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作者及其成果
钱宗旗
俄罗斯北极开发国家政策剖析
钱宗旗 2011-11-01
简介
俄罗斯拥有北极圈内最长海岸线。围绕油气资源的开发与海上战略通道的构建,环北极国家间展开了激烈的角逐。俄属北极地区的丰富资源以及得天独厚的海上战略通道成为俄罗斯牵制各方的重要筹码。俄罗斯于2009年公布其首部关于开发俄属北极地区的纲领性文件。在这一国家政策的支持下,俄属北极地区的开发和发展将成为21世纪第二个10年俄罗斯经济发展新的增长点,从而有助于推动俄罗斯国际地位和影响力的进一步提升。
正文
        2008年9月18日,俄罗斯总统梅德韦杰夫发布总统令,批准了《2020年前及更长期的俄罗斯联邦北极地区国家政策基本原则》(以下简称《原则》),并于2009年3月30日正式予以公布。这是包括前苏联时期在内俄罗斯近百年来首部关于开发俄属北极地区的纲领性文件[①]。为了具体运作和落实《原则》,由俄联邦地区发展部牵头,俄联邦政府各相关部委与俄属北极地区各地方政府展开了大量的前期工作[②],并于2010年5月专门组建工作小组,制定《2011—2020年俄联邦北极地区经济和社会发展国家纲要》,进一步细化《原则》的内涵[③]。同时,俄联邦政府频繁召开和参与各种涉及北极开发和发展问题的国际高层会议和论坛,高调表明俄罗斯在北极开发和发展问题上的立场,力求主导北极事务,提升其国际地位。
一、俄罗斯开发俄属北极地区国家政策出台的背景
        俄联邦政府出台北极地区开发和发展问题的国家政策有其深刻的国内外背景。就国内因素而言,主要有以下三项理由:
        首先,开发俄属北极地区是俄罗斯推行新一轮国家发展战略的需要。
        进入新世纪以后,在前总统普京的强势领导下,俄罗斯整体实力在能源经济的带动下迅速增强,逐渐恢复到苏联解体前的状态。2008年,源自美国的金融危机席卷全球,俄罗斯是新兴国家中受冲击最大的国家。2009年俄罗斯的GDP锐减7.9%。 在世界经济论坛发布的全球竞争力排行榜上俄罗斯的排名从2008年的第51位跌至2009年的第63位[④]。俄罗斯领导人深感有必要制定国家的长期发展战略,增强抗御外部风险的能力。从 2008年至2009年,普京和他的继承者梅德韦杰夫先后提出了“国家创新发展战略”和“现代化战略”。前者主张要把俄罗斯经济从单纯依赖能源和资源出口转向以先进技术为基础的快速和稳定增长的创新发展轨道;后者则强调俄罗斯的国家发展战略应以经济发展为中心,以科技创新为重点。但是,能源和资源产业毕竟是俄罗斯主要创汇来源,也是实现“国家创新发展战略”和“现代化战略”的重要保障。只有在不断开发新能源基地的基础上,才能逐渐推进俄罗斯经济结构的转型升级,使俄罗斯真正走上创新发展的轨道。
        俄属北极地区面积(包括岛屿和海域)超过1000万平方公里,人口300万左右,是俄罗斯人口密度最低的地区。俄罗斯海岸线主要位于北部和东部,总长度超过3.8万多公里。在金融危机爆发后,这一地区日益凸显其重要的经济开发价值。据俄罗斯领导人透露,目前,占国家总人口不到2%的俄罗斯高纬度地区创造了15%的国民生产总值和出口总量的22%[⑤]。俄属北极地区除拥有丰富的自然资源外,其战略地位更具有无可替代的重要性。未来,横贯北冰洋的海上航线如能全线贯通势将带动濒北冰洋地区的整体开发,完善相关地区的产业链,并产生极大的辐射效应。俄属北极地区的开发和发展无论是对改变俄罗斯单一能源经济模式,扩大发达地区的经济腹地,还是对保障俄罗斯濒北冰洋地区的国家安全都具有举足轻重的作用。
        其次,开发俄属北极地区也是俄罗斯均衡区域社会经济发展的紧迫课题。
        俄属北极地区的自然资源和矿产资源极其丰富。全俄90%的镍和钴、60%的铜、96%的白金产于这些地区,而石油和天然气储量极其丰富[⑥]。但是,由于其位于高纬度区域,气候严酷,人口稀少,社会经济发展与国内其他地区相比显得严重滞后。尤其是在苏联解体后,北极地区常年得不到国家的专项财政支持,港口、道路等基础设施陈旧老化,一些城市的支柱产业在所谓“休克疗法”的经济改革中受到极大的冲击,企业衰败,产能萎缩,专业人才大批流失,城市赖以生存的经济基础越来越薄弱。摩尔曼斯克是俄属北极地区唯一的深水不冻港。最近几年该港口进出货物量骤然上升,2009年的货运量达3600万吨,比上年提高了30%,但其运营能力也已达到极限[⑦]。另一方面,俄罗斯主要能源生产基地的西伯利亚地区石油天然气的日产量目前均已达到巅峰,亟需勘探和开发新油井以满足国家发展战略的需要,俄属北极地区尤其是其大陆架丰富的石油和天然气等资源无疑是俄未来经济发展的新增长点。近年来,尽快开发俄属北极地区,实现区域社会经济均衡发展已日益成为俄罗斯民众的共识。早在2007年,《共青团真理报》就俄罗斯要不要开发北极地区问题进行过民意调查。结果,只有9%的人认为开发北极是“浪费”,绝大多数人希望开发北极地区,使其成为吸引企业和居民的地区[⑧]。
