近年来，俄罗斯与非洲主要国家的联系与合作渐趋紧密，俄非合作机制也在逐步发展。非洲在俄罗斯对外政策中并不处于首要地位，但俄罗斯对非政策的定位清晰，对非合作原则明确、重点突出。俄非合作机制涵盖了政治、经济、人文等诸多领域，形成了多层次、多模式、多主体、重视法律基础和司法合作，同时又兼顾优先方向和基础国家的一整套合作机制。

        近年来，随着非洲在国际政治经济舞台上的地位逐渐提升，包括中国在内的世界主要大国对非洲的关注度、与非洲的合作度也呈现出快速上升的趋势。尽管俄罗斯与非洲合作的深度和机制化程度暂时不及中国、印度这些新兴大国，但是，伴随着俄罗斯国内经济的恢复，俄与非洲主要国家的联系与合作渐趋紧密，合作的机制也逐步发展。研究当前俄罗斯对非洲政策以及合作机制，不仅有利于我们完整地把握世界主要大国的对非政策，还有助于更好地完善中国与非洲的友好关系与合作机制。
非洲在俄罗斯外交政策中的地位
        苏联解体以来，俄罗斯与非洲国家的关系经历了停滞、恢复和逐步发展三个阶段。叶利钦执政时期，国内政治的首要任务是维持政权的稳定，非洲暂时离开了俄罗斯外交的大视野，苏联时期建立的与非合作关系处于暂时停滞状态。
        普京担任俄罗斯总统后，对外交政策进行了调整，颁布了《俄罗斯联邦对外政策构想》（2000年版），把重振俄罗斯大国地位、复兴俄罗斯作为对外战略的最高目标。在普京担任总统的第二任期，随着俄罗斯经济复苏和国力的逐步恢复，俄罗斯重又开始关注非洲。标志性的事件是2006年3月和9月，时任总统的普京分别对阿尔及利亚、南非和摩洛哥进行访问。同年5月，普京在年度国情咨文中也表示，要改善同非洲国家的关系。
        2008年5月，梅德韦杰夫接任俄罗斯总统。此时国内社会政治已经大体稳定，而非洲在国际的地位和影响不断上升，西方大国以及中国、印度等新兴国家与非洲的合作越来越紧密。世界主要大国与非洲关系的蓬勃发展使俄罗斯社会产生了一种危机感，“如果俄罗斯再延续对非洲的忽略态度、不将非洲视为有前景的经贸合作伙伴的话，苏联时期积累的已有资源也将会消失殆尽。。。。俄可能永远失去非洲”[①]。当时又适逢金融危机开始席卷全球，国际市场上能源价格下滑，使以能源出口为主的俄罗斯经济遭受冲击，巩固自身在国际能源市场的地位、寻找新的对外经济增长点就益发显得紧迫。2009年6月，梅德韦杰夫总统正式出访埃及、尼日利亚、纳米比亚和安哥拉这些非洲最主要的能源国家。访问的级别之高（除埃及外，撒哈拉沙漠以南的三个国家都是冷战后俄总统首次出访的国家）、签订的双边协议之多均为俄非交流史上罕见。在高层互访的推动下，俄罗斯与非洲关系开始逐步发展，非洲在俄罗斯外交政策中的地位也越来越清晰起来。
        2008年7月12日由梅德韦杰夫总统批准的新版《俄罗斯对外政策构想》明确了非洲在俄对外政策中的地位。在发展与独联体、欧洲、美国、亚太、中东地区国家关系的同时，俄罗斯将在双边和多边、包括“八国集团”合作与对话的基础上扩大与非洲国家的相互协作，促进尽快解决非洲地区的冲突和危机。俄罗斯还将与非洲联盟和次地区组织开展政治对话，以便使俄罗斯加入该大陆的多个经济项目[②]。
        2009年，梅德韦杰夫总统在访非时提出了俄对非战略的大原则：即对非政策应当友好务实。“在这里推行的政治将会非常友好，但同时又非常实际”[③]。俄罗斯对非洲的定位也愈加清晰。在俄罗斯看来，非洲首先是“经过时间考验的、有前景的伙伴”，双方均想扩大合作；其次，非洲是俄对外政治资源的后备力量，大多数情况下非洲均支持俄在联合国的主张，帮助推动俄方提名候选人进入国际组织的领导层；第三，非洲还是俄工业产品的潜在销售市场、矿产原料的来源地、投资利润回报率较高地区[④]。
