2009年世界经济最显著的成就是全球经济治理改革迈出实质性的一步，二十国集团（G20）匹兹堡峰会确立G20作为全球经济合作的首要平台，标志着国际经济治理体系由“量变”走向“质变”。

一、金融危机推动G20由边缘走向中心
二十国集团的诞生和发展与金融危机密切相关。1997年亚洲金融危机爆发，当时发达国家已经意识到随着经济全球化的深入发展，金融风险的控制必须由发达国家和发展中国家共同参与。因此，有必要在发达国家和发展中国家之间建立沟通和协调机制。1999年，由欧盟、布雷顿森林机构和来自19个国家的财长和中央银行行长组成的G20宣告成立。[①] G20创立之初是布雷顿森林体系框架内非正式对话机制，意在推动发达国家和新兴市场国家之间就经济议题进行讨论，寻求合作并促进国际金融稳定和世界经济的可持续增长。自成立以来，G20主要以非正式的部长级会议形式运行，不设常设秘书处，主席采取轮换制。G20每年举行一次财长和央行行长会议、一至两次副部级会议，并且每年的部长级例会一般与G7财长会议[②]相衔接，通常在每年年末举行。因此，这个时期的G20实质上是附属于G8的一个南北对话平台。相比于G8、国际货币基金组织（IMF）和世界银行（WB）等全球经济治理机制，G20部长会议的影响力和知名度要小得多，也没有引起国际社会的广泛高度关注。
2007年，美国爆发次贷危机，并迅速波及全球演变成为全球性的金融危机，G20的命运也随之出现转折。在英国首相和法国总统的倡议下，并获得了时任美国总统布什的支持下，2008年11月15日G20峰会首次在美国华盛顿举行。随后，2009年4月和9月G20领导人第二次和第三次峰会分别在英国伦敦和美国匹兹堡举行。一年之内，G20领导人三次聚首，呼吁合作、寻求共识，在稳定国际金融市场、携手应对经济衰退、谋划世界经济长远发展方面发挥了积极的和不可替代的作用。最为重要的是，G20领导人第三次峰会确立了其作为全球经济合作首要平台的地位。2010年6月26-27日，G20第四次峰会在加拿大多伦多召开，此次峰会是G20从危机应对的临时性机制过渡到真正意义上的全球经济合作首要平台的治理机制的一个重要转折点。11月还将在韩国首尔举行第五次峰会，2011年将在法国举行，峰会今后有望每年举行一次， G20机制化进程由此开启。
G20机制化是国际体系转型的一个重要标志，预示着77国集团所倡导的国际经济新秩序的开始。其中，最直接的一个特征是G20机制的成立打破了长期以来由G8国家为代表的发达国家掌控世界经济事务的不平等格局，实质性地推动了以IMF和WB为主体的全球经济治理体系的改革。G20匹兹堡峰会确定新兴市场和发展中国家在国际货币基金组织的份额至少增加5%，在世界银行的投票权至少增加3%。这些具有实质意义的改革措施表明，G20已经从附属于G8的机制跃升为对全球经济事务起到实质影响的最高机制。
二、G20机制化是世界经济格局调整的必然结果
历史经验表明，在危机时期建立国际机制的机遇和可能性大大增加。1929年-1933年的经济危机导致了关于国际货币协调的探讨，并最终促成了布雷顿森林体系的建立。20世纪70-80年代的石油危机，催生了国际能源署的建立。2007年以来的全球金融危机，推动G20成为全球经济合作的首要平台。但是，危机只是催化剂，实质上，世界经济格局调整才是促成G20成功跃升的根源和前提。