        第三,全球气候变暖的影响。
        全球气候变暖加速北极冰盖的融化。根据科学家们多年研究结果,近20年来,每年冬天北极冰盖覆盖面积缩小约1500平方米,一些区域的温度在过去50年已经上升了2.5摄氏度。美国科罗拉多大学国家冰雪资料研究中心的科学家沃尔特·梅厄指出:“全球变暖使北极的冰在过去20年中急剧减少,所记录到的北极海冰覆盖最少的6次记录都是在过去6年中。由于北极海冰越来越薄,越来越可能在夏季化完。”他预测:“北冰洋将在2020年至2040年的某个时候完全无冰,如果早的话,在2013年夏天就会无冰。”[⑨] 2008年,北极航道历史上第一次全线冰盖消融。俄罗斯国内学界和媒体对俄濒海地区城市因两级冰雪融化可能面临被淹没的危险表现出极大的担忧。而且,随着北极地区人类生产经营活动的增加,自然和技术性突发事件对北极自然环境和生态环境将造成极大的危害,甚至是不可逆转的。俄罗斯必须在北极地区建立综合安全体系,以保护俄属北极区域的领土、居民和极其重要的国家设施的安全。
        促使俄罗斯下决心开发北极地区的外部因素主要是:
        首先,围绕北极主权归属的争议日渐激烈。
        随着世界范围内能源资源争夺的激化以及人类开发海洋能力的提升,近年来一场海洋“圈地”运动正在悄然兴起。环北极的美国、加拿大、丹麦、挪威和俄罗斯等5国围绕北极主权的角逐日趋白热化。
        早在1948年,苏联科学家就在北冰洋海底发现一条绵延2000公里的罗蒙诺索夫海岭,并认为它是西伯利亚大陆架的延伸,理所当然地归苏联所有。在前苏联解体后,围绕罗蒙诺索夫海岭的主权归属问题成为俄罗斯与丹麦、加拿大激烈角逐的“热点”。2007年,俄罗斯在争议地段罗蒙诺索夫海岭插上俄罗斯国旗,此举引起环北极国家尤其是加拿大和丹麦的极大不满。俄罗斯“插旗”事件之后,加拿大陆续出台了一系列旨在维护北极主权的措施,其中包括修建军事训练中心、兴建深水港、购买和建造新的巡逻舰艇等。加拿大总理哈珀每年都展开北极之旅,宣示主权。
        围绕200海里专属经济区和大陆架的归属问题涉及有关各方核心利益,更是争夺的焦点。根据《联合国海洋法公约》第76条与第77条规定,沿海国家可以将其海岸线外200海里(约370公里)的范围划为大陆架,并在此范围内为勘探与开发之目的行使主权权利。俄罗斯和挪威在签署北冰洋划界协议之前,两国在巴伦支海海域大陆架划界问题上的争议存在了40年之久,两国互相设置障碍,互扣渔船和渔民的事件时有发生,严重影响两国关系的正常发展。俄罗斯与美国在白令海专属经济区的划分问题上也存在着严重分歧。当然,加拿大与美国、丹麦之间也存在类似争议。
        在有关各国围绕北极主权归属争端加剧的情况下,俄罗斯自然要将俄属北极地区的开发和发展提上重要的议事日程,通过巩固自身在北极地区的实质存在,增强与其竞争对手周旋的战略态势。
        其次,在北极地区能源资源开发中掌握先机。
        北极地区蕴藏着丰富的石油、天然气、矿物和渔业资源。2008年7月,美国国家地质勘探局公布了一份关于北极地区拥有丰富石油资源的调查报告。报告称,北极圈内可利用石油储量预计为900亿桶,北极圈内未完全探明的、可获取的天然气储量估计为47万亿立方米。这些油气资源占全球未探明储量的约22%,其中石油占全世界储量的约13%,天然气占30%。这些资源的84%分布在近海大陆架[⑩]。这份报告一出台即引起全世界的关注。各国的大型石油天然气企业竞相进入北极地区,展开了一场热火朝天的勘探大会战。
