重要路径，主要指多边环境下治理主体出于个体理性的边际效应，产生实现个体利益诉求时的选择性妥协行为，也就是塑造一种竞争与合作并存的互动关系。这种选择性妥协更像是合作与非合作性博弈的总和，也就是在不同的时间环境和物质环境下，既可能关注于合作性博弈中的利益分配，又可能注重于非合作性博弈中的策略选择。IMO在北极航道治理中的核心作用，也恰恰是制定有关北极航行一系列规则制度中的特殊地位，特别是即将出台的《在极地水域航行的国际安全规则》 （以下简称《极地规则》），被视为多边治理范式中选择性妥协原则的重要实践。

        首先是对于普遍性原则的妥协。极地航行对于大多数国家来说都是一种技术挑战，特别是缺乏相关海图、水文、航行的资料和经验条件下，很难以技术手段预测海冰情况，成为北极航行安全的重大隐患。同时，加拿大、俄罗斯、挪威等国都制定了不同的航行技术要求，导致船舶在航行在不同国家专属经济区时需要遵守不同的规则与标准，并因技术要求的相互抵触而产生矛盾。另一方面，各国的船级社也对于船舶分类做出了不同的归类，导致在区分破冰级别等标准上无法达成一致。因此，IMO自20世纪90年代起便开始讨论极地航行安全与规则问题，出台了一系列国际航运准则和防止污染公约。 其中，1974年的《国际海上人命安全公约》 被看作是国际航运安全条约中最为全面，包含几乎所有国际海洋可航行区域的安全标准 。当前，所有北极国家都已加入《国际海上人命安全公约》。该公约适用于国际航运船舶，但不特别指出任何附加解释条款和运营装备要求。然而，1989年发生在美国阿拉斯加离岸地区的艾克森石油公司的瓦迪兹号（Exxon Valdez）事故 ，使IMO在上世纪90年代初期决定改变上述情况 。1991年，德国向IMO提出建议，希望在《国际海上人命安全公约》加入“在极地水域航行的船舶应根据公认的船舶分类组织的规定，符合极地条件下的冰区航行” 的内容。该提议得到了IMO大多成员国的赞成，由此开始了极地航行条约体系的建立过程。1998年，IMO极地水域船舶航行特别规则起草小组提交了《极地水域船舶安全国际规则》，其中提出“向所有在极地水域航行的船舶提供符合国际社会普遍接受的标准” 的建议。

        2002年，IMO颁布《在北极冰覆盖水域内船舶航行指南》（以下简称《航行指南》），成为具有普遍性效应的航行规则建议范本。与《国际海上生物安全公约》这一多边制度约束相比，《航行指南》被视为一整套非强制性原则，评估和加强船舶在北极水域航行的装备指导。其适用范围包括北纬60度以北的北极水域，并规定北极冰封区域指“海面十分之一或更大面积被冰雪覆盖并且对船舶航行带来风险的海域” 。《航行指南》还为船舶在北极水域特别是复杂的冰雪覆盖区域航行提供技术性指导，并对船舶的级别做出了一定的界定，即“任何适用于1974年《国际海上人命安全公约》的船舶”。 也就是说，渔船、游艇、以及低于500吨的货船和军舰不包括在此，而邮轮和超过500吨的货船及军舰受其规范。 有观点认为，这种不具强制约束力的法律文件逐渐增多，可避免冗长的批准程序和不被批准的风险。  2009年，IMO通过《在北极水域内船舶航行指南》 ，从船舶建造、设备、操作、环境保护和损害控制进行了详细的技术规定和标准，为最终形成具有强制性约束的多边制度构建打下了基础。除了统一的《航行规则》之外，国际船级社协会也在2011年出台了《极地级别的技术要求》，其中包括了极地级船舶的描述与应用、极地级船舶的结构要求以及极地级船舶的机械要求， 消除了各国对于船舶不同的分级差异。根据较为乐观的估计，《极地规则》将在2014至2016年间完成正式批准程序，其内容将涉及航行安全、防止污染、船员培训、船级认证和监督管控等多个方面的强制性规定，并且具有普遍适用性，成为北极地区首份具有强制约束力的航道多边制度，以及北极航道多边治理的典范。

        其次是对于强制性约束的妥协。通过IMO这一多边制度的协调，《极地规则》很有可能成为北极航道多边治理的选择性妥协成果。但从战略需求的角度看，各国对于北极航行规则实际上存在着不同的利益诉求，具体分为三种倾向：首先是以俄罗斯和加拿大为代表的维持现状倾向。两国希望通过国际规则构建维护现有相关国内立法的合理性和可执行性，特别是在航行规则和航道管理等问题上。其次是各取所需倾向，以芬兰、瑞典和丹麦等国为代表，注重维护《芬兰—瑞典冰级规范》 ，特别希望将这一规范作为今后《极地规则》中的重要基础部分，保持其在该问题上的竞争优势。再次是以挪威和美国为代表的普遍约束倾向。两国希望最大限度的保持自由航行权力，特别强调极地航行规则的普遍性适用和强制约束力，从而挑战以加拿大和俄罗斯为代表的维持现状倾向，打破现有国内管辖权扩张趋势。最后是以非北极国家为主的船旗国、船东和造船业的非政府组织为代表的特定领域倾向。这些国家主张建立适度的标准和规则，尤其是生态系统和环境的保护措施，力主在不同海域建立相应的限制航行措施。可以看到，虽然各国对于极地航行规则的建立有着不同的需求导向，但却准备接受具有强制约束力的统一的极地航行规则，体现出对于强制性约束的妥协。