进入21世纪以来，世界经济格局中的大国力量对比发生了比较明显的变化：新兴国家实力呈现整体上升趋势；美国的霸权地位开始松动；其它主要大国推进多极化的意愿增强；发展减贫等全球性问题的国际合作趋势日益加强。但是，在世界经济格局基础层面已经发生巨大变化的同时，世界经济格局制度层面却基本维持了二战结束以来的格局：主要是以G8为实质核心，以美欧等发达国家为主导，以美元霸权为特征的全球经济治理体系。从具体的全球经济治理机构来看，在贸易领域主要是以世界贸易组织（WTO）为中心，以各种区域性贸易制度安排为辅的全球贸易治理机制；在金融领域主要是以国际货币基金组织（IMF）为中心，以金融稳定论坛（FSF）和巴塞尔银行监管委员会等为主要监管机制的制度安排；在发展领域主要是以世界银行（WB）为中心机制，以亚洲开发银行（ADB）等地区性发展银行为载体的全球发展机制安排。上述与全球经济治理相关的机制性安排基本上是由发达国家所主导或者是占绝对优势，占全球多数的发展中国家群体话语权严重缺失，这一治理格局从其诞生起就面临合法性的质疑。
新兴市场国家的群体性崛起是促使世界经济格局调整的根本因素，也是一种不可逆转的刚性因素，并导致主要传统大国与新兴大国经济实力对比出现明显变化。新兴市场国家及其他发展中国家经济实力的上升速度在近十年间表现得最为突出：1999-2008年间，发达国家与发展中国家平均GDP实际增长率分别为2.6%与6.5%，而该数据在1989-1998年间分别为2.7%与3.8%。[③] 根据加拿大国际治理创新中心（CIGI）的预测，2025年新兴市场国家在全球GDP的占比将从目前的11%提高到20%，其中巴西、南非、俄罗斯和墨西哥四国的占比保持在4%左右，而中国和印度将提高到14%。2050年，发展中国家和发达国家在全球经济总量中的份额将各占50%。[④] 新兴市场国家的群体性崛起，正在改变经济要素流动和经济存量的历史格局，发达国家面临越来越多地来自新兴市场国家不断上升的竞争压力，其在世界经济格局中的绝对优势地位受到挑战。
为了应对新兴国家的群体性崛起，发达国家寄希望于充分利用目前其在全球经济中的主导地位，将发展中国家的崛起纳入一个符合西方利益的轨道和制度框架中，这样既可以分享新兴市场国家经济增长带来的好处，又能在一定程度上控制这些国家经济实力增长的方式和速度，从而达到维持其在全球经济体系中的传统优势地位这一根本目的。为了避免新兴市场国家尤其是“金砖四国”（BRICS）另起炉灶，2005年英国主办G8峰会首次邀请了中国、印度、巴西、墨西哥以及南非参与讨论，此次峰会后历届G8峰会也开始邀请发展5国与会，G8 5的机制逐步确立。但是，G8 5机制并没有从实质上改变发达国家做主，发展中国家听命的旧格局。
7 0调增长、从短期应急转向长效治理、从被动应对转向主动谋划。全球金融危机的爆发迫使西方传统经济力量将既有的G20机制升格，一个非常现实的问题是发达国家已经无法单方面控制和应对危机造成的混乱局面。正如奥巴马总统在匹兹堡峰会后对G20的评价所言，“当今世界各国有许多共同利益，为确保世界和平与繁荣需要进入一个接触与合作的新时代。G20峰会正是体现了这种共识，有利于增进世界的和平与繁荣。”[⑤]   由此可见，“G20峰会仓促登场并匆忙机制化，直接导因是全球化背景下爆发的第一场金融危机与世界经济大衰退，深层原因在于世界经济发展、国际力量格局、国际关系发生巨大变化，全球发展失衡只是表象，上层建筑(全球治理机制)与经济基础(世界经济结构)脱节是关键因素。”[⑥] 总而言之，世界经济格局的制度层面没有很好地反映和适应基础层面的变化，G20脱颖而出有其必然性的一面。
三、G20机制化进程中的不确定性因素
与G8机制相比，G20体现了更多的公平性和更广泛的代表性，反映了当今世界主要经济力量对比变化的客观趋势，合法性也得到实质性的提高。但是，后金融危机时代G20能否顺利成为真正意义上的协调全球经济事务的首要平台，从而取代G8在全球经济领域内的地位和影响力，依然面临很多不确定性。
（一）从权力结构看，G8仍将在G20机制化进程中占据主导力量。