        与美国、加拿大和挪威等国相比,俄罗斯在开发北极地区自然资源上存在一定的差距。例如,美国已在阿拉斯加州西北沿岸建立了堪称世界上规模最大的格林·克里克锌矿开采基地。加拿大原本不是钻石生产大国,但最近十几年里仅凭在其北极地区新开发的艾卡蒂钻石矿(1998年)、戴维克钻石矿(2003年)和施耐普湖钻石矿(2005年)等3个钻石矿,即已跻身世界钻石产量的前三位。钻石工业迅速改变了加拿大北部地区的相对落后局面。目前,加拿大正信心十足地着手对其北极大陆架地区进行油气勘探工作。挪威的海洋油气资源开发也很早就启动,目前是世界第六大产油国,也是仅次于沙特阿拉伯的世界第二大石油出口国,其大陆架油气的90%用于出口。在环北极5国中,俄罗斯的国土最辽阔,且拥有最长的濒北冰洋海岸线,其北极地区的油气资源开发虽然前景看好,但总体而言,其北冰洋沿岸和大陆架的能源资源的勘探和开发工作比较滞后,这不能不促使俄罗斯必须发展其北极地区,以期在北极地区的能源资源开发中掌握先机。
        第三,应对以美国为首的西方国家挤压其战略空间。
        冷战结束后,虽然俄罗斯历任领导人都表示愿意与美国为首的西方各国和睦相处,但这只是它的一厢情愿。事实上,美国和北约利用俄罗斯国力相对衰弱之际,不断挤压其战略空间。近20年来,人们一直关注北约“东扩”、欧盟“东扩”以及美国在捷克、波兰部署反导弹基地对俄罗斯西部地区安全造成的威胁。但是,俄罗斯显然还受到来自北面和东面的战略威慑。2004年,美国在紧邻北冰洋的阿拉斯加州空军基地建立了第一个反导弹基地,该基地成为美国从东部挤压俄罗斯战略空间的支撑点。无独有偶,近年来美国还与加拿大、丹麦和挪威这些北极圈国家加强战略协调,而美国迟迟不签署《联合国海洋法公约》的一个重要原因也是要确保其战略核潜艇能够在北冰洋海底自由航行,以期构成对俄罗斯的北方威胁。
        进入新世纪以后,环北极地区的军事部署和军事演习大有越演越烈之势。美国不仅将核潜艇派遣到北冰洋进行冰下作战训练,并积极研制各种可以让飞机与冰层下的核潜艇保持通信联络的设备以及可以抑制北极上空电离层强烈扰动影响的机载雷达。2003年,加拿大政府耗资490万美元,在北极地区进行了首次军事演习,拉开了其在北极地区加强军事部署的序幕。从2007年3月起,加拿大海军开始沿北冰洋海岸长达8000公里的超长距离巡逻。丹麦等环北冰洋小国也不甘示弱。丹麦表示将加强驻扎在北极地区格陵兰岛的军事力量,准备在毗邻北极的法罗群岛建立一个多军种的联合司令部,以应对北极地区可能发生的任何军事紧张事态。
        从这个意义上说,俄罗斯启动俄属北极地区的开发也是旨在化解美国为首的西方国家从东西北三个方向对其进行战略挤压,保障俄罗斯国家安全的重要举措。
二、俄罗斯开发俄属北极地区国家政策的主要进展
        《原则》共有6章、11款,对俄联邦在北极地区的国家利益、俄属北极地区国家政策的主要目标、战略优先方向、基本任务与措施等都作了明确的界定与规划。《原则》要求,俄属北极地区的开发将分三阶段:第一阶段(2008-2010)主要是地质论证、落实预算和项目阶段;第二阶段(2011-2015)的任务是“划定有国际法效力的俄属北极地区外部边界,在此基础上确立俄罗斯在能源资源开采和运输方面的竞争优势;在开发地区矿物原料和水生物资源基础上,完成俄属北极地区经济结构改革任务;建立并发展北方海航线基础设施及交通管理体系,完成保障欧亚运输的任务,建立俄属北极区域统一信息空间”;第三阶段(2016-2020)则要求“整体提升俄罗斯北极地区的竞争优势,将俄属北极地区变成俄联邦主要资源战略基地”[11]。
        目前,《原则》已进入第二阶段,也是最重要的实施阶段。从启动这项国家政策近3年来的进展来看,俄罗斯现阶段在俄属北极地区开发中的主要着力点在以下三方面;
        (一)获取俄属北极区域的外部边界论据,强化俄罗斯对北极地区的主权权利
        2008年5月,环北极5国俄罗斯?美国?加拿大?丹麦和挪威在格陵兰岛召开有关北极问题的部长级会议,会议通过的《伊卢利萨特宣言》明确指出,应按照现有的国际法主要是《联合国海洋法公约》来解决北极领土纠纷,同意通过科学研究提供证据来决定北极的主权问题。有鉴于此,开展地质地理、水文及制图工作,划定有国际法效应的俄属北极区域外部边界便成为《原则》提出的首要的“基本任务”。
