2008年9月，新保守主义政治家麻生太郎执政，恰逢日本每隔5年调整防卫战略制定新《防卫计划大纲》的关键时期。2009年1月，麻生首相在第171届国会上宣布：“为了实现国际社会的和平与稳定，日本必须参与建设新秩序。……正如‘自由与繁荣之弧’所表明的那样，我积极支援以自由、市场经济、尊重人权等作为基本价值的年轻的民主主义国家的努力”， 表明将在共有“价值观”的名义下，实施建设“国际新秩序”的安全及外交战略。当月，麻生首相设立私人咨询机构“安全保障和防卫力量恳谈会”（简称麻生恳谈会）。其成员包括：庆应义塾大学教授青木节子、早稻田大学教授川胜（植木）千可子、东京大学教授田中明彦、北冈伸一、京都大学教授中西宽、前驻美大使加藤良三、原防卫事务次官佐藤谦、元防卫厅联合参谋长会议（统合幕僚会议）主席竹河内捷次、东京电力公司会长胜俁恒久共9人，胜俁恒久为召集人。麻生恳谈会成员态度积极而自信，认为迄今为止，“日本关于地区安全保障有抑制倾向”，今后将为了构筑更加稳定的地区关系，日本有责任为在亚太地区建立“一揽子安全保障框架”做出积极贡献。
                              一
      麻生恳谈会制定汲取小泉和安倍两任首相设立的私人咨询机构“安全保障和防卫力量恳谈会”和“重构安全保障法律基础恳谈会”的战略报告的精华，参考“新福田主义”和福田首相“外交政策学习会”的讨论意见，在召开12次研究会议，3次视察陆海空自卫队基地的基础上，于2009年8月4日向麻生首相提交《“安全保障和防卫力量恳谈会”报告》（简称麻生恳谈会报告、又称川胜报告），推出“新日本安全保障战略”。
       通观麻生恳谈会报告，有一条主线贯穿始终——日本如何应对中国的不断强大与美国地区影响力的相对弱化。换言之，中国和美国的综合实力的变化是决定日本新安保战略的决定性因素。首先，报告评估当今国际安全形势及其走势，认为朝鲜、中国和俄罗斯对日本的安全环境构成主要影响。其中，“朝鲜发射弹道导弹和重启核试验，中国以经济力量为背景持续增强军事力量，使安全保障方面的问题复杂化。”报告关于中国在日本国家战略中的定位有三重性质：其一，“应该欢迎”中国作为日本经济合作的伙伴、日本和世界经济发展的“贡献国”发挥作用：“中国在经济、政治、军事等各个方面迅速变化，对日本来说有不少令人满意的改变”，如中国向国际社会开放，国内稳定，个人自由比以前增加，中日在多个领域进行合作。特别是中国在经济上是日本的最大贸易对象国，两国“共有各种各样的利益”。此外，在安全和外交方面，中日两国在朝核问题上也是相互合作的重要伙伴，中日战略对话定期举行，继续努力“确立战略互惠关系”。鉴于“中国经济的发展为世界和日本经济做出贡献”的事实，报告提出“今后日本应该欢迎中国经济继续发展”。其二，中国同时也是日本的竞争对手。“中国虽然在有些情况下也成为日本的竞争对手，但建设性的竞争对于地区和两国的发展带来好影响”。报告基本肯定中日两国之间的“建设性的竞争”。与以往相比，这是一个值得注意的积极评价。其三，中国是日本军事防范的对象。中国的发展变化令“地区”和日本担心：（1）中国军事力量伴随经济发展迅速增强，“迄今没有充分公布军事力量的实际状况”，“增加新军事力量的意图和规模不透明”；中国公布的国防预算表明其连续21年增加两位数的军费；中国从多个国家获取武器的整体计划虽然明确，但中国将来获得多少架战斗机等中长期的计划还不清楚。（2）“不清楚中国海军、空军在日本领海、专属经济水域和周边海空领域频繁活动的目的。”（3）中国决定安全保障政策的过程、党与军队的关系也有许多不透明之处。（4）台湾海峡发生武力纷争的可能性降低，政治上的稳定应该欢迎。但是，“不能否定中国对台湾使用军事力量的可能性，中国在台湾对岸增加部署短程弹道导弹的倾向也没有大的变化。”  总之，报告认为，应该欢迎中国在经济上为日本和世界经济的发展做出贡献，但中国也是最令日本感到担忧和防范的对象，中国是在“日本领海”及周边进行“不明目的”的活动、并有可能在台湾海峡行使武力的日益强大的力量，必须对中国严加防范和约束。
