在全球气候变暖、北极海冰消融的推动下，北极治理问题日益突出。《海洋法公约》、北极理事会等相关治理机制的不足与缺陷，使得构建与完善北极治理机制成为国际 社会广泛关注的议题。在北极治理机制的构建上，国际学界目前存在两种不同的模式，一种是“自上而下”地拟制《北极条约》，另一种则是强化现有治理机制在领域性与功能性问题上的治理。对此，中国应立足于本国利益和各国共同利益的统一，从而推动该地区国际合作和治理机制的完善，并最终为北极的和平开发和利用做出应有贡献。

      据科学研究，本世纪末北冰洋也许会变成无冰之洋。这种变化对北极海域来言，既有消极的影响，也有积极的影响。消极的影响体现在对北极海域的海洋环境、当地原住民的传统文化及生活方式，乃至全球环境、海洋生物资源将会带来灭顶之灾；而积极的影响主要在于北极海域开发利用的商业价值，包括海底油气资源的勘探和开发、航道的商业化通航；而积极因素的影响正是引发北极国家争端纷起的主要原因。北极气候变化明显影响着全球气候变化的进程，而全球气候变化治理的迫切性使北极治理问题集聚了前所未有的能量，引起包括政界和学界在内的国际社会的广泛关注。在此背景下，如何更好地完善相关治理机制、使之在北极政治秩序的建构中发挥建设性作用，已经成为各国需要共同面对的一个重大课题和挑战。
一、北极治理的动因与内涵
      受气候变暖与全球化的影响，北极地区[1] 正经历着大气、海洋、陆地、生态和社会等方面快速而深刻的变化，并将对北半球和全球的气候乃至社会经济发展产生影响。北极地区冰川、冰架大面积融化、海冰面积锐减、永久冻土层解冻、温度上升等都强有力地证明，全球变暖对北极海域产生了重大影响；而北极海域导致的冰层融化将会反作用于全球气候系统，加速引起全球气候变暖。[2]
      就全球气候变化而言，北极是一个类似于“晴雨表”的早期预警系统。美国国家冰雪数据中心的研究资料表明：“全球变暖使北极海冰在过去20年中急剧减少，所记录到的北极海冰覆盖最少的六次记录都是在过去六年。…北冰洋将在2020年至2040年的某个时候完全无冰，如果早的话，在2013年夏天就会无冰了。”[3] 世界自然基金会发布的《北极气候反应：全球性影响》研究报告则认为，北极地区变暖将造成的全球性的不利后果，其程度远远超过之前的预测。北极地区的气温升高速度将是地球上其他地区的两倍，这会造成数量惊人的海冰融化，影响到北极及周边地区的大气环流和天气。北极地区的天气变化预计将造成包括欧洲和北美洲地区在内的气温和降水变化，从而严重影响到这些地区的农业，林业和供水系统。该报告结论显示，到2100年，海平面很可能上升1米以上，这一数值超过2007年政府间气候变化专门委员会预测结果的两倍，因为后者并没有将大冰原融化的因素考虑在内。这意味着北极“消融”将造成沿海地区的大洪水，直接影响到全世界四分之一的人口。[4]
      随北极海冰消融而来的，是在商业航运、油气开发、矿产开采、捕鱼业以及旅游业等经济机会的刺激下，包括主权国家、国际组织、跨国公司等在内的全球行为体对北极的兴趣日渐高涨，这使得北极与世界其它地区之间的经济与地缘政治联系进一步加强；而另一方面，各国围绕该地区海上航道归属、自然资源权利等而产生的新一轮“北极争夺战”则日趋激烈，其中既有岛屿之争，如加拿大与丹麦的汉斯岛之争、挪威与俄罗斯有关斯瓦尔巴德群岛专属经济区与大陆架相关问题的争端；加拿大与美国、欧盟的西北航道、俄罗斯与西方国家的北方海运航道之争；也有专属经济区、大陆架外缘的划界、海洋边界的划界之争，如美加的波弗特海海洋边界及大陆架争端；加拿大、俄罗斯、丹麦围绕着罗蒙诺索夫海岭与门捷列夫海岭的大陆架之争以及挪威俄罗斯之间巴伦支海专属经济区的划分问题。在北极国家与非北极国家之间，目前还存在着对北冰洋国际海底区域的不同立场。