        《原则》出台后,俄联邦政府明显加快了北极争议地段勘探工作的步伐。2010年4月,伊万诺夫副总理表示:“政府拨款几十亿卢布用于组织2010年北极大陆架扩大的科考工作。科考需要破冰船,而建造破冰船的资金已到位,装备特殊水文地理舰船的设备也已具备。”俄罗斯专家可以借助这些设备测量海底深度,提取土壤样品确定北部海底地区与俄罗斯大陆架的所属关系[12]。同年7月,俄罗斯“费多洛夫院士”科考船在“亚马尔”核能破冰船的护送下开始对争议地段罗蒙诺索夫海岭和门捷列夫海岭等地进行专门勘测工作。10月1日,俄罗斯又在楚科奇自治区北部北冰洋海域设立“北极—38”浮冰科考站,派遣极地专家前往考察与有关国家存在争议的这一地段。俄联邦政府还计划在未来3年(2011—2013)内花费20亿卢布用以收集必要的证据,以论证罗蒙诺索夫海岭是俄罗斯大陆架的延伸[13]。
        在掌握一定科学证据的基础上,俄罗斯已开始就北极主权问题与相关国家进行外交磋商。2010年9月,俄罗斯外长拉夫罗夫与加拿大外长坎农在莫斯科就北极问题进行了首轮双边谈判,双方计划于2013年分别向联合国提交材料,试图最终解决争议地段的归属问题?
        (二)启动俄属北极地区若干重点油气田的开发,扩大俄属北极地区的资源基地
按照《原则》的规定,俄罗斯在近3年来选择俄属北极地区资源丰富、开采条件较好的西部海域,以若干重点油气田为突破口,揭开这一地区新一轮资源开发的序幕。
        俄罗斯在巴伦支海海域最重要的开发项目是什托克曼凝析气田。该项目始于2007年,当年俄罗斯选择法国的道达尔公司作为合作伙伴,俄罗斯与挪威关系松动后,挪威国家石油公司成为该项目的第三方合作者。三家合作伙伴于2008年成立了什托克曼发展股份公司,俄罗斯天然气工业股份公司占51%份额,法国道达尔公司占25%份额,挪威国家石油公司占24%份额。2011年4月,什托克曼发展股份公司召开董事会,三家合作伙伴决定从2016年起通过海底管道将什托克曼凝析气田的天然气经由俄罗斯摩尔曼斯克向欧洲供气,欧洲管道将与正在建设中的北溪管道相连。根据规划,什托克曼液化气厂将于2017年开工[14]。
        俄罗斯与挪威在巴伦支海海域划界问题上长期存在争议。2010年9月15日,俄罗斯与挪威在双方互有让步的前提下签署了《关于巴伦支海及北冰洋地区海域划界和合作协议》。该协议在2011年3月得到两国议会批准,从而为两国合作开发北极油气资源扫清了障碍。
        俄属北极地区自然资源开发的另一项大型油气合作项目位于喀拉海海域。2011年1月,俄罗斯石油公司和英国BP石油公司签署了在北极大陆架进行合作的协议,后BP公司因自身原因退出。同年8月俄罗斯石油公司与美国埃克森美孚达成协议,双方将在喀拉海南部至新地岛东侧面积约12.5万平方公里的地区对3个许可地段进行地质勘探和开发。这是俄罗斯开发俄属北极地区大陆架油气资源规模最大的合作项目。据初步评估,这里约有50亿吨石油和10万亿立方米天然气储存[15]。该项目得到俄联邦政府的大力支持。普京总理就曾明确表示:“俄政府完全支持这种合作,为了实现这些方案,我们打算建立最优惠的税收和行政制度。”[16]
        俄罗斯在俄属北极地区自然资源开发领域寻求国际合作的同时,还积极鼓励并扶持本国团体和个人参与北极地区的开发和建设项目。为了保障北极地区油气资源开发和解决靠近海边地区电力供应问题,俄罗斯加紧浮动核电站的建设工程,预计第一个浮动核电站将于2012年投入使用。
        由于大型油气合作项目集中在俄属北极西部地区,能源运输主要途径摩尔曼斯克州。摩尔曼斯克建设新港口和港口经济特区已列入俄联邦政府工作议程,具体招标工作也已启动。
        (三)对“北方海航道”进行保障性开发,充分利用这一运输干线开展国际航运
        北冰洋常年冰封,只在夏季有一两个月的时间可以在濒临陆地的近海借助破冰船通行船舶。目前,主要有两条航道,即加拿大沿岸的“西北航道”和俄罗斯沿岸的“东北航道”又称“北方海航道”。“北方海航道”是上世纪30年代开通的,是前苏联连接其欧洲部分与远东的3条运输走廊之一(其余两条是西伯利亚大铁路和横贯苏联的空中航线)。1991年,俄罗斯政府颁布实施的《“北方海航道”海路航行规章》规定,“北方海航道”是“位于苏联(俄罗斯)内海、领海(领水)或毗连苏联(俄罗斯)北方沿海的专属经济区内的基本海运线”[17]。这显然是针对美国、挪威和瑞典一贯坚持所谓国际通行权利的法律举措。《原则》也同样规定,“北方海航道”是“俄罗斯联邦在北极地区统一的国家交通运输干线”[18]。