       其次，报告提出一个前所未有的判断——美国的单极统治特别是在全球安全领域中的地位已经发生变化，美国控制世界的力量由于新兴大国的崛起相对下降。报告认为，过去美国用保障任何国家都能与国际社会接轨的方式“提供国际公共产品，支撑着今天的国际体系”。但是，“将来美国或许不能再单独提供与以前同一水平的国际公共产品”。报告提出：“被称为‘单极时代’的美国的影响力也发生了变化”，首先是美国自身的因素导致美国的影响力下降：反恐活动和对伊战争等加大美国的军事负担，美国国内及国际社会都在批判美国的单边主义行动降低了美国的威信，经济危机又给美国以“追加打击”。美国内部和国际上都认为，美国不会象以往那样积极干预国际安全问题。另外，“中国、印度等新兴国家的崛起也使美国的力量相对下降。”因此，美国的相对弱化给国际安全带来巨大的负面影响：迄今为止，“美国以控制国际公共空间的方式提供国际公共产品，保障世界各国在公海自由航行”，“但是，由于新兴国家力量增大，在特定的区域内产生了拒绝美国介入的动向。这意味着美国继续作为‘世界警察’采取行动伴随着超过以往的成本，美国存在着对照本国利益仅进行选择性干预的可能性。”美国减少对世界安全的干预，将给世界安全、地区稳定和日本的安全带来三个方面的巨大影响：第一，“国际公共产品持续不足，将导致破产国家和有破坏志向的国家或集团蔓延，存在降低世界安全保障水平的危险”。另外，“中国、印度等新兴国家可能对国际体系和发达国家制定的规则不满。重要的是，促进新兴国家成为不破坏国际体系的一方，转到支持体系的一方，成为负责任的利益攸关方。”“第二，亚太地区正在发生充满生机的变化，也存在着潜在的不稳定的要因”。“如果认为与美国强大的保障意志无关上述要因也会减少的认识扩散开来，也将造成亚太地区不稳定。”“第三，这些也将影响日本的安全。日美同盟巩固，在很大程度上依赖美国保证防卫日本……但是，中东、阿富汗、巴基斯坦等其他地区的形势发展，可能降低美国能够向亚太地区投放军事资源的水平。”另外，“认为美国减少干预的看法扩散开来也会降低抑止力，也可能成为其他国家攻击日本的诱因。”
       鉴于由于美国影响力降低可能导致的“降低世界安全保障水平的危险”、亚太地区“潜在的不稳定的要因”以及“攻击日本的诱因”——不论这些负面因素有多么牵强、夸张——麻生恳谈会报告提出以下对策。在迄今美国努力主导提供国际公共产品的基础上，需要欧盟与日本等主要国家共同应对国际性问题，共同参与提供国际公共产品，弥补美国影响力的缺失，尤其要在安全保障领域内稳定海上交通、宇宙、控制空间的使用，“使那些与国际社会为敌的国家和集团不能限制其他国家使用”。这是麻生首相宣示的“创造国际新秩序”的目标在国家战略规划中的具体化：日本要与欧洲主要大国共同提供国际公共产品，补充美国影响力的不足；创造国际新秩序的重点是安全保障领域，主要对象是海上交通、宇宙、控制空间的使用，“防止与国际社会为敌的国家和集团妨害国际公共空间的使用”，约束并促进中国和印度等新兴大国成为支持现有国际体系的负责任的利益攸关方。为了实现这个目标，日本需要改变迄今为止在国际安全事务中的“抑制姿态”，发挥协助美国承担维护国际安全保障责任的积极作用。