      北极治理的一项重要社会功能就在于将人类行为引向对整个人类社会有益而无害的集体性成果，即促进该地区可持续发展，增进全人类共同福祉。面对北极治理的挑战，政府间国际组织、原住民组织、跨国公司、非政府环保组织以及一国地方政府等非国家行为体扮演着日益重要的角色，但毋庸讳言，主权国家在当前北极治理中依然扮演着主导性角色。正如有国外学者所指出的，[5] 当涉及到治理时北极并非白纸一张；现有机制安排既包括《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》）和《联合国气候变化框架公约》这样的全球性治理框架，还包括诸如建立北极理事会和巴伦支欧洲北极理事会的区域协议，以及国际海事组织主持制定的航运守则等。如要进一步推进北极治理，相关机制安排就必须尊重那些与该地区自然环境保持独特而长久关系的原住民的利益；必须考虑子孙后代的利益；必须充分利用传统与主流的科学知识；必须以负责任和可持续的方式利用北极资源并将整体化或系统化的方法（如基于生态系统的管理方法、空间规划、全面环境影响评估等）作为相关决策的基础。
      我们知道，人类设立治理机制与行为规范的目的就是为了解决一系列社会需求，这些需求包括提供公共产品（如养护人类生存所必需的渔业资源），避免公害物品（如防止危险性的气候变化或大规模海洋生态系统退化），外部性的内化（如防止跨界污染物的扩散、避免石油泄漏对海洋环境的影响），保护人权（如强化原住民的自决权）等。人类社会还将根据目标的实现、有效性、合法性及追求正义等一系列准则对治理机制进行监测与评估，并定期检讨现行的治理机制，强化那些经过时间检验且切实可行的机制，调整或替换那些不再适应环境变化需要的机制。总的来看，北极相关治理机制安排为我们应对有关治理的挑战和机遇奠定了基础，但它们在北极发生深刻变化之后仍能满足新的治理需求吗？
二、北极地区的既有治理机制及其不足
      在当前世界各国共同面临的挑战不断增多和相互依存关系日益加深，国家间“一荣俱荣、一损俱损”的格局也越来越明显的情况下，要想缓解乃至平息新一轮的北极之争，最具可行性的方式就只能是通过构建与完善相关的国际机制，规范、协调各国的行为，通过国际合作以实现利益共享。
（一）既有北极治理机制概览
      具体而言，北极地区既有的治理机制又可细分为三个层次:
      一是全球层面的安排。如1982年《海洋法公约》。它并不是专门为北极地区而设计的，但是由于其普遍性，北极理所当然也在公约约束的范围之内。除《海洋法公约》外，国际海事组织有关船舶航行和海洋环境污染的一系列国际公约以及“软法”性质的指令同样也适用于北极海域。[6] 此外，与北极气候与环境问题紧密相关的协议及组织机构，如《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》、《联合国气候变化框架公约》、政府间气候变化专门委员会、联合国环境规划署以及《联合国生物多样性公约》等也涉及到北极治理问题。
      二是多边层面的安排。如1920年的《斯瓦尔巴德群岛条约》。该条约规定了斯瓦尔巴德群岛的主权归属于挪威，但保留其他国家在斯瓦尔巴德群岛的开采权利，并保持群岛的非军事化。该条约被视作解决北极地区主权争夺问题模式的典范。此外，还有1973年的《保护北极熊协定》，它由加拿大、丹麦、挪威、美国和前苏联五国签署，旨在拯救和保护北极熊的生存环境，规定“除科研目的外，禁止捕杀北极熊”。除有关专门性条约外，北极地区最出名的治理机制当属由北极环境保护战略[7] 发展而来的北极理事会，该理事会为北极地区的环境保护合作与可持续发展提供了重要平台。另外，巴伦支-欧洲北极理事会、北欧部长理事会等次区域组织，也日益在北极治理问题上发挥着重要作用。
      三是双边层面的安排。例如1988年美国和加拿大签订的《北极合作协议》、1994年《美国政府和俄罗斯联邦政府关于防止北极地区环境污染的协议》、1998年挪威与俄罗斯签订的《环境合作协议》等。
