随着全球化进程的深入，全球治理理论的兴起已经成为当代国际关系研究中的重要现象。作为解决全球性问题的主要方式，全球治理在国际体系的重构和国际格局的变革中扮演着推动世界多极化和国际关系民主化的关键角色。本文从全球问题和议题设定的互动关系入手，梳理全球治理理论中的价值观和模式转变，为中国参与全球一体化进程，特别是在国际体系转型中的全球治理体系内选择合理、恰当的角色提供思考。

        20世纪50年代以来，随着全球化的不断深入，全球性问题随之凸显。全球性问题超越了制度和意识形态差异，涉及全人类的利益。1972年，罗马俱乐部发表《增长的极限》（The Limits to Growth），指出了影响世界的五种主要趋势：加速的工业化、快速的人口增长、普遍的营养不良、不可再生性能源的耗尽、恶化的环境。报告认为，“如果在世界人口、工业化、污染、粮食生产和资源消耗方面让现在的趋势持续下去，这个行星的增长极限将在今后的100年中出现。为了避免这样的结果，建立全球的均衡状态，必须尽早开始工作。”[1] 从目前看来，“人类所面临的各种紧迫问题，几乎没有一个单靠一国的力量就能解决的。”[2] 作为应对全球性问题的一种方法，全球治理无论是在理论或实践中，都受到了国际社会的广泛关注。
一、全球性问题与全球性议题
        全球性问题种类繁多，形态各异，但究其根本，始终是围绕人、社会与自然三者之间的关系展开。一般来说，所谓问题的“全球性”是指由多大陆之间形成的相互依存网络构成的一种世界状态。[3] 人类社会在不同地域、领域间形成一种互动的整体。而全球性问题是指国际社会所面临的一系列超越国家和地区界限，关系到整个人类生存与发展的严峻问题。[4] 全球化进程在不同阶段所表现出由分散的地域国家走向全球社会的趋势，并且随着时空和组织联系的加快融合，引发了当代全球问题的理念更新和范式转变。[5] 全球性问题跨域国家主权与民族边界，超出意识形态与制度分歧的特点，使之成为全人类所共同面临的挑战。全球化问题的出现既反映出相互依存的时代特征，又体现了全球化进程的负面影响。
        在全球治理研究中，全球性问题和议题的概念是截然不同的。一般来说，全球性问题指客观存在的，涉及并影响全人类的，需要共同努力以解决的困难、威胁或挑战。而全球性议题则通常指所有全球性问题中最受关注的，并纳入国际社会议事日程中的问题。各国通过国际制度或非制度安排，进行讨论、合作并努力达成一致。各国因自身不同的地理环境、发展阶段和在当前国际体系转型过程中所扮演角色的差异，对各类问题的关切度必然不同，由此也引发国际议题设定（Global Agenda-Setting）权之争。媒体对一个议题的报导取向及数量，能够影响公众对该议题的重视程度。不同的报道将对问题的关注程度产生直接的影响。[6]这一问题最早是由伯纳德·科恩（Bernard Cohen）在1963年提出，他认为“媒介也许不能很成功地告诉人们要怎么想，但它却能很成功地告诉人们该想些什么。”[7] 应用在全球事务中，主要指的是国家或非国家行为体所通过自己掌握的话语权，影响国际社会对某一特定问题的关注度。对于这一问题可以从以下几个方面加以分析：
        （1）问题与议题设定的主体。全球性议题设定的基本要素包括六个方面，即议题设定的主体、客体、机制、能力、目的和效果。其中主体指负责制定和实施全球议题的个体，主要包括各主权国家及其政府、非正式的公民社会组织和精英个人。三者均可根据自身的需要或目的发现问题、提出议题并推动议题的设定。例如，主权国家从国家和地区安全的关切出发，将反恐、核不扩散问题设定为全球性议题；各类全球公民社会组织、团体则关注如全球疫苗和免疫联盟、清洁空气倡议、遏制结核病倡议及全球水事伙伴关系问题，部分精英个人关注气候变化问题等。由于当前全球性问题的发展越来越呈现出紧迫性与危机化的趋势，议题设定的主体也相应呈现出以主权国家为主的单一化特征。作为国际事务的主要行为体，国家较于非正式的公民社会组织和精英个人，在资源上更有统筹力，在执行上更有决断力，在影响上更有号召力，在应对危机性挑战上具有不可替代的优势。
        （2）角色与机制。议题设定的客体主要指存在或潜在的具有全球性、普遍性和重要性的问题本身。议题设定的机制指用于讨论和推广解决某项具体议题的制度化平台，主要包括：具有广泛代表性的全球性国际组织，例如联合国、“八国集团”（G8）、“二十国集团”（G20）等；具有部分代表性的区域性国际组织，其中包括欧盟、东盟、非盟等；具有特殊代表性的领域性国际组织，例如世贸组织、国际货币基金组织、北美自由贸易区等。由于全球性问题的突发性和扩散性增强，具有广泛代表性的国际组织或机制逐步扮演了更为重要的角色。其功能不局限于具体领域，涵盖范围不固定于具体区域，代表利益不仅限于少数集团，成为讨论和解决全球性问题的主要平台。
        （3）权利与体系。议题设定的能力指各主体本身所具备的对国际舆论的影响力、国际事务的执行力和在国际体系中所占据的地位，也可称为议题设定权或话语权。对议题设定权的掌控成为将自身最关切的和最符合自身利益的问题列为优先的切实保障，并促使各国共同关注、合作并努力解决。一般而言，议题设定权随着主体影响力、执行力和在国际体系中所处地位的变化而此消彼长。传统大国在国际力量对比中的相对衰弱，南北发展差距的缩小，新兴大国群体性崛起等客观现实，对现有国际体系架构形成冲击，也对议题设定权的分配提出新要求。“努力增加发展中国家在对话形式、议题设定、对话成果等方面的发言权”[8]已经成为普遍的国际共识。