        在对非政策的执行上，俄罗斯还确立了对非合作的优先方向以及基础国家。俄罗斯与非洲合作的优先方向是巩固和加强俄非政治协作，以使非洲国家与俄在国际事务上立场相近，同时全面拓展经贸合作。在俄非合作中，北非国家以及撒哈拉以南的安哥拉、几内亚、肯尼亚、纳米比亚、尼日利亚、埃塞俄比亚、南非等国是基础国家。北非国家不仅位于非洲，而且还是阿拉伯国家，地缘政治地位突出；这些国家还拥有丰富的石油天然气资源，又是俄罗斯的传统友好合作伙伴，因而俄罗斯一直重视与北非国家的交往合作。新千年以来俄罗斯两位元首的三次非洲之行都访问过北非国家：2006年3月和9月，时任俄罗斯总统的普京分别访问了阿尔及利亚和摩洛哥；2009年6月梅德韦杰夫总统又将埃及作为自己非洲之行的首站。值得注意的是，俄罗斯与几乎所有非洲国家均建立了正常的外交关系，也就是说，俄罗斯在非洲不存在盲点区域。同时，俄罗斯还重视与苏联时期积极支持过的非洲国家保持友谊，与其关系从未中断过，只不过在不同的历史时期双边关系发展的密度不同。也正因如此，俄罗斯外交部非洲司司长C·克留科夫（Сергей Крюков）就认为，“俄从未离开非洲，当然不必谈“返回非洲”[⑤]。
        与此相应地，俄罗斯在拓展非洲政策方面还具有一定的外交资源。首先，苏联时期与非合作积累的政治、经济联系为俄罗斯拓展与非关系奠定了良好的合作基础。苏联曾积极支持、推进非洲国家的独立进程和民族政治的树立，并对非洲国家进行经济合作和经济援助，在埃及、阿尔及利亚、摩洛哥、索马里、赞比亚、尼日尔等国援建了一系列能源基础设施项目，其中埃及的阿斯旺水电站最为著名。这些援建项目为今天俄非开展经济技术合作打下了基础，同时，苏联时期积累的合作经验和“游戏规则”也为俄非良好合作创造了条件。
        第二，俄罗斯具有与非洲发展友好关系的人才潜力。10万多留学苏联（俄罗斯）的非洲留学生目前均在所在国家的政府、非政府组织、政党和商界占据着重要的岗位，他们愿意也有能力在俄非合作中发挥积极作用。南非前总统姆贝基就有过在苏联培训的经历。
        第三，俄罗斯在非洲的国家形象比较良好。一来俄罗斯在非洲从未有过殖民地，因而非洲对俄不存在对宗主国般的负面印象；二是苏联时期在非洲推行积极的人文合作项目，在非洲树立了正面的国家形象，即俄（苏联）是非洲真正的朋友、是非洲人民争取社会公平、民族独立的盟友；三是俄罗斯本事就是能源大国，即使参与非洲的能源开发也不会造成“非洲资源掠夺者”的印象，当然不易引起非洲国家的戒备心理；四是非洲对俄罗斯的国际影响力仍抱有一定的信心。“西方媒体未能从非洲人的记忆中洗刷掉遥远的北方大国的吸引力。但是苏联时期积累下的各领域关系中的正面资源正在缩小，俄罗斯应进行持续、迅速和有力的补充” [⑥]。
        第四，俄罗斯在世界能源原材料市场上的重要地位不仅使非洲国家重视与其发展友好关系，而且也为俄非能源合作奠定了技术基础。一方面，俄罗斯拥有非洲国家需要的、在石油天然气领域先进的技术和管理经验；另一方面，以非洲新兴投资者形象出现的俄罗斯，可以让其他能源投资国感到竞争的压力，从而给予非洲国家更多的主动权。