        “北方海航道”起点是西部巴伦支海,终点是远东的楚科奇海地区,途经约71个大小港口,其中最主要港口分别是摩尔曼斯克州的摩尔曼斯克港、克拉斯诺雅尔斯克边疆区的迪克森港和杜金卡港,萨哈共和国的季克西港和楚科奇自治区的佩韦克港等[19]。苏联解体后,“北方海航道”的利用率日益下降,大量居民离开北极地区,每年的货运量不超过300万吨,仅及前苏联解体前1989至1990年的三分之一[20]。
        气候变暖和北极资源开发提升了“北方海航道”的商业利用价值。2010年在该航道进行了多次从摩尔曼斯克到中日韩等国港口的试验性航行,极大地缩短了经传统航道航行的时间。如2010年8月14日,一艘装载11.7万吨凝析油的油轮在核动力破冰船的协助下,从摩尔曼斯克出发经俄罗斯北极水域,穿过白令海峡后,于9月6日抵达中国的宁波港。[21]2010年9月15日,又有一艘俄罗斯油电混合动力船从摩尔曼斯克出发,在无破冰船的协助下,于10月17日抵达上海,后返回克拉斯诺雅尔斯克州的杜金卡港,共航行11320英里,历时58天。而从摩尔曼斯克经苏伊士运河到上海的航行距离是24100英里,航行时间为84天?[22]截至2011年5月,俄罗斯已收到15次本年度途径俄罗斯北极水域的航行申请[23]。2011年9月,在第二届“北极-对话之地”国际论坛上,普京总理表示,俄罗斯计划将“这一航道变成最重要的具有全球意义和规模的贸易航线之一”。他认为,“‘北方海航道’是未来的国际运输动脉,该航线不仅在服务价格上,而且在安全和货运质量上能够与传统贸易航线相竞争。”[24]
        对俄联邦政府而言说,保障“北方海航道”的正常运行是一项巨大的工程,这不仅需要配备一支强大的破冰船队和适宜极地航行的专用船只,而且需要修建港口、建立运输安全保障系统等相关配套设施。目前,俄罗斯现有10艘破冰船在北极地区航行,2020年之前,将再建造3艘大型核动力和6艘柴油电力混合破冰船,俄罗斯已拨款380亿卢布用于这些船只的建造。俄罗斯还将扩建现有的港口和建设新港口,新港口是瓦兰杰伊港(注:位于阿尔汉格尔斯克州巴伦支海和喀拉海之间)和萨别塔港(注:位于亚马尔自治区,喀拉海沿岸)。俄罗斯还计划对河港、公路、铁路、北方机场进行现代化建设,恢复极地航空飞行等。[25]
三、俄罗斯开发俄属北极地区国家政策的前景与挑战
        俄罗斯在北极圈内的领土辽阔,也是拥有北极自然资源最多的国家。其地缘优势使它在处理北极事务时一贯采取强势立场。在国家政策的支持下,俄属北极地区的开发和发展将成为新世纪俄罗斯经济发展的增长点,推动俄罗斯国际地位和影响力的进一步提升。有两大趋势是十分明显的。
        第一个趋势是俄属北极地区丰富的自然资源和海上航道资源将转化为俄罗斯新的外交王牌即“北极牌”。
        俄罗斯一贯热衷于运用各种政治和经济手段提升自身的国际地位和影响力。其中,能源资源尤其是俄罗斯多年来牵制西方国家、打压独联体亲西方国家的一个外交筹码。日本“3·11”震灾后福岛核电站的核泄漏事故给世界范围内的核能发展计划蒙上浓重的阴影,德国宣布将在2022年前彻底关闭其核电站。而随着北非、中东地区局势持续动荡以及索马里海域海盗活动的有增无减,导致全球能源开采和运输的风险明显上升。受这些因素的影响,未来一二十年里世界各国对石油天然气的依赖程度将日趋加深,对俄属北极地区的油气资源开发和开辟北极航道的期盼自然会日益加大。
        事实上,在俄罗斯与周边国家关系中,“北极牌”的雏形已初露端倪。早在2007年,俄罗斯为报复美国对其采取的遏制政策,选择法国作为其开发什托克曼凝析气田项目的合作伙伴,并计划将德国作为该气田的天然气主要出口对象,使德国成为欧洲天然气的集散中心。同样,俄罗斯选择英国BP公司作为喀拉海油气开发项目的外方合作者,除经济因素外,另一个主要原因则是政治上的考虑。2007年的俄英间谍风波和2008年的俄格战争导致俄英两国关系持续恶化。为降低两国间的敌意,缓和与改善双边关系,俄罗斯遂选择素有英国形象代表之称的英国BP公司参与喀拉海油气开发项目,以达到改善两国关系的目的。英国BP公司由于自身原因退出了这一项目,但是,在众多的国际知名竞争者中,如荷兰皇家壳牌集团、美国的埃克森美孚、雪佛龙等,俄罗斯最终选择了埃克森美孚,作为回报,俄罗斯石油企业获得了开发墨西哥湾、德克萨斯州陆上油田和其它地方的石油资源并共享开采平台机会。众多迹象表明,俄联邦政府在俄属北极地区开发过程中将越来越多地使用“北极牌”,实现其国家利益的最大化。