        最后是对于权力让渡的妥协。正如前文所述，俄罗斯和加拿大由地缘优势以及历史原因，对于东北航道和西北航道产生了较为强烈的权力控制倾向，并借助《公约》中的模糊性原则通过国内立法进行权力扩张。随着自身对于多边合作的需求增长，对于多边治理观念的内化提高，以及北极多边合作体系的逐步建立，俄罗斯在北方航道治理上选择了一定程度的权力妥协。2012年7月28日，俄罗斯总统普京批准《关于北方航道水域商业航运相关法律部分条款的联邦修正案》 ，对于该航道的航行规则做出了明显的妥协，积极谋求北方航道的合作开发与利用空间。2013年1月17日，俄罗斯联邦交通部通过《北方航道水域航行规则》 ，也对航道范围、航运规则等多个方面做出了修改。

        值得注意的是，俄罗斯对北方航道的属性认定并未改变，特别是“国家历史性交通干线”这一表述，实际上为其国内管辖权的对外扩张奠定了法律基础。但在操作层面，俄罗斯对于北方航道的范围界定做了更为清楚的解释工作，特别是把航道范围限定在公海范围以外，避免了其他国家对于俄罗斯管辖权无限度扩张的担忧。在规则层面上，俄罗斯的北方航道管理从破冰船强制领航制度改变为许可证制度，提出“向在北方航道水域结冰条件下航行船舶的船长提供建议的船舶冰区引航作业人员要具备北方航道水域船舶冰区引航证书，担任船舶船长或在3000吨级海船上担任大副三年，在冰区条件下航行时间超过六个月，是北方航道水域提供冰区引航服务机构员工”。 这从根本上改变了原有的强制领航制度，为其他国家在北方航道的独立航行创造了条件。这种变化不但体现了其政策上的开放倾向，也反映出内部对于航道大规模利用可能带来的经济效益的预期需求。但值得注意的是，这种改变有着一定的局限性。根据规定，“获得许可证的船舶不得在许可证生效前驶入北方航道水域，并要在许可证有效期到期前驶离北方航道水域。如果船舶不能在许可证有效期到期前驶离北方航道水域，须尽快通知管理局并说明违反本条款要求的原因，根据管理局指示行动”， 并且提出了具体的申报程序，规定“船舶驶离俄联邦北方航道港口时，须立即向管理局通报离港时间。

        可见，虽然强制引航制度被现有的许可证制度所替代，但在北方航道的航行严格受到俄罗斯管控的程序并未改变，保留了严格的审批申报制度。根据《公约》第 234 条规定，沿岸国出于航行安全和环境保护目的，对200海里专属经济区中的冰封区域有权制定和执行非歧视性的法律和规章，但根据规定，沿岸国在实行这一权利时必须“适当顾及航行和以现有最可靠的科学证据为基础。” 俄罗斯的现行规定在实质上不符合专属经济区自由航行制度，尽管可以被视为出于“航行安全和环境保护目的”，但却忽视“适当顾及航行”和“可靠科学证据”的限制性原则，不符合国际法的基本精神。

        四、结束语

        多边治理的核心概念强调“普遍的行为准则”，而这种行为准则表现出参与者对于平等权利和责任的认同。总的来看，北极治理范式从区域向多边过渡的进程中，出现了较为明显的行为体多元化趋势，也就是从一元行为体向多元行为体的演变。这里的“多元”不单单指行为体的本质发生变化，其行为方式也发生了从“合作性博弈”到“选择性妥协”的明显变化，而这种变化带来的直接影响，则聚焦于多边治理的构成基础之上，也就是普遍性行为准则的合法性。北极多边治理范式所强调的三级主体和选择性妥协等核心要素，在航道问题上都得到了一定的体现，出现了对于普遍性原则、强制性约束和权力让渡三个方面的妥协。从广义来看，这种选择性妥协更像是合作与非合作性博弈的总和，也就是在不同的时间环境和物质环境下，既可能关注于合作性博弈中的利益分配，又可能注重于非合作性博弈中的策略选择。

        从北极航道的多边治理前景来看，各国下一阶段关注的焦点应是立法层面的相互合作与妥协，数据分析层面的共享交流，论证航道大规模开发的潜在风险，并且积极开展沿岸设施、港口建设等方面的多边合作，通过吸引投资和共同开发，建立起相应的航运保障体系。与此同时，通过有效地多边治理规避《联合国海洋法公约》中存在的北极“盲区”，避免国家间恶意利用来进行自身的权力扩张，从而引起区域或多变性的政治冲突。值得注意的是，由于诸多客观条件的不确定性，北极航道的开发与利用正处于数据论证阶段，可以被视为开发准备期。在多边治理范式中的三级主体与选择性妥协原则的推动下，各航运大国、贸易大国和跨国航运企业才会进入航道利用的实践期，以季节性运输或试航的方式来积累冰区航行经验，谋求航道治理的绩效最大化。

文献来源：《国际关系研究》2014年第4期