        第五，大幅减免对非洲国家的外债为俄罗斯与非洲合作创造了情感基础。目前，俄罗斯是减免非洲国家外债最多的国家之一。在《重债穷国倡议》（HIPC）框架内俄罗斯逐步减轻非洲国家的债务负担，迄今为止俄罗斯已经免除了非洲国家200多亿美元的债务。未来还将免除贝宁、赞比亚、马达加斯加、莫桑比克、坦桑尼亚、埃塞俄比亚5.47亿美元的债务[⑦]。而且，俄罗斯在免除非洲国家外债时，并不像部分西方国家那样将减免外债与对外投资或政治改革相挂钩，因而在对非合作时容易获得先机。
        可以看出，非洲是俄罗斯为国内社会经济发展创建良好外部环境战略的一个组成部分。加强与非洲国家的对话与合作，尤其是拓展与非洲的经贸合作，不仅有利于俄罗斯的社会经济发展---拓展本国工业产品的销售市场，在互利的基础上参与非洲的自然资源开发，还可以大大增加俄在与美欧等西方大国外交谈判中的砝码，更可以提升俄罗斯在国际舞台上的影响力，重振世界大国地位。“如果俄想成为超级大国，就必须具有非洲存在”[⑧]。
俄非合作机制
        随着俄非关系的逐步发展，俄罗斯与非洲合作的机制建设也在逐步完善。目前，俄非合作机制包括法律性机制、双边机制以及多边机制，涵盖了政治、经济、人文等诸多领域。
        法律性机制方面，俄罗斯与非洲国家签订的双边协议以及俄国内的一些指导性文件构成了俄对非合作的法律基础。2008年7月由俄罗斯总统梅德韦杰夫签署的《俄罗斯联邦对外政策构想》为俄非合作指出了基本方向，2007年6月14日颁布的《俄罗斯联邦参与国际发展援助构想》则为俄对非洲开展援助奠定了法律基础。根据《俄罗斯联邦参与国际发展援助构想》，俄罗斯对外援助的总额将力争达到联合国建议的0.7%GDP以上水平。此外，俄罗斯还与非洲国家签订了一系列双边政治、经济合作协议。其中包括：2009年签署的旨在发展俄罗斯-埃及未来10年伙伴关系的《俄罗斯联邦与阿拉伯埃及共和国战略伙伴条约》，与尼日利亚签署的《和平利用核能协议》、《俄罗斯尼日利亚司法部合作协议》、《俄尼和平利用太空合作谅解备忘录》以及关于俄罗斯天然气工业股份公司(Gazprom)和尼日利亚国家石油公司（NNPC）成立合资企业的一揽子文件，与纳米比亚政府签署的《天然气工业股份公司与纳米比亚国家石油公司合作备忘录》，与安哥拉政府签署的《2009-2013经济、科技、，贸易合作中期纲要》、《俄罗斯海外石油公司与安哥拉国家石油公司合作备忘录》，与南非签署的《俄罗斯联邦与南非共和国友好伙伴关系条约》等等。此外，俄罗斯还与其重视的对非外交基础国家（安哥拉、纳米比亚、尼日利亚等）签署了双边《相互鼓励和保护投资协议》。所有这些双边文件为俄罗斯与非洲主要国家的务实合作奠定了基本的法律基础。
        俄非双边合作机制涵盖了政治、经济、科技等诸领域。在政治领域，俄罗斯与非洲主要国家的国家元首、政府成员、议会以及其他官方机构举行定期会晤，就双方关心的重大国际事务、地区局势以及双边合作进行沟通。经济领域，俄罗斯与埃及、埃塞俄比亚、安哥拉、纳米比亚、南非、尼日利亚等国建立了双边政府间经贸合作委员会，定期召开双边会议，专门指导和协调俄罗斯与上述国家的经济贸易关系。除政府层面的经贸合作委员会外，俄罗斯与非洲主要国家还成立了实业家委员会，如俄罗斯-南非实业家委员会、俄罗斯-尼日利亚实业家委员会，在推介俄非企业、交流经贸信息方面发挥着重要的作用。至2010年8月为止，俄罗斯-南非政府间经贸合作委员会已经召开了9届会议，积极推动了俄罗斯与南非的务实合作，双边贸易额逐年上升，使南非成为俄在撒哈拉沙漠以南地区最大的贸易合作伙伴，2009年，俄罗斯与南非双边贸易额达到5.17亿美元，占到俄罗斯与撒哈拉沙漠以南国家贸易总额的四分之一[⑨]。科技领域，俄罗斯与南非等国成立了双边科技委员会以促进技术合作。目前比较有效的是俄罗斯-南非联合科技委员会，它积极推动着两国在学术和高科技运用领域的合作。