        第二个趋势是俄罗斯将通过开发俄属北极地区吸引国外投资和引进先进技术,提升其综合竞争能力。
        俄罗斯领导人多次在公开场合表示,希望在北极地区建立一个国际合作的和平发展环境。普京总理就曾如此宣布:“我们在2008年通过的《俄联邦北极地区国家政策基本原则》中公开明确地提出我国的国家利益。我们关心稳定、平衡地发展俄罗斯北方地区,加强与邻国的合作。”[26]
        现阶段,俄联邦政府在俄属北极地区资源开发问题上比较倾向于选择环北极国家和欧洲其他国家,对经济实力强劲的亚洲经济大国怀有一定的戒心。但由于欧盟各国尚未完全走出金融危机的阴影,亟需掌握一定的资金以应对随时可能恶化的主权债务危机,没有能力对俄罗斯进行大规模的投资。相反,地处亚洲的中国、日本两国,外汇储备分别占世界第一和第二,韩国的经济实力也已跃入世界十五强行列。而且,中日韩三国都是能源进口大国,是足以维持俄罗斯能源供应稳定增长的大市场。另外,“北方海航道”的建设需要巨额资金的投入,更需要大量的人力资源,亚洲国家在这方面占据优势地位。目前,俄联邦政府对中日韩三国参与北极地区开发尚有一定疑虑,但是俄属北极地区各级地方政府却欢迎中日韩等亚洲邻国参与本地区社会经济发展。而且,环北极国家中的挪威等国也青睐亚洲国家的资金和技术。未来,俄罗斯从提升自身综合竞争能力出发,势将在吸引亚洲国家参与北极地区的开发和发展问题上采取更加灵活和现实的态度,从而为这一地区的社会经济发展注入强劲的活力。
        毋庸置疑,俄属北极地区的开发和发展虽然前景诱人,但其历程不可能是一帆风顺的。事实上,俄属北极地区的国家政策在实施过程中已凸显若干制约因素。主要是:
        (一)缺乏高效、灵活的行政架构,难以实施各行政区域间的横向协调
        普京出任总统后,为了巩固国家的统一,在联邦政府与地方政府关系上实施了一系列改革,如建立联邦区、向地方派遣总统代表等,强化了对各级地方行政机构的监督和控制[27]。梅德韦杰夫上台后,更将地方领导人由选民直接选举改为总统提名,由各联邦主体议会选举产生,并鼓励联邦主体进行合并,进一步削弱了地方行政长官的权力。俄属北极7个主体分属4大联邦区,即西北联邦区、乌拉尔联邦区、西伯利亚联邦区和远东联邦区。高度集中的行政管理体系带来纵向分割的弊端,严重制约了区域间的横向协调。各级地方政府则因缺乏实权,难以自主灵活地实施符合本地区需要的社会经济发展规划。
        (二)俄罗斯在开发俄属北极地区尤其是大陆架方面存在着资金和技术的不足
        据俄罗斯中央银行统计,截至2011年5月1日,俄罗斯外汇储备是5240亿美元,位居世界第三,与其外债总额(5046亿美元,截止2011年4月1日)大体持平。俄联邦政府财政虽已摆脱上世纪90年代入不敷出局面,但俄罗斯经济运行直接受国际能源市场价格变动影响,一旦乌拉尔原油价格跌至每桶40美元,其国际收支就将出现赤字,预算规模就会大大缩水。而且,由于多年来基础设施建设欠账甚多,根据梅德韦杰夫提出的“现代化战略”,俄罗斯为落实已制定的基础设施和社会计划,仅在2013年前就需要近1万亿美元,其中近2/3的资金需要靠非预算拨款[28]。联邦政府要加大对俄属北极地区开发的资金投入实属不易。
         另一方面,俄罗斯迄今为止的能源开发主要集中在陆地的油气田,而俄属北极地区的石油天然气主要分布在大陆架地区。如果不能吸收来自美欧等发达国家的海洋油气勘探和开采技术,单凭俄罗斯自身的积累恐难打出高产、稳产的油气田。
        (三)俄属北极地区开发的最大“瓶颈”是人口逐年下降,劳动力严重不足
        从1993年至今,俄罗斯人口总量已持续18年呈下降趋势,而俄属北极地区又是俄罗斯人口密度最低的地区。气候严酷加上经济凋敝,导致该地区自1997年至2007年的11年里,人口大幅度下降了40%,而且下降趋势仍在继续。目前,该地区的能源资源产业等领域的劳动力缺口达50%[29]。人口问题将成为俄属北极地区经济发展的最大制约因素。一些评论家认为,俄罗斯日益严重的人口危机只能靠大量引进外来移民才能缓解。因此,如何吸引外来移民参与俄属北极地区开发,将是俄罗斯北极地区开发的国家政策成败的关键。