即使是全球金融危机最严峻的时期，G8也没有放弃掌控全球经济治理大权的意图，为应对国际格局变化G8机制内部的调整也在推进中，G8 5就是这一调整进程的产物。在G8看来，一个基本的策略是与其让发展中国家另立炉灶，不如将其纳入其主导和设计的机制框架内，例如，世界银行行长佐利克曾提出过包括主要新兴国家的G14，德国外长施泰因迈尔提出的G16等等，都是基于G8机制为核心的改良方案。因此从某种意义上看，目前的G20也是扩大了的G8 5机制。G20内部各种利益集团的存在是不争的事实，新兴市场国家和G8相比，影响力和协调能力处于相对劣势，无论是议题设定、议程安排还是最后的协议达成，G8为首的发达国家依然是占据主导力量的一方。“机制化后的G20能否开创一个崭新的全球经济治理局面，仍然存有疑问。毕竟，至少到目前为止，G20的机制化仅仅是在现行框架下对全球经济治理的一种技术性修正。”[⑦]因此，G20尽管在形式上实现了发达国家和发展中国家在协调全球经济议题上的相对平等，但是受能力等限制性因素影响，要想在G20内实现真正意义上的平等协商尚需时日。
（二）后金融危机时代，G20机制持续发挥作用的动力面临削弱的趋势。
金融危机是将G20机制推向全球经济治理核心位置的直接动力，但是随着危机压力的消退，发达国家改革全球经济治理体系的动力和意愿都呈下降趋势。危机时期迫于客观形势的合作，在后金融危机时期将会逐渐被竞争的一面所取代。近期愈演愈烈的经济保护主义，以及在是否征收银行税和金融交易税，进一步推进国际金融体系改革等方面的分歧正是竞争面凸显的表现。可以预见，各主要力量围绕改革的斗争会趋于激烈，国际体系改革的复杂性日益显现。这种复杂性主要表现为：发达国家之间有权力主导和分权之争，发达和发展中国家之间存在进一步的话语权和参与权之争，发展中国家之间有获得的权力再分配之争。此外，相比于危机爆发的初期，在后危机时期各国宏观经济政策协调的难度也将越来越大。G20多伦多峰会在协调刺激和退出政策上的意见分歧，已经反映出不同国家因复苏进程不同而出现了不同的政策优先取向。然而，G20之所以能在金融危机中取代G8，主要在于其应对危机的有效性，也就是说G20是一个协调各方利益的有效平台，有能力就危机应对、国际金融体系改革等议题达成了具有实质意义的共识和协议，并采取协同行动。但是，危机压力逐渐消退后，国家利益之争呈现复杂化趋势，G20机制能否持续发挥有效作用的前景堪忧。
（三）相比G8，G20合法性获得实质改善，但是面临提高机制效率难题。
G20与G8相比，实现了发达国家和发展中国家、大国和小国、地区和地区等多方面的平衡，代表性和合法性都有了实质性的改善。但是，随着G20影响力的上升，也出现了不少质疑的声音。一些中小国家认为G20缺乏公平性，依然是大国联盟。即使是已经身处其中的发达大国，依然会有重复加入扩大权力的诉求，比如欧元集团要求加入。实际上，任何国际组织都不可能实现绝对意义上的广泛代表性和合法性，G20也不例外。但是，G20完全可以通过适当增加发展中国家和小国代表，通过加强与地区性组织和国际经济组织的联系机制，来增强其合法性。相比合法性，效率问题可能成为G20机制化进程中的一个更为严峻的挑战。G20峰会的与会方除了G20成员的领导人外，还包括了联合国、国际货币基金组织、世界银行、经合组织、东盟、非盟等全球性或地区性组织的领导人代表。根据前四次峰会的情况看，还有个别非G20成员的国家领导人也应邀出席。因此，如何提高G20机制的决策效率将是G20机制化进程中的一个关键问题。有观点认为“G20始终是一个论坛，它主要起到建立共识的作用，但是对于具体如何落实并不具有强制力。”[⑧]“从目前的情况看，G20只是一个对话平台，机制化建设十分薄弱，影响了G20作为一个全球经济治理机制的有效性。要想充分发挥影响力，G20仅仅是定期开会时不够的，在机制化方面应该设立秘书处、确立议事规则、决策程序、建立执行和落实决策机制。”[⑨] 但是，破旧立新的机制建设，不仅面临突破传统力量集团（G8），也面临整合新兴力量集团的挑战。因此，G20建章立制将是一个长期过程，很难一蹴而就。对G20而言，如何在逐步推进机制化建设的同时，实现其作为全球经济合作首要平台的有效性，将是一个长期性的挑战。