可见，当前北极治理的主要依据是由主权国家主导的无约束性的软法和有约束性的硬法的混合；北极地区现有的机制安排都是针对具体问题的，缺乏统一、全面、综合的机制。无论是对于资源、航道还是安全问题，无论在多边还是双边层面，目前的北极治理机制主要集中在低级政治领域，尤其是环境保护或合作领域，而关于地区整体治理或主权的安排则非常之少。北极地区目前还缺乏一种具有支配性的政治和法律机制，缺乏能促进区域总体发展的机制，更缺乏一种能够协调各国就北极资源或远洋通道达成共识的机制。[8]
（二）既有北极治理机制的不足不处
      鉴于在上述既有北极治理机制中，《海洋法公约》和北极理事会最具代表性，以下部分主要就二者在该地区“治理上的漏洞或空隙”（governance gaps or rifts）进行分析。
      1.《海洋法公约》在北极适用的局限性
      作为全球性的“海洋大宪章”，《海洋法公约》有关海域划分和法律地位的规定同样适用于北极海域。据此，北冰洋沿海国可以对以下几个区域主张主权或管辖权：(1)一国测算领海宽度的基线与该国陆地之间的水域构成该国的内水；(2)从测算领海宽度的基线量起可以向外划定不超过12海里的领海；(3)从测算领海宽度的基线量起,沿海国可以划定不超过200海里的专属经济区；(4)一国陆地向海洋自然延伸部分构成该国大陆架。其中，内水和领海构成一国领土的组成部分，专属经济区和大陆架则不属于沿海国领土。由于目前没有科学证据表明任何一个国家的大陆架延伸至北极点，北极点周边为冰所覆盖的北冰洋被视为公海和属于“人类共同继承财产”的国际海底区域；根据《海洋法公约》，前者实行公海自由原则，后者则由国际海底管理局负责管理和开发，它们都不能成为国家占有的对象。
      但《海洋法公约》对超过200海里的大陆架外部界限的规定充满了争议，第76条规定：“沿海国大陆架在海床上的外部界限的各定点不应超过从测算领海宽度的基线量起350海里，或不应超过连接2500公尺深度各点的2500公尺等深线100海里。”这条包含“或”字的含混规定导致了许多争端，[9] 北冰洋沿海国都试图使本国大陆架外部界限尽可能向外扩张，以争取更多的资源和战略利益。俄罗斯是第一个向联合国大陆架界限委员会提交这种申请的国家，但遭到了加拿大、挪威等国的反对。2002年6月，大陆架界限委员会以协商一致的方式通过了对俄划界案的建议，认为俄的申请“证据不足”，要求俄重新进行科学考察、补充证据。2005及2007年，俄展开了声势浩大的北极科考活动。2008年，俄在北冰洋开展更深入的勘察活动,进一步搜集相关数据，以加强其北冰洋外大陆架主张的依据。俄罗斯以外的北极地区国家中，挪威(2006年) 、冰岛(2009年) 、丹麦(2009年) 等都先后向大陆架界限委员会正式提出了划定北极海域外大陆架的申请。显然，北冰洋沿海国扩大其大陆架范围，就意味着作为“人类共同继承财产” 的国际海底区域相对缩小。
      此外，《海洋法公约》第234条是唯一涉及北极海域“冰封区域”的内容，因此有时又被称为“北极条款”。该条款明确规制船舶在冰封区域航行以及海洋环境污染的问题，即“沿海国有权制定和执行非歧视性的法律和规章，以防止、减少和控制船只在专属经济区范围内冰封区域对海洋的污染，这种区域内的特别严寒气候和一年中大部分时候冰封的情形对航行造成障碍或特别危险，而且海洋环境污染可能对生态平衡造成重大的损害或无可挽救的扰乱。这种法律和规章应适当顾及航行和以现有最可靠的科学证据为基础对海洋环境的保护和保全。”但对于冰雪正在不断消融的北极地区而言，其还不足以提供一个全面的治理机制。北极环境迅速发生变化这一事实，预示着也许在不久的将来，大面积的北冰洋海域就能实现海面航行、海洋科学研究及海洋生物资源的开发，而在现行国际海洋法框架内，上述活动不应受北极国家的完全管控。