        总之,俄属北极地区的开发是一项巨大的经济与社会工程。从中期来看,俄联邦北极地区开发国家政策的全面落实和执行将为俄罗斯经济发展寻找到新的增长点,有利于其改变单一依赖能源、资源的经济结构;从长远来看,整体提升俄属北极地区的竞争优势,将有利于加强俄罗斯在北极地区的大国地位,进一步推动俄国际影响力的提升,从而最终有利于整个北极地区的和平与稳定。

文献来源:《世界经济与政治论坛》


注释:

[①] “Основы государственной политики Российской Федерации в
Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу”
(译:“2020年前及更长期的俄罗斯联邦北极地区国家政策基本原则”),
http://www.scrf.gov.ru/documents/98.html
[②] 俄属北极地区包括摩尔曼斯克州、阿尔汉格尔斯克州、涅涅茨自治区、亚马尔—涅涅茨自治区、克拉斯诺亚尔斯克边疆区、萨哈共和国(雅库特)和楚科奇自治区7个地区的全部或部分领土,以及岛屿、专属经济区和大陆架等区域。
http://www.scrf.gov.ru/documents/98.html
[③] “Экономическое и социальное развитие Арктической
зоны Российской Федерации на 2011-2020 годы”
(译:“2011—2020年俄联邦北极地区经济和社会发展国家纲要”),
http://www.minregion.ru
[④] 李新:“俄罗斯经济现代化战略评析”,载《俄罗斯中亚东欧研究》2011年第1期。
[⑤] Игорь Ягупов,“В Мурманске решали вопросы, значимые для всей страны” (译:“摩尔曼斯克为所有国家解决重要问题”), http://yagupov.info/?p=835
[⑥] В.Конышев, А.Сергунин, “Арктика на перекрестье геополитических интересов” (译:“北极地缘政治前景”), Мировая экономика и международные отношения,2010,№9,с.50
[⑦] Игорь Ягупов,“В Мурманске решали вопросы,
значимые для всей страны”,  http://yagupov.info/?p=835
[⑧]А. Чилингаров, “Арктика – горячая точка XXI века” (译:“北极—21世纪的热点”) , http://kp.ru/daily/23892/66464
[⑨]夏利平:“北极环境变化对全球安全和中国国家安全的影响”,载《世界经济与政治》2011年第1期注释7,Louise Gray,“Arctic will be ice-free within a decade”, April 7, 2009, http://www.telegraph.co.uk/earth/earthnews/5116352/Arctic-will-be-ice-free-within-a-decade.htm
[⑩] U.S. Geological Survey, “Circum-Arctic Resource Appraisal: Estimate of Undiscovered Oil and Gas North of the Arctic Circe”, USGS Fact Sheet 2008-3049, Denver, 2008. http://pubs.usgs.gov/fs/2008/3049/fs2008-3049.pdf
[11] Основы государственной политики Российской
Федерации в Арктике на период до 2020 года и
дальнейшую перспективу,
http://www.scrf.gov.ru/documents/98.html
[12] Николай Зайцев, “Власти РФ профинансируют экспедицию
по исследованию шельфа Арктики”
(译:“俄罗斯政府出资考察北极大陆架”),