       日本如何协助美国维护国际体系及国际公共空间的安全？麻生恳谈会报告建议说：需要成立一个以日美两国为首的“核心集团”加强相互合作，“维护和构筑国际体系”，目前还不存在核心集团，“有必要以日美为首的几个国家形成能够迅速决定意见并采取行动的组织体。这个核心集团与G8，包括印度、中国、巴西等新兴国家的G20，联合国各成员国之间扩大联系很重要。”显然，麻生恳谈会报告描述的维护和构筑国际体系的核心集团既不包括G8的所有成员国，也不包括中国、印度和巴西。上述报告内容与其说反映日本对美国单极统治地位弱化感到担忧，莫如说表明日本决心与美国一起发挥领导世界的核心作用，明示防止中印巴等新兴大国改革完善现有国际体系的立场。
                             二
       麻生恳谈会报告的主要内容是阐述“新日本安全保障战略”。报告序章部分开宗明义：日本至今“没有明文化的国家安全保障战略”，因此导致政府的各项政策欠缺整合性，屡屡不能有效推进对外政策和安全保障政策，“本报告的目标是规划安全保障战略”——根据日本的安全保障理念、目标以及日本周边安全环境的变化、亚太地区和国际形势的演变，规划日本防卫力量的发展方向和作用，与盟国的安保合作，构筑地区和国际安全保障框架，以及相应的法律建设，构筑“多层次安全保障体系”。即，通过日本自身努力，与盟国合作，地区合作，国际社会合作的4种方法，构筑“多层次合作安全保障体系”。
       上述新安保战略将指导调整未来5年日本防卫力量的发展方向和军备计划：（一）通过日本自身努力抑止日本及日本周边的事态；（二）通过与盟国合作——与美国进一步加强合作恰当地分担责任；（三）通过地区合作，努力使地区环境和秩序更加稳定；（四）与国际社会合作，改善全球安全环境；以下具体内容令人高度关注。
   （一）通过日本自身的努力抑止日本及日本周边的事态的重点是提高防御岛屿的能力。包括与邻国存在领土争议的岛屿在内，“离岛、岛屿部的防御”是麻生恳谈会重新审视自卫队战斗力部署的重点。报告提出，自卫队除应对“朝鲜的特种部队和国际恐怖组织以日本为目标的破坏、杀伤等工作”外，“确保周边海空领域及离岛、岛屿的安全”是重要目标——日本周边海域内存在领土争议和未划定的专属经济水域，日本应该“谋求和平解决及确立根据国际法利用海洋的秩序，必须防止以实力单方面地变更现状。”“为了确保岛屿部的安全，在研究重新部署陆海空部队的同时，提高部队紧急展开的能力。”从日本媒体报道防卫省计划在靠近中国台湾的与那国岛部署自卫队的情况来看，为“确保周边海空领域及离岛、岛屿的安全”，“防止以实力单方面地变更现状”而调整自卫队部署的主要目的是，针对中日之间存在领土争议的钓鱼岛群岛，以及涉及专属经济水域划界争议的东海问题。
    （二）与美国进一步加强合作恰当地分担责任，系指加强日美联合应对弹道导弹攻击的作战能力，共包括三个主要课题。其一，自卫队按计划部署弹道导弹防御系统，其二，日美两国应研发新型海基拦截导弹，其三，日美就包括攻击敌国导弹基地在内的战斗力和作战步骤的恰当组合、分担作用展开磋商。麻生恳谈会报告提出：“导弹防御系统是日本应对导弹攻击能力的最重要的支柱。切实推进列入现行计划中的宙斯盾舰的导弹防御能力、地对空导弹部队引进PAC-3，与此同时，应该促进日美联合开发新型海上发射型拦截导弹（SM-3 集群IIA）。”日美应该在“共有威胁认识”的同时，“站在互相分担作用和作战步骤的共通理解上，恰当地组合依靠导弹防御排除攻击与依靠打击力量抑止。”换言之，日美两国首先要统一认识，确定威胁日美双方的国家或力量。在此基础上，恰当地组合两国的反导军力，分担依靠反导系统应对弹道导弹攻击，或依靠“先发制人”打击抑止弹道导弹攻击的责任。报告首次将新保守主义议员在国会内外积极讨论日本是否应该拥有“先发制人”攻击敌人导弹基地能力的问题纳入视野：“关于导弹防御系统的补充——攻击敌人基地的能力——或依靠打击力量进一步提高抑止功能的问题，本恳谈会认为，以日美共同应对为前提，一面与美国就恰当分担作用进行协商并具体化，一面需要考虑研究日本适当的装备体系、运用方法、费用与效果”，建议日本与美国协商分担导弹防御的责任，同时考虑研究日本发展攻击敌方基地的反导力量的具体问题。在这个关乎是否贯彻“专守防卫”的《国防基本方针》的关键问题上，麻生恳谈会报告破天荒地采纳新保守主义右翼政客的观点，提出比历届首相恳谈会的战略报告更为激进的政策建议。