      因此，尽管丹麦、俄罗斯、美国、加拿大和挪威等北冰洋沿海五国于2008年5月在格陵兰的伊鲁利萨特达成共识，决定在现行《海洋法公约》框架内、以文明方式与和平磋商来解决北极领土和自然资源归属的纠纷，认为无需构建新的综合性的治理机制；但我们也应看到，《海洋法公约》所体现的国际海洋法的一般性规定并不足以解决北极地区的科学考察、资源开发、航道开辟、渔业捕捞、环境保护与军事化利用等若干特殊问题，《海洋法公约》有关外大陆架的规定更是有可能成为北极争夺加剧的突破口。
      2. 北极理事会在地区治理上“先天不足”
      作为冷战结束后的一项积极成果，1996年设立的北极理事会在一定意义上实现了包括美、俄在内的环北极八国在该地区进行实质性合作。为实现北极环境保护与可持续发展的目标，理事会每两年举行部长或副部长级的会议，在其组织下面则设立了六个项目小组，即北极监测和评估项目小组（AMAP）；保护北极植物和动物群落项目小组（CAFF）；保护北极海洋环境项目小组（PAME）；突发事件预防、准备和反应小组（EPPR）；可持续发展项目小组（SDWG）和消除北极污染行动计划（ACAP）等，由这些小组具体开展各项工作。为确保北极原住民有参与理事会议程的机会，北极理事会还接受四个有资格代表原住民的组织作为“永久性参与者”参与理事会的各项工作。同时，北极理事会向非北极国家、政府间组织和议会间组织，以及非政府组织等实体开放观察员地位。
客观而言，北极理事会在监测与评估北极环境、气候变化，促进原住民参与地区可持续发展方面还是取得了一定成果，但它也存在着明显的“先天性”缺陷：（1）没有法律约束性的义务。建立北极理事会的《渥太华宣言》未对参加方施加具有法律约束力的义务，北极理事会也未获得这方面的授权；（2）并非一个严格意义的国际组织。北极理事会是项目驱动的，也无权对其参加方施加具有法律约束力的义务；虽然在其框架下也制定了一些无约束力的指导性建议，但其影响力很难确定，因为北极理事会从未系统性的评估过这些建议是否得到遵循。（3）参加方的有限性。北极理事会的独特性在于其对该地区原住民的关注，但非北极国家只能获得观察员资格。（4）没有常设性的独立秘书处，尽管挪威、芬兰、瑞典等北欧三国同意在其担任东道国时设立一个秘书处。（5）没有机制性的资金来源。因此，北极理事会这种缺少条约约束力的体制是否能够成功协调多方主体在北极事务上复杂多变的利益关系，是否会在该区域面临重大问题时丧失功能，是理事会未来需认真面对的问题。[10]
      此外，北极理事会在授权方面也仅仅只能探讨环保和发展问题，并不涉及安全合作问题；加之美国在北极事务中只愿扮演“次要角色”（minor power）的暧昧态度，北极理事会自成立以来从未能实现其全面、有效管理北极事务的潜力。
三、构建北极治理机制的路径选择
      北极治理面临着巨大的挑战，而国际社会当前对北极治理的争论主要集中在是否应构建新的多边架构或者仅是利用既存的治理机制问题；[11] 这实际上涉及到不同的国家对北极治理的定性问题，少数几个环北极国家认为北极治理只是一个区域性问题，没有必要构建新的综合性治理机制，因此尽管这些国家彼此之间纷争不断，但它们都力图不让“外人”介入北极，希望通过闭门协商方式，讨论北极资源开发、航道管理等重大问题，而具体领土争端则依据《海洋法公约》解决。而更多的非北极国家则认为北极地区治理也涉及到全球性问题，尤其是气候变暖的影响最大，北极海冰、冰川、冻土正以快于其他地区两倍的速度加速融化，将会导致全球海平面的日益上升，这对各国沿海地区利益攸关；因此在气候变化的背景下，北极地区治理问题已不仅仅是环北极国家的问题，而是关系到北极圈外以外国家的共同利益。
（一）“顶层设计”：《北极条约》的拟制
       有的国际环保组织，如世界自然基金会认为《海洋法公约》不足以保证北极问题的解决，因此提议比照南极，[12] 制定一个《北极条约》，以使该条约与南极条约体系相呼应，确保北极地区的可持续发展。国内外更有学者就未来《北极条约》作为可能涉及的几个主要问题进行了阐述: [13]