        在俄罗斯对非洲关系中，俄罗斯还重视俄非在地区层面的合作机制建设。俄罗斯的一些联邦主体如莫斯科市、莫斯科州、圣彼得堡市、卡卢加州、乌里扬诺夫州、克拉斯诺达尔边疆区分别与南非共和国的开普敦、约翰内斯堡等省市建立了地区间经济、科技合作关系[⑩]，自2007年开始俄罗斯首都莫斯科市还与加蓬首都利伯维尔市建立了正式联系[11]。
        各种多边机制是俄罗斯与广大非洲国家展开多领域、多层次合作的主要舞台。首先，在政治领域，联合国、G8、G20、金砖国家等全球性机制是俄罗斯与非洲国家进行政治对话的首要多边平台。非洲联盟、南部非洲发展共同体、西非国家经济共同体、政府间发展组织等主要区域性、次区域性国际组织是俄非讨论地区热点问题的另一个多边平台。每年俄罗斯代表团都参加非洲联盟的一年两次的首脑峰会，俄驻非洲国家的大使们还以代表身份参加南部非洲发展共同体、西非国家经济共同体、政府间发展组织的元首峰会和其他大型会议。另外，俄罗斯还建立了定期庆典和特别代表机制来主动加强与非洲的对话。借助一年一度的在莫斯科举行的非洲解放日（非洲日，每年的5月25日）庆祝活动，俄罗斯邀请非洲国家的元首、政府首脑、社会精英商讨双边、多边的政治合作。为了发展并加强与非洲社会政治精英的紧密联系，2006年俄总统还任命俄罗斯科学院非洲所长A.瓦西里耶夫（А.Васильев）为总统与非洲国家领袖联系特别代表，使俄与非洲社会政治精英的交流变得更加固定化和具体化。各国议会联盟（议联）以及俄非议会间定期互访机制有效加强了俄罗斯与非洲国家立法部门之间的合作机制。
        其次，在安全领域，联合国安理会、G8、几内亚问题国际联络小组、大湖地区和平与发展首脑会议是俄罗斯积极参与政治解决冲突、维护非洲和平安全的主要机制。俄军和内务部官兵参与了所有联合国在非洲的维和行动，维和官兵人数达370多人[12]。俄罗斯还建立了非洲维和人员培训机制。每年，俄罗斯内务部全俄进修学院接纳约80多名来自非洲的维和人员，来自非洲不同国家的专业人员（维和人员、警察（移民警察）、军事观察家）还在俄内务部圣彼得堡大学、内务部伏尔加格勒学院、内务部莫斯科大学、内务部管理学院等地进行职业培训。2010年计有160多名来自18个非洲国家的专业人员在俄罗斯受训[13]。
        第三，经贸合作领域，俄罗斯工商会及其和俄罗斯对外经济银行下属的 “与撒哈拉沙漠以南非洲国家经济合作协调委员会” 是俄非多边经济协调的两个主要机制。协调委员会成立于2009年6月18日，目前约有90多家俄罗斯国家机构、国有企业和私有企业是该委员会的成员。此外，2009年秋季投入运营的非盈利机构“非洲协会”（Некоммерческое партнерство «Африканский альянс»）以及2002年成立的“俄非鉴定委员会”（Некоммерческое партнерство «Росафроэкспертиза»）也积极参与俄非经济合作。上述机构的主要工作方向是：向成员提供信息咨询服务，开展针对非洲的经济研究项目，为俄罗斯对非企业提供一定的财政支持，组织各种俄非商业推介活动等等。
