欧盟委员会和英国的谈判代表于2018年11月14日（当地时间）在布鲁塞尔达成英国脱欧协议（草案），伦敦当地时间15日晚，英国首相特蕾莎•梅宣布内阁就英国脱欧协议达成一致，欧洲理事会主席图斯克也于15日表示，将在本月25日召开的欧盟特别峰会上审议该协议。目前该协议仍是草案，根据流程安排，该协议应得到英国议会、欧洲议会和欧盟27个成员国的批准后，才能正式生效。根据安排，该协议草案提交给英国议会后，议会将于12月对其进行投票表决，而英国议会的审批，则被认为是一道难度系数较高的关卡。若获得通过，协议将进入本地立法程序；若未通过，此版本脱欧协议将会“搁浅”。

    该协议一经推出，就在英国掀起轩然大波。就在特蕾莎•梅宣布内阁同意脱欧协议后12小时，英国脱欧事务大臣拉布、就业及养老金大臣麦克维、脱欧事务次长布雷弗曼、北爱尔兰事务大臣瓦拉相继宣布辞职。英国脱欧事务大臣拉布认为，该协议令英国面临分裂的危险。拉布是继今年7月戴维斯之后的又一因不满脱欧计划而辞职的脱欧事务大臣。他在致首相的信件中说：“我基于两个原因不支持计划中的脱欧协议。首先我相信对于北爱尔兰的监管机制计划代表着对英国统一非常切实的威胁。第二，我不能支持无期限的‘兜底方案’，且欧盟持有我们退出的决定权。”他还说：“最重要的是，我不能将计划协议中的条款与我们上一次大选中的承诺统一起来。这关乎公众的信任。”此前拉布被认为是梅的同盟以及其所制定脱欧计划的重要支持者。伴随脱欧前线大臣、当事方北爱尔兰事务大臣以及工党和苏格兰方面的反对，加上保守党部分议员酝酿对梅提出不信任案投票，加大了梅首相的执政风险和议会方面可能否决这份协议的概率。

    这份协议之所以遭到英国朝野的广泛批评，主要在于来自三方面不同声音的担忧。“硬脱欧派”认为，这份协议将使英国沦为欧盟的“附属国”。从协议目前的安排来看，这是一份“软脱欧”性质的协议，即英国和欧盟将建立单一关税区，这意味着英国仍然要遵守欧盟的相关法律规则，而同时又失去了欧盟内部的规则制定权。而“亲欧派”认为，这份协议所规定的单一关税区只是一项临时措施，而英国应该永久地留在关税同盟和欧盟单一市场。北爱尔兰民主统一党认为，该协议将在北爱尔兰与英国其他地区之间划出一道“事实边界”。这份具有“软脱欧”性质的协议，究竟说了些啥？竟然引起英国政坛的巨大风波。

    争议的焦点主要来源于一份“兜底方案”。为了遵守1998年签署的“贝尔法斯特协议”（该协议为北爱尔兰和平进程所签订），避免英国脱欧后在爱尔兰和北爱尔兰之间出现“硬边界”，即设立海关、边境检查站等实体性关卡。为此，英欧同意采取“兜底方案”，并于11月14日达成了“爱尔兰与北爱尔兰议定书”，该议定书是作为“脱欧协议”的一部分，涵盖了“兜底方案”的所有条款。

    根据脱欧流程，英国将于2019年3月29日离开欧盟，之后进入过渡期，到2020年7月1日时，也就是在过渡期结束时，英欧双方应达成一份新协议，如果届时达不成协议，英欧可以一起同意延长过渡期。但是为了保证爱尔兰和北爱尔兰之间无论在任何情况下都不会出现“硬边界”，英欧同意实施“兜底方案”。根据议定书规定，2021年1月，经英欧双方联合评估后，将实施关于爱尔兰与北爱尔兰的“兜底方案”（backstop solution）。因此，“兜底方案”是个临时性措施，实施时间为从过渡期结束到未来英欧关系正式协议产生为止。

“兜底方案”的核心内容大致有五个方面：

    第一，关于英国与欧盟的关系。该方案同意将建立“单一欧盟与英国的关税区”。单一关税区涵盖所有商品，除了渔业和水产品之外。英国出口到欧盟的产品，没有关税和配额，也没有原产地规则审查。单一关税区是一项临时措施，不是未来英欧正式关系，将在过渡期结束之后开始使用，直到未来英欧关系的新协议产生为止。北爱尔兰作为英国的一部分也成为单一关税区的一部分，单一关税区的建立是为了避免在爱尔兰和北爱之间设立“硬边界”。