      1. 明确北极地区专用于和平目的。北极地区目前已经建有多个军事基地，北极冰盖之下也是各国潜艇活动频繁的区域。北极地区作为军事战略要地已经存在半个多世纪，仅凭条约就使世界各国放弃北极这个战略要地，特别是美、俄等已有军事力量部署在北极地区的国家放弃其已拥有的军事优势显然不太现实。但是只有非军事化的最终实现才有可能在北极地区实现真正意义上的和平开发与利用。
      2. 在承认北极国家有权根据《海洋法公约》划定内水、领海、专属经济区和大陆架的前提下，冻结或者取消《海洋法公约》有关外大陆架划界规定在北极海域的适用。基于《南极条约》冻结各国对南极领土要求的先例，在目前任何国家都未能依据该条获得科学依据并产生既得利益的情况下，取消(或冻结)《海洋法公约》上述规定在北极海域的适用不仅可能，而且具有重要的现实意义。这样不仅能暂缓争议，而且也避免各国为了寻求科学依据证明其200海里外大陆架主张而进行的对北极地区的不合理考察和开发，进而避免这种科学考察可能引发的进一步争端，甚至是武装冲突。
      3. 确立各国管辖范围之外的北极海域(包括根据《海洋法公约》应属于公海、国际海底区域和外大陆架的部分)作为“人类共同继承财产”的法律地位；借鉴《南极条约》中的“协商国制度”,由各北极国家和符合一定条件(如在北极设有科考站)的其他国家组成《北极条约》协商国,共同制定在相关海域从事科考、环境保护、资源开发等活动的法律制度并监督其实施；其中,该海域的资源开发可以大体参照《海洋法公约》第十一部分为国际海底区域规定的“平行开发制度”进行（搁置争议、共同开发）。
      4. 以《北极条约》为核心，根据实践的需要和未来的发展，就其中环境保护、资源开发、非军事化等某些具体问题领域进一步缔结相关的议定书，形成一个相互补充的“北极条约体系”。
      有学者认为，在日趋巩固和完善的南极条约体系之后，一旦国际社会普遍接受的北极条约得以成功订立并随之以其为核心，形成有特色的有成效的北极条约体系。现代国际法的崭新分支极地法，就会逐步形成和得到蓬勃发展。人类共同继承财产原则，将同样适用于包括南极和北极海域在内的整个两极地区。[14] 这无疑是一个十分美好而理想的愿景；但从现实政治的角度来看，由于国家间利益的冲突和立场的分歧，要达成任何一项得到各国广泛接受的北极治理的新机制，以便在该地区“维护最低限度的秩序”和“争取最优的秩序”，在短期内都绝非易事。
（二）“现实选择”:强化既有北极治理机制并使之体系化、网络化
      以奥兰·杨为代表的一些北极治理项目的学者则认为，[15] 尽管在可预见的未来北极不太可能出现一个以全面的、具有法律约束力的条约为基础的综合治理体系，但是该地区事实上已存在一系列复杂的治理安排。应当让现有的各个治理机构和组织齐心协力、相互支持、形成一个更加复杂的治理体系；采取共同管理的态度，使总的治理效果大于各个机构和组织治理效果的总和。因此至少就目前而言，要实现北极的良治，就必须尊重、执行和加强现有的北极各项治理机制，如《海洋法公约》、《联合国气候变化框架公约》，以及其他政府间的条约、协定和政府同原住民之间的安排及相应实践等。上述各种机制应构成一个动态的相互关联的网络，以促进北极地区的可持续发展、环境保护、社会正义，并承认原住民参与决策的权利。
      随着北极地区经济开发活动的开展而带来的航运、环保问题，他们认为，应通过适当的国际机构保证这类关键的功能性或领域性的具体问题首先得到解决。如在国际海事组织的主持下，尽快制定一个具有法律效力的守则，以规制北极地区航运、环保规则。鉴于北极理事会相关工作小组的研究报告已吸收了最新的科学研究成果，因此可在此基础上，尽快在搜救及危机应对等方面制定具有法律效力的协议。在其他领域，如渔业和旅游业方面，则需要诸如国际南极旅游从业者协会这类独立机构的进一步发展。