http://eco.rian.ru/business/20100409/220184715.html
[13] “Шойгу:Россия возобновляет исследования в
Арктике и Антарктиде”
(译:“绍伊古:俄罗斯恢复在北极和南极的研究”),
http://www.gazeta.ru/news/lenta/2010/09/20/n_1549611.shtml
[14] http://www.shtokman.ru/about/(注:什托克曼网站)
[15] “"Роснефть" и BP договорились о сотрудничестве на шельфе в РФ”(译:“‘俄罗斯石油’与BP公司达成在俄罗斯大陆架的合作协议”),
http://top.rbc.ru/economics/15/01/2011/527697.shtml
[16]  Евгений Беляков , “Роснефть и британская BP будут вместе осваивать арктический шельф” (译:“俄罗斯与英国BP公司将共同开发北极大陆架”), http://www.kp.ru/daily/25621/788616
[17] 郭培清等著:《北极航道的国际问题研究》,海洋出版社,2009年10月版,第15页。
[18] Основы государственной политики Российской
Федерации в Арктике на период до 2020
года и дальнейшую перспективу,
http://www.scrf.gov.ru/documents/98.html
[19]郭培清等著:《北极航道的国际问题研究》,第24页。
[20] Дионисий Данилов,“Северный морской путь и Арктика:
война за деньги уже началась”
(译:“北方海航道和北极:金钱战拉开帷幕”),
http://rusk.ru/st.php?idar=114689
[21] “Транспортная политика” (译:“交通政策”),
http://www.transportrussia.ru/transportnaya-politika/dorogi-budut.html
[22] Арина Макарова ,“ Контейнеровоз «Мончегорск» завершил
исторический рейс по маршруту Мурманск-Дудинка-Пусан-Шанхай”
(译:“‘门切戈尔斯克’号完成摩尔曼斯克-杜金卡-布桑-上海航线的航行”) , http://www.mbnews.ru/content/view/28110/100/
[23] “Сергей Лавров пригласил членов
Арктического совета на‘Ямал’”
(译:“谢尔盖·拉夫罗夫邀请北极理事会成员登上‘亚马尔号’”),
ИТАР-ТАСС,17.05.2011
http://www.rosatom.ru/wps/wcm/connect/rosatom/rosatomsite/journalist/atomicsphere/
5fc9408046e29addbae5fa66e555bee1

[24] http://premier.gov.ru/visits/ru/16523/events/16539/(注:2011年9月22日,普京在第二届“北极-对话之地”论坛上的讲话)
[25] 同上
[26] 同上
[27] 2000年5月13日,时任总统的普京签署《关于俄罗斯联邦总统代表权力》的总统令,决定将俄罗斯89个联邦主体按地域原则联合成7个联邦区:中央联邦区、西北联邦区、南部联邦区、伏尔加河沿岸联邦区、乌拉尔联邦区、西伯利亚联邦区和远东联邦区。2010年1月19日,现任总统梅德韦杰夫签署命令增设北高加索联邦区。现在俄罗斯共有8个联邦区和83个联邦主体。
[28] 庞大鹏:“金融危机对俄罗斯发展战略的影响”,载《和平与发展》2010年第5期。
[29] http://zh.wikipedia.org/wiki/俄罗斯� �� ��