    第二，关于北爱尔兰与欧盟的关系。根据该方案，北爱尔兰继续留在欧盟单一市场。北爱尔兰企业可以将其商品投放到欧盟单一市场，而不受任何限制。为此，北爱尔兰企业必须遵守欧盟的关税规则以及欧盟内产品自由流通的规则。

    第三，关于北爱尔兰与爱尔兰的关系。议定书是一项“保证政策”，以确保不管面临什么情况，爱尔兰与北爱尔兰之间将不会出现“硬边界”，并保护1998年签署的“贝尔法斯特协议”的所有成果，保护爱尔兰全岛经济。为此，英国将遵守“贝尔法斯特协议”的所有权利和义务，继续维护在爱尔兰与北爱尔兰之间的“共同旅行区”安排，保持爱尔兰全岛境内的“单一电力市场”，并确保爱尔兰岛内北爱尔兰与爱尔兰之间的北南合作。

    第四，关于北爱尔兰与英国其他地区的关系。北爱尔兰与英国其余地区之间既属于国内市场，也属于单一关税区，相互之间没有海关设置，没有关税和配额，也没有原产地审查，也就是说，北爱尔兰的商品可以自由进入英国其他地区。但是，考虑到北爱尔兰还参加了欧盟单一市场，为了确保北爱尔兰企业能够不受限制地将产品出口到欧盟单一市场，因此，需要对从英国其他地区流通到北爱尔兰的商品进行检查，相应的检查按照欧盟标准，以保护欧盟单一市场内的消费者、贸易商和企业。英欧双方同意尽可能采取便利措施，以方便商品从英国其他地区流通到北爱尔兰。对于工业制成品，检查主要集中在市场和贸易行，检查的范围和频率由英欧双方共同协商；对于农产品，检查仍按照现行方式，主要集中在港口和机场，但是检查的范围和频率将有所增加，以保护欧盟单一市场内消费者和动物的健康。可见，根据这些安排，事实上存在一条英国其他地区与北爱尔兰之间的“软边界”。

    第五，关于英国遵守欧盟法律法规的要求。“兜底方案”具有“软脱欧”性质。鉴于欧英建立单一关税区和以及北爱尔兰继续留在欧盟单一市场，因此，英国仍然必须遵守欧盟关税同盟和单一市场的相关政策及法律法规。在遵守欧盟法规方面，英欧达成的协议主要包括以下方面：欧盟将欧盟贸易防御政策和普惠制适用于单一关税区的英欧双方，英国必须遵守欧盟对外关税和原产地规则，英国不得为了吸引第三国的进口而擅自降低关税或改变原产地规则；英国须将其商业政策与欧盟共同商业政策进行协调一致，以便更好地运行单一关税区；欧盟和英国将统一实行一系列措施，以确保在欧盟和英国之间的公平竞争；英国在竞争政策、税收政策、劳动力和社会保护、环境保护等方面承诺采取“非退行性”政策，即必须维持现有水平，不能倒退。同时，英国还必须遵守在这些领域的国际、欧洲和经合组织层面的相关条约和公约，如国际劳工组织公约和欧洲社会宪章等。

    从“兜底方案”的安排来看，英欧双方也可以说是绞尽脑汁、费尽心机。英国脱欧进程一波多折，可以说是公投容易分手难。脱欧协议的安排既要尊重英国公投所反映的要求脱离欧盟的民意倾向，又要照顾英欧长期紧密的经贸关系，还要遵守1998年签署的“贝尔法斯特协议”的成果。“贝尔法斯特协议”的签订实属来之不易。该协议是在美国的调停下、于1998年经英国和爱尔兰政府签署，得到北爱尔兰多数政党的支持，并由北爱尔兰和爱尔兰选民在分开的公民投票所确认。该协议的达成使北爱尔兰地区终于结束长达30年的流血冲突，迎来了和平曙光。为了考虑爱尔兰岛的地理完整性，珍惜来之不易的北爱地区和平成果，避免爱尔兰与北爱尔兰之间出现“硬边界”，这份“兜底方案”已经尽其所能了。英国脱欧公投本来就反映了英国国内在欧洲一体化问题上的对立和分歧，英国脱欧进程的每一步又将英国国内的撕裂不断放大。对当前的英国来说，要想得到一份令各方都满意的脱欧协议几乎没有可能。脱欧漫漫路，且行且珍惜！

文献来源：上海国际问题研究院