      针对北极理事会的治理性缺陷，则应强化理事会作为审议北极事务首要论坛的地位，并突出理事会首要目标是成为北极治理的管理者；重新界定和扩大理事会的授权范围，使北极理事会的议题包括安全、卫生、教育等事项，并在成员国内设立一个常设性的秘书处；接纳北极国家之外的核心国家（如中国、意大利、日本、韩国等）以及欧盟委员会为理事会永久观察员；为北极理事会建立一个可靠的资助机制，使理事会能够选择和实施相应的项目，而不至于只能逐案实施得到个别成员国自愿捐助的具体项目。
上述两种学术见解实际上都看到了现有机制安排还不能满足北极治理的需要，只是在治理方式上，前者采取的是一种“自上而下”的“先整体、后领域”模式，后者则强调在功能性或领域性机制安排未成熟之前，不应出台新的综合性治理机制。因此，二者只是研究的角度不同；实际上，北极治理国际机制的构建大体上可分三步走：第一步是将在北极海域全面实施《海洋法公约》作为过渡措施；第二步可在北极理事会有关工作的基础上，制定一个专门适用于北极海域（甚至适用于包括陆地在内的整个北极地区）的综合性环境保护协定；第三步则是时机成熟之时，比照南极，由国际社会全体成员共同努力，订立并逐步完善《北极条约》及其相关文件体系。
（三）中国的应对
      中国一直以来都支持以《海洋法公约》为首的现行北极地区法律法规，但是同时也认为这一法律秩序并没有解决现在北极地区所面临的争端，在很多方面都还需要根据北极地区的具体问题落实与细化。中国也关注着环北极国家的200海里外大陆架的划界之争议，有关国家应在《海洋法公约》的基础上，以科学数据为基础，通过多边谈判早日协商解决争议，否则争议的存在将影响到北极地区国际合作的进一步发展。同时在确定200海里外大陆架界限时，不仅要妥善处理与相邻的环北极国家之间的关系，更要充分考虑北极地区对全人类的影响，在环北极国家的本国利益和国际社会的共同利益之间找到平衡点。中国主张国际社会可以在现行国际法基础上，制订出更加具有针对性的法律制度，对北极地区的航行安全和环境保护做出规制。[16] 截止到2009年，中国已经参加了《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》、《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》等主要国际环境公约，并正在认真履行相关条约义务，在控制温室气体和持久性有机污染物排放等方面取得了切实成绩。中国的努力对于保护全球环境和北极环境有着重要的意义。
      中国在北极治理中拥有重要权益，除科考和环境权益以外，还有更为重要的资源和航道权益。如前所述，由于现有的北极治理机制还不健全，这为伸张我国在北极地区的利益，保护未来中国经济发展所需要的资源、航道等平台留下了参与的可能性；但目前我国的北极参与度还很低，与美国、俄罗斯和挪威等北极理事会成员国相比，我国在确保北极权益方面在国际法上处于相对不利的地位。国内北极社科问题的研究也刚刚起步，在众多北极论坛和国际会议上很少看到中国学者的身影。这既不利于我们了解北极国家的政策趋势，亦无法向国际社会传达我们的声音。实际上，中国完全可以发挥重要的砝码作用，推动北极治理的国际化，引导构建中的北极治理机制向公正合理的方向发展。中国如要更积极地介入北极治理机制的构建，可以从以下几个路径着手：首先，应加强研究，组建研究团队，同时积极开展与重要北极国家的研究机构和学者的交流，把握其北极战略或政策的走向。其次，应通过加强与某些环北极国家的双边经贸合作关系，逐步扩大中国在北极的利益，同时也将双边关系中另一方的利益与中国的利益结合在一起，这其中尤其应深化与冰岛、挪威、瑞典等北欧各国的联系与合作。第三，应尽快在国家层面形成整体一致的中长期北极战略发展规划，并将北极权益的维护与拓展纳入到我国的整体发展战略之中。
      总之，作为一个新兴的发展中大国和“和谐世界”理念的倡导者，中国理应立足于本国利益和各国共同利益的平衡，形成整体一致的中长期北极战略规划，从而推动北极国际合作和治理机制的完善，为该地区的和平开发和利用做出应有贡献。

文献来源：《国际观察》