      （三）通过地区合作，努力使地区环境和秩序更加稳定的具体措施是，构建地区安全保障框架，塑造地区新秩序。麻生恳谈会报告用很大篇幅详细阐述如何构筑“亚太地区安全保障框架”的设想。在亚太地区建立一揽子安全保障框架并不容易且需要时间，可以采取先易后难的办法，“分为若干层次，从可行的领域进行合作”，构筑多层次的合作关系，将来把它们有机地连接成一个整体。报告强调，构筑“亚太地区安全保障框架”的重要课题是中国：“对于地区的稳定而言，把中国作为建设性的成员统合到国际体系和地区性框架之中是重要课题”——“构筑中国与其他国家协调、为地区稳定作贡献的机制，同时，通过地区的规范和框架，使中国理解采取非协调行动的成本。”这就是说，日本要把中国整合到美日等国主导建立的国际体系和地区安保框架内，使中国发挥建设性的作用，通过地区的规范和框架，使中国认识到如果采取“非协调性的行动”，将会付出难以承受的成本。
       归纳麻生恳谈会报告关于构筑“亚太地区安全保障框架”的政策建议，主要有以下几点：（1）在美国的盟国和友好国家之间形成“网络”，如构建日韩澳菲4国安保框架；（2）建立日美韩三国合作体制；（3）构筑非排他性的、有处理纷争能力的多国间地区安全保障框架；（4）以“日本积极领导的ARF”即“日＋10”框架为纲，将东盟与中日韩（10＋3）、日印安全合作、G20的成员国（日、韩、中、澳、印度、印尼）等合作框架，连接成多层次安保合作框架。具体步骤是，第一步，通过日本擅长的救灾活动，从功能性建设起步，形成日本的领导地位；第二步，重点加强日本对ARF的领导，加强日本对东盟加强反恐、管理海洋等功能建设的支援，在条件成熟的情况下，以“东盟＋日”为纲整合东盟＋3等其他合作框架，完成亚太地区新秩序建设。这就是日本防范中国扩大国际影响，在亚太地区确立日本领导地位的战略意图。
    （四）与国际社会合作，改善全球安全环境，需要修改“专守防卫”的《国防基本方针》，重建安全保障法制。麻生恳谈会报告在继承小泉、安倍恳谈会报告的基础上，试图从法律上彻底铲除1957年发布的《国防基本方针》，理由是它“在决定日本现实的安全保障政策方面未能成为充分而具体的指针”，当初制定“专守防卫”的目标时也没有预料到“威胁全球化、超国家主义化和弹道导弹扩散”，1957年至今，环绕日本的安全保障环境发了巨变，同时，“日本的主体条件也从国际体系的受益者，变为担负国际体系的参与者。根据这个变化，制定向国民和国际社会有说服力和透明度的安全保障政策必不可少。”所以，日本需要“有机地组合四个层次——保卫日本安全，发现和防止威胁，以维护和构筑国际体系为目标，为了和平与安全更加积极地运用包括防卫力量在内的日本的力量”，为实现这个目标，有必要重新制定“多层次合作安全保障体系”的法律。
