近两年来，奥巴马政府明显加快了制定和实施美国北极战略的步伐。2013年5月，白宫发布奥巴马任内首份《美国北极地区战略》，紧接着又于2014年发布了《美国北极地区战略实施计划》；与此同时，美国国防部、海岸警卫队等涉北极事务的主管部门也先后推出自己的部门北极战略、路线图、行动计划。2014年美国国务卿克里专门任命前海岸警卫队司令罗伯特•帕普为美国北极事务特别代表，从而从组织和人事上对美国北极战略的实施予以必要保障。上述举措也与美国即将于2015年5月接替加拿大成为北极理事会轮值主席国的时机相衔接。根据有关战略文件及政策实践，美国有关北极治理的主要议题可概括为：


增进自身安全利益


当前美国在北极的安全利益主要体现在以下4个方面：
　　第一，保障北极地区的海洋自由，确保船只和飞行器在该地区的运作符合国际法。美国认为，既有国际法已为规制海洋权利和自由提供了全面的基本规范，这类规范适用于北极就如同其在其他海区适用一样；对于北极水域需要解决的特殊问题，美国主张与其他北极国家及国际伙伴一道，根据既有国际法框架建立专门针对北极的海洋管理机制。尽管美国目前还不是《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）缔约国，但其将继续支持和遵守《公约》所反映的习惯国际法规则。美国政府近年来多次试图批准《公约》，以便能利用这一国际法武器为美国参与北极治理提供合法性依据。第二，进一步提升海洋空间意识，从而有利于认识北极地区的活动、环境变化趋势对于美国安全、环境及商业利益的长远影响。北极地区的航空及电信需求是美国重点关注的领域，如无人飞行器系统、远程识别与跟踪系统、通讯卫星等。第三，提升北极基础设施的能力建设，以便行使联邦政府职能，推动诸如北极跨国搜救等国际行动的开展；具体包括提升北极气候和海冰预测及预警能力、加强对北极生态系统的科学研究等。第四，为美国未来能源安全提供保障。北极地区的能源利益构成美国能源安全战略的核心内容，因此开发北极油气资源符合美国“全方位”加强国家能源安全的战略。根据美国地质调察局的研究指出，美国仅在普拉德霍湾油田就有299.6亿桶可采原油和221.3万亿立方公尺的天然气储量。美国除持续开发阿拉斯加油田外，近年来也加入北冰洋大陆架的争夺战，把目光瞄准了楚科奇海和波弗特海，并指派“希利”号破冰船进行海底地图绘制工作，同时为向联合国大陆架界限委员会登记边界信息做准备。


试图控制北极事务


　　在北极地区管理方面，保护北极独特而脆弱的环境是美国北极政策的中心目标之一，强调依据可获取的最佳科学信息进行决策，并在资源开发过程中综合考量经济发展、环境保护和文化价值等多重因素。在气候变化和生态保护问题上，美国重视利用科学研究和传统知识增进人们对北极自然和社会生态变化的理解，并致力于加强北极管理综合性架构的制度化建设。限制北极黑炭排放就是一个很好的例证。多年来，美国通过北极理事会、气候和清洁空气联盟及其他多边场合发起减少黑炭排放的全球倡议，由此减缓北极及全球范围内的海冰和冻土消融。为提升北极原住民对于气候变化的适应性，美国将继续加强与北极理事会可持续发展工作组的合作。美国承诺将通过促进健康、可持续及富有弹性的原住民社区行动来平衡北极地区日益增加的人类活动，并将传统知识和现代科学信息运用于决策过程。
　　为有效控制北极事务，保持和增强美国在北极治理中的决策权和话语权，美国势必充分利用其2015年担任北极理事会主席国的机会，巩固和加强其在北极治理中的“领导地位”。在议程设定上，气候变化、海冰监测、可持续发展等长期趋势性研究以及黑炭限排、预防石油泄漏、紧急搜救、管制公海捕鱼、食品安全以及饮用水安全等响应性措施将是美国作为理事会轮值主席国的工作重点。


多边寻求合作治理


　　美国重视在《公约》、国际海事组织、世界气象组织等多边框架内寻求国际合作，强调通过加强与俄罗斯、加拿大等北极国家的双边关系以及强化北极理事会的治理功能，达到增进北极国家集体利益、提升地区整体安全的目的。此外，在财政紧缩期间，为更有效地开发资源和运筹各项能力，美国还致力于追求创新性的制度安排，以对北极治理进行有效管治；美国不仅强调与北极国家和其他伙伴国的合作，同时也培育与阿拉斯加州以及私营企业的伙伴关系，以增进美国的战略利益。因此在合作渠道上，美国不仅强调国际层面的合作，也日益重视国内层面的协调与合作。可见，在北极治理机制的构建上，美国既重视北极理事会作为处理地区事务首要平台的作用，又意识到当前有关地区治理机制多样化、碎片化并存的局面，有意借重其他多边机制和法律框架，包括加入《公约》以维护其根本利益，同时也不排除在适当情形下与其他北极国家协商制定“新的协调机制”，以赋予自己更多的灵活性和运作空间。
　　当然，美国政府未来在北极治理上还面临不少挑战，如美国领导力的相对下降、新兴大国的群体性崛起以及全球治理机制的复杂性、国际海洋法的有限性等，尤其是近期“乌克兰危机”持续发酵的“溢出”效应对美俄在包括北极问题在内的国际合作上均构成巨大障碍，因此美国北极战略实施的成效还有待进一步观察。

文献来源：中国海洋报