（四）G20议题拓展能力是否能够与时俱进面临考验。
目前，G20的议题紧紧围绕金融危机应对，以国际金融体系改革，加强金融监管等金融议题为核心。随着金融危机的消退，G20在议题上应该朝着更加广泛的经济议题方向发展，并对当今世界经济发展的新潮流和新趋势有所反映。绿色经济是未来世界经济发展的一个重要趋势，G20能否在发展新能源和环保产业方面发挥更多的积极作用，将直接关系到G20机制的长远生命力。如果G20缺乏议题转换和扩大的能力，将有可能落后于世界经济发展的潮流，难以避免地位下降的趋势。“G20根本性的危机在于，如果不扩大议题范围，将会面临金融危机过后领导人从G20平台后撤的现实威胁。G20应该在议题设置上更具战略雄心，以此巩固其优于G8的优势地位。”[⑩] 实际上，当前的G20峰会议题已经不仅仅局限于金融和经济议题，也涉及到了与经济有关的环境和发展议题等。有鉴于此，G20如果能就哥本哈根会议的相关议题推出具有实质意义的举措，比如对于发展中国家的资金和技术支持，无疑将会提升其全球影响力。但是，可以想见这些涉及到全球长远发展的气候变化、发展援助和经济安全等议题的协调难度都比较大，G20要证明其在全球经济治理领域内的有效性上还将面临持续的考验。
四、G20机制化对中国的影响
G20机制化对于中国而言，是实现真正平等参与国际经济事务的一次历史性机遇，加速了中国从全球经济治理的外围走向中心的进程。过去，中国和广大发展中国家更多的是国际秩序和国际规则的被动接受者，G20则首次赋予了以中国、印度、巴西等发展中大国参与全球经济治理体系改革和建设的平等机遇。因此，把握历史机遇，客观认识中国的地位和角色，是参与G20机制化进程的前提和基础。
（一）G20机制化带给中国的积极影响           
具体来看，G20机制化带给中国的机遇主要体现在以下两方面。
一方面，G20机制实质性地提升了中国在全球经济治理体系内的影响力。长期以来，中国作为发展中国家中的一员，一直倡导并积极推动国际政治经济新秩序的建立，但是始终处于全球经济治理机制的外围。G20机制开创了以中国为代表的发展中国家平等参与全球经济治理的新时代。G20不仅成员身份多元化，而且发达国家和发展中国家的力量对比也相对平衡，是一个能够真正实现发达国家和发展中国家平等对话的平台。G20四次领导人峰会，中国始终坚持捍卫发展中国家的经济利益，呼吁国际社会更多关注和援助发展中国家尤其是最不发达国家。可以说，G20也为中国创设了一个替发展中国家伸张正义和主张权利的平台。
另一方面，G20机制也为中国长期、全面和可持续发展营造有利国际环境提供了更多可能。作为综合实力不断上升的经济大国，国际社会对中国期待和关注与日俱增，中国承担国际责任的压力不断增加。G20为中国提供了从国际体制内部营造有利国际环境的现实可能性。作为G20的重要成员之一，中国可以从内部影响并引导G20的运作机制，从议题设定、议程推进、政策制定和具体落实等各个环节的参与中维护中国的利益。同时，G20为中国提供了一个相对公平、公正分配和承担国际责任的机会，尤其是在涉及中国未来发展重大利益的问题上，比如国际金融体系改革、减排承诺、平衡增长、宏观经济政策协调等，发出自己的声音，捍卫自身的合法和合理利益。同时，面对近年来国际社会针对中国的负面评论和歪曲报道，G20也是一个客观、全面地展示和传递中国正面形象的渠道。可以说，G20也给了中国一个为自己伸张正义的平台。