        第四，俄非在人文领域的合作机制也比较丰富。联合国及其下属的各类发展援助组织、G8、G20多边对话构成了俄罗斯对非洲人道主义援助的主要机制。值得注意的是，在人文领域的多边合作机制中，俄罗斯还注重建设多边公共外交机制，有意识地在非洲树立正面的俄罗斯国家形象。俄罗斯的一些非政府组织在这一方面发挥着特殊的不容忽视的作用。成立于1961年的国际和平基金会联合会自成立以来一直向非洲国家提供人道主义援助，即使在上世纪90年代、俄罗斯经济最困难的时候联合会也没有中止对非洲的援助和合作。2002年成立的“文明对话”世界公众论坛则利用自身庞大的社会政治资源在世界范围内开展不同文明间的对话，以促进包括非洲在内的各个地区不同文化价值观的理解和融合。在对外经贸合作领域发挥举足轻重作用的俄罗斯工商会以及上文提到的两个非盈利机构“非洲协会”和“俄非鉴定委员会”不仅深入拓展俄罗斯与非洲的经济合作，而且还积极参与俄罗斯国家形象、企业形象的塑造。尽管这些非政府组织中的大多数成立时间不长，在非洲的影响力也难以与欧盟、美国的非政府组织相提并论，但是，作为俄罗斯非政府组织的新生力量，它们正在积极参与着俄非合作，其作用和影响也在逐步上升。
俄对非政策与合作机制的成果
        在明确的对非政策和清晰外交定位的指导下，在各种合作机制的基础上，俄罗斯与非洲国家的务实合作稳步发展，并取得了一些成果，有效地增加了俄罗斯在非洲地区的影响力，拓宽了俄罗斯在国际上的战略空间。
        首先，在政治安全领域，俄罗斯利用各种全球性和地区性多边双边机制与非洲国家展开合作，积极参与解决地区热点问题、维护非洲的安全稳定。除参与所有联合国在非洲的维和行动外，俄罗斯还在打击海盗方面与美国、中国等国的海军力量在亚丁湾地区开展合作，与欧盟海军的合作主要在欧盟海军的“亚特兰大行动”的框架下进行。自2009年开始，俄海军舰队开始组织护航本国和外国船只，当年共护航130多只舰艇，制止了8起海盗袭击，抓获了4艘海盗船[14]。在重视发展俄罗斯各地区与非洲联系的基础上，2010年2月，南部非洲发展共同体国家驻俄大使代表团参访了斯维尔德洛夫斯克州及其首府叶卡捷琳堡市，就进一步完善地区间机制进行了讨论，俄罗斯乌拉尔地区与非洲的各领域合作也被提上日程。
        其次，俄罗斯与非洲的经贸关系得到恢复和发展。非洲贸易在俄对外贸易总额中的比重不大却稳步上升，从2008年的1.14%上升到2009年的1.49%。2009年俄非贸易额达到 70多亿美元，其中与北非国家—50亿美元，与撒哈拉沙漠以南地区---20亿美元[15]。俄罗斯对非投资也在逐渐增长。2005-2006年间对非投资仅是俄对外总投资的1.5%， 2008年，俄对非投资额为50亿美元[16]。据标准银行预计，到2015年俄对非投资额将达到150亿美元[17]。可见，俄罗斯在非洲投资仍有相当潜力。在经贸合作中，能源合作、金属加工等领域的合作成为俄非经济联系的亮点。2009年，俄罗斯天然气工业股份公司尼日利亚国家石油公司合资企业开始启动，项目总价值25亿美元。该项目不仅给予俄罗斯获得尼日利亚丰富油气储备的机会，而且还使俄罗斯得以参与跨撒哈拉油气管道（Trans-Sahara Gas Pipeline）的竞标中。该管道长达4000公里，从尼日尔三角洲输送天然气到阿尔及利亚的港口，然后转向南欧。从而大大加强了俄罗斯对北非能源市场的影响，强化了俄罗斯在世界能源业的地位。