      “多层次合作安全保障体系”法制建设的核心是解除行使集体自卫权的法律限制，具备日美联合“应对弹道导弹攻击的法律基础”，日本自卫队防护共同活动的美军舰艇合法化，解决自卫队参与国际维和活动时使用武器的法律问题，修改限制日本与外国联合研发武器和出口武器的“武器出口三原则”。这些都是小泉和安倍内阁的政治遗产，麻生恳谈会再次表示“坚决支持”并进一步强调修改“政府宪法解释”的紧迫性，呼吁“有必要完善包括修改关于集体自卫权的解释在内的适当的法律制度。”麻生恳谈会改变以往自民党政府零打碎敲突破法律禁区的战术，在归纳先行研究的基础上提出新方案：为使自卫队能够更加积极地支援“破产国家”参加联合国的维和活动，“关于国际维和合作活动的方针与制度”应采取一揽子解决方法，“从扩大自卫队能够参加的活动的范围出发，尽早制定规定自卫队维和活动的国际框架、参加活动的范围、使用武器的标准，国会的干预形态等永久性法律”。麻生恳谈会报告把自卫队参加国际维和活动的四个法律问题——1、自卫队参加维和活动的国际框架（是否仅参加联合国决议规定的维和活动等），2、维和活动的范围（提供后勤支援还是武力维和），3、放宽自卫队使用武器的限制，4、自卫队参加维和活动是否必须经过国会批准——归纳成一个制定自卫队参加国际维和活动的方针与制度这一永久性的立法问题，力图彻底解决海外派兵和海外用兵的法律依据，为日本防卫力量在国际事务中发挥广大作用铺平道路。
       此外，报告在倡导修改国防基本方针的同时，还主张转变日本的防卫观念，从“存在性抑止”转变为“活动性抑止”，把依靠防卫力量的“存在”达到“抑止”敌人攻击的目的，转变为通过防卫力量平时的“活动”达到同一目的。即，平时进行收集情报、警戒监视、侦察（ISR）活动和“应对侵犯领空”，实施提高快速反应的训练，以表明日本对安保问题毫不疏忽的姿态，“在平时显示物理性地阻止武装特工侵入和侵害岛屿部主权的能力”，形成有效的抑止力量。为此，“需要进一步充实首相官邸迅速决策的功能，防御部队有适当的权限等包括指挥通讯系统在内的硬件和包括法制在内的软件。”  这意味着进一步清除日本战后设置的“文官节制”的羁绊，大幅提升国家运用自卫队的快速反应能力，允许自卫队在与其他国家发生冲突或摩擦之际，有权在现场迅速做出决断。
        麻生首相恳谈会的报告建立在21世纪以来历届内阁过去9年间已经取得的安保战略的成果之上，部分战略规划已经实现或正在推进之中：小泉内阁全面整备战时法律法规体系（有事法制），2004年制定《防卫计划大纲》将“专守防卫”转换为防卫本土与“改善国际安全环境”两大防卫目标并列的外向型安全保障战略。安倍内阁在“共有价值观”的名义下，谋求“多层次安全保障”，构建日澳、日印、日美澳、日美澳印四个安全合作框架，并设立研究行使集体自卫权问题的首相咨询机构，是在地区层次上构筑安保“新秩序”成果最多的一届新保守主义内阁。福田内阁注重在东南亚地区构筑日本领导下的、以东盟为主要受益方的非传统安全网络，衔接日本的东南亚战略与太平洋战略，提出构建以太平洋为内海的“太平洋网络”，将日美同盟“作为亚太地区的公共财富”，意欲在亚太地区确立日本仅次于美国的领导地位，就其结果而言，不外乎为前任内阁的新保守主义安保战略拾遗补缺。在此基础上，麻生恳谈会参考主要民间智库提出的战略规划， 吸收前任首相咨询机构的战略规划的精华，形成相对完整的国家战略规划——“多层次合作安全保障战略”设想。例如，麻生恳谈会报告涉及解除行使集体自卫权的限制、修改武器出口三原则的部分，与小泉、安倍恳谈会提出的建议完全一致等等。 麻生恳谈会在构筑约束中国进行“经济贡献”、防范并排斥中国的“多层次合作”地区安保框架方面着实下了一番功夫。其最重要的“创新”之处在于，破天荒地建议日本朝野研究日本拥有攻击敌人导弹基地能力的问题，可谓集新保守主义“鹰派”主张之大成。总之，麻生恳谈会报告提出的“新日本国家安全保障战略”规划，对小泉、安倍及福田内阁战略设想的继承、充实、提升多于创新，但在将下一个构筑“后战后”国家体制的突破点锁定在研究攻击敌人基地这一点上，却显示出前任自民党内阁都不具备的勇气。不过，这份报告问世时，麻生首相已在两周前宣布解散众议院实行大选。不久，民主党赢得选举上台执政，决定重新审视日本国家安全保障战略。

文献来源：《日本蓝皮书2010》