（二）G20机制化带给中国的挑战
G20机制在给中国带来切实机遇的同时，也带来新的要求和挑战。随着中国实力和影响力的上升，国际社会对于中国承担责任义务的期待越来越高，但这是否符合现阶段中国发展的能力和需要，是值得深入思考的一个问题。无疑，中国愿意和国际社会一道共同为推进世界经济平稳健康发展做贡献。但是，在G20机制内中国如何做贡献，做多大贡献，都应该建立在对自身能力的客观认识之上。毕竟，“中国依然是世界上最大的发展中国家，在发展进程中遇到的矛盾和问题，无论规模还是复杂性，都是世所罕见的。中国办好自己的事，保持国民经济的快速稳定发展，是在国际体系演变中发挥主动积极作用的根本。这是中国最大的国家利益，也是中国最大的国际责任。” [11]  G20机制化意味着中国在全球经济治理体系中的地位发生了质的变化。在G8 5框架下，中国只是作为新兴市场国家的一员参与对话，对于G8的议程和决策并不能产生实质性的影响。但是，G20则不同，该机制不仅赋予中国平等参与决策的权利，也要求中国承担并履行相应的国际责任。因此，G20对中国带来了更多新的挑战。
首先，中国在地位和角色转变后，对中国的责任和能力要求明显上升。参与全球治理机制意味着中国不仅要提供更多的物质上的国际公共产品，而且还要提供制度上的国际公共产品，比如人力的直接参与，相关提案、议案或报告的建议，具体政策方案和实施方案的提供等。中国对现有全球经济治理机制的参与将不仅仅停留在相对宏观的批评、建议等层面，而是要直接参与从议程设定、制度建立、决策方案等更加细化和具体的层面。这些，对中国提供国际公共产品的能力将是一次考验。
其次，后金融危机时代G20的持续性影响力存在变数，中国参与全球经济治理机制的基础有待巩固。G20正处于从应对国际金融危机的有效机制转向促进国际经济合作的主要平台的发展阶段，如何“推进G20从协同刺激转向协调增长、从短期应急转向长效治理、从被动应对转向主动谋划”，[12] 不仅需要成功的战略规划，也需要G20各成员方的共同努力和协同行动。因此，随着金融危机的压力消退，如何寻找到新的合作动力源，不断提升G20机制在全球治理体系中的地位和影响力，也是中国面临的一个挑战。目前，发达国家在G20中依然处于主导地位，G8的地位和影响力很难在短期内削弱，构建对中国有利的G20机制会面临较大阻力。因此，中国能否与新兴市场成员国家就推进G20机制化达成有效共识，并获得广大发展中国家的支持，是成功推进G20机制化进程的关键。
最后，G20成员复杂多元，中国面临的利益协调难度明显加大。中国作为最大的发展中国家，不同于一般意义上的发展中国家，一举一动都备受关注。发达国家始终没有放弃在现有国际框架下的对中国遏制战略，而且也不排除在G20这一新的机制安排下，要求中国承担更多责任和义务限定。与此同时，发展中国家群体对中国期待也在上升。在G20框架下，如何协调中国自身利益与发展中国家利益、中国与发达国家利益，以及发展中国家与发达国家利益，对中国而言将始终是极具挑战性的任务。
国际体系正朝着多极化方向发生根本性的转变，这是不可逆转的历史潮流。但是，能否把握历史机遇，顺应历史潮流，积极有所作为最终仍将取决于国家的综合实力。改革开放30年的积累，为中国更加全面和深入地参与国际体系奠定了坚实的基础。对于中国来说，首要的问题还是在于发展国内经济，争取在下一轮世界经济增长中掌握产业和技术优势，奠定长远经济竞争力和政治影响力的坚实基础。在此前提下，着力推进G20机制化进程才有坚实的战略依托。着眼于一个更加平等、公正和有序的全球经济治理体系，中国应和所有的成员方共同努力尽可能化解矛盾和阻力，并始终坚持国际体系“积极建设者”的身份，而不是“改革者”或者是“破坏者”。
 

文献来源：《世界经济研究》