        第三，在援助和青年培训方面的多边机制使俄罗斯与非洲在防止流行病、脱贫、扫盲、教育和医疗领域的合作蓬勃发展。2010年，俄罗斯向非洲提供了600万美元的人道援助[18]，2009年在世界粮食计划署框架下向埃塞俄比亚、几内亚、津巴布韦、索马里提供总价值为600万美元的定向援助，同时，又在联合国难民事务高级专员公署框架下向民主刚果共和国提供200万美元的人道主义援助[19]。俄罗斯还注重借助国际多边机制来支持对非洲的教育援助。在世界银行《普及教育快行道倡议》框架下，2008年俄罗斯政府决定在2008-2012年间向世界银行拨款4290万美元用于提高包括非洲在内的发展中国家的基础教育质量，同年又向联合国教科文组织注资42.5万美元以资助“普及教育计划”框架下的国际研究工作，俄政府还拨出820万美元用于在莫斯科建立“国际教育问题合作中心”[20]。俄罗斯支持和鼓励非洲青年到俄罗斯留学，设置政府奖学金制度，由联邦预算中拨款资助非洲在俄罗斯的留学生。政府奖学金的数量也连年增加，2008年约有700余项，2009年达到750多项，2010-2011学年又有所增加。目前，在俄罗斯共有4500多名非洲国家的留学生，其中一半享受俄联邦预算资助[21]。
        综上所述，可以看出，尽管非洲在俄罗斯对外政策中并不处于首要地位，但是俄罗斯对非政策的定位清晰，对非合作原则明确、重点突出，既有优先方向也有基础国家。正如俄罗斯总统梅德韦杰夫所言，非洲是俄罗斯对外政策的优先方向之一，对非政策应当友好务实。俄罗斯视非洲为俄对外政治资源的后备力量、俄工业产品的潜在销售市场和矿产原料的来源地。俄罗斯与非洲合作的优先方向是巩固和加强俄非政治协作，以使非洲国家与俄在国际事务上立场相近，同时全面拓展经贸合作。北非国家、安哥拉、几内亚、纳米比亚、尼日利亚、南非等撒哈拉沙漠以南国家是俄对非合作的基础。
        在外交政策定位的基础上，俄罗斯对非洲合作机制也在逐步建立和发展，并显示出鲜明的特点。第一，现有的俄非合作机制为本国利益服务，它并不意图挑战西方建立的准则和机制，俄领导人一再强调：“俄不带嫉妒之心看待我们的伙伴访问非洲，但同时我们也想实现自己的利益、推介俄罗斯的企业。对任何一国这都很正常。。。。”[22]；第二，建立合作机制时注重法制建设和司法合作，俄罗斯与非洲主要国家签署的一系列双边合作协议为未来合作奠定了法律基础，同时又重视加强立法部门间的合作（议会间互访和会议机制）；第三，尽管俄非合作机制的总体数量较为有限，且缺乏类似中非合作论坛的大型多边高层会晤机制，但是，已建立的机制涵盖了政治、安全、经济、人文各个领域，既有多边机制，也有双边机制，既有官方机构的推动，也有非政府组织的积极参与，形成了一套多层次、多模式、多主体的俄非合作机制，为将来俄非进一步合作打下了全面的机制基础；第四，俄非合作机制充分体现出俄善于利用现有的外交资源，集中力量做能够做到的事，将与非合作的利益尽可能的最大化和战略化的思想。积极与非洲能源大国合作，拓展能源版图、加强俄在世界能源领域的地位就是其一；第五，注重务实合作机制的建设，在俄非合作机制中发展最快的是经贸领域的合作机制；第六，在推进对非合作机制建设时，俄罗斯还注重软实力建设、国家形象的塑造与推广。
        虽然，俄罗斯的一些政治精英和学者认为，俄非关系的发展速度和水平与双方的利益诉求不符、也不符合双方的合作潜力以及俄非历史关系的重要性[23]，但是笔者仍认为，目前俄非合作的水平，俄非合作机制的建设和发展与非洲在俄外交政策中的地位是相对应的，也符合俄罗斯的外交战略。随着俄罗斯国内经济形势的好转，完善和加强对非合作的国际法法规建设、提高现有合作机制的有效性、拓展各项机制的合作领域和范围将是未来俄罗斯与非洲合作的一个主要趋势。

文献来源：《俄罗斯中亚东欧研究》