        （4）手段与目的。议题设定的目的主要指将某一具体问题提上议事日程的原因。虽然多数议题设定的主要动因为全球性问题的变化与发展，是国际社会所面临的客观事实迫使各主体将某全球性问题提上议事日程，以避免阻碍自身发展或对损害各自利益。但是，部分全球性议题的主观目的性明显。有学者认为“在国际关系领域，治理首先是各国之间，尤其是大国之间的协议与惯例的产物。涵盖政府的规章制度也包括非政府性机制，后者谋求以它们自己的手段实现它们的愿望、达到它们的目标。”[9] 实际上，在某些全球性议题中针对发展中国家，尤其是对新兴大国的“强硬论”、“威胁论”和“责任论”不断升温，部分国家企图将个体利益强加于全球共同利益之上，利用议题设定权和各国对全球性问题的重视作为政治工具和手段。议题设定的效果评估，从广义来看应体现是否符合当前世界各国发展的需要和解决最迫切的困难，而狭义来讲则将是否与议题设定者的目的相一致作为评判的唯一标准。
二、全球治理理论辨析
        根据联合国“全球治理委员会”（Commission on Global Governance）的定义：“治理是指各种公共或私人的机构管理其共同事务活动中诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和，并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，或包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”[10] 全球治理的要素主要有以下五个：全球治理的价值、全球治理的规制、全球治理的主体或基本单元、全球治理的对象或客体，以及全球治理的结果。[11] 随着全球治理理论的兴起，形成了以下几种价值观主导的治理理念。
        （一）权力主导的政治手段：现实主义治理观
        现实主义全球治理观强调全球治理是一种人类作为一个团体进行相处的需要。在这方面的研究以罗伯特·吉尔平（Robert Gilpin）的“霸权下的全球治理”[12]，赫德利·布尔(Hedley Bull)的“新中世纪主义”（New Medievalism），迈克尔·哈特(Michael Hardt)和安东尼奥·内格里(Antonio Negri)的“帝国”理论为代表。[13] 现实主义治理观一如既往地强调权力在国际关系中不可替代的作用，并且构建出霸权体系下的治理模式。其中部分学者认为“全球治理将产生于那些较有权力团体的选择和行为，所以在团体内建立秩序的主要手段是有支配力的权力……强大的政治集团将推行一种符合他们特性的集体秩序，他们有理由相信这种秩序将使他们能够在这个集体中获取最重要收益的现实主义观点。”[14] 同时，“全球治理依赖于有能力提供可靠的治理方案的霸权国家，所以全球治理实际上是霸权国家领导下的治理。”[15] 
        部分学者还把全球治理和区域治理进行比较，认为“对于不处于世界政治核心领域的国家和行为体来说，全球治理通常代表的事一种霸权控制的体系。在这种情况下，区域主义反而是提供了这些国家以主张不同理念、解决方案和设想的平台与路径。”[16] 换句话说，现实主义治理观没有摆脱传统权力与利益的核心要素，并且将全球性问题的解决视为国家霸权体系中的不对称合作，富有较为强烈的现实主义色彩。       
        （二）制度塑造的开放过程：自由制度主义治理观
        自由制度主义治理观将国际制度的合理性与可行性作为“有效治理”的基础。例如詹姆斯·罗西瑙（James Rosenau）的“在国际一国内边疆上的治理”理论。他提出“分合论”的世界观，并逐步演变出“国内——国外”边疆上的全球治理模式。在这当中“边疆”代表“一种划时代的变革，一种认识人类事务本质的新的世界观，一种考察全球政治发展的新的思维方式。”[17] 他认为“尽管国际社会处于无政府状态，但是通过个人与个人之间的利益调整，最终能够形成人类的共同利益。国际制度为全球公共问题的管理与治理，提供了一条“法治”的途径。也就是说，国家在国际社会中逐渐被“制度化”了。[18]
        此外，罗伯特·基欧汉（Robert Keohane）的理性制度治理理论也是自由主义治理观的代表性观点，把国际制度作为全球治理的核心。他指出，“有效治理需要更为广泛的国际制度，要防止全球化的停滞或逆转，就需要发展有助于促进合作、解决冲突的制度安排。”[19] 20世纪90年代以来，基欧汉通过研究国际法与国际制度之间的关联，探讨了国际制度的合法化问题。[20] 他发现，随着发展中国家和非政府行为体复杂性的增强，通过国际组织这一制度形式进行多边合作的“俱乐部模式”（Club Model）全球治理模式越来越难以维持。由于规则制定及其解释变得多元化了，任何可持续的治理模式都不得不在国际组织和市民社会之间建立制度化的联系渠道，国际机制也必须与合法的国内机构相联系，“制度化治理”引发了制度设计问题。因此，如何为一个空前规模和多样性的世界“政体”设计有效而民主的国际制度，以更好地治理局部全球化的世界，是21世纪世界政治的核心议题。[21] 制度至关重要，但制度也有副作用甚至危险性，可能导致剥削与压迫，这就造成“治理困境”（Governance Dilemma）。所以，基欧汉认为必须从后果、职能和程序三方面来评估何种制度适合于一个局部全球化的世界。制度的后果必须是有助于促进人类的安全、自由、福利和公正。
        国际制度在全球治理架构中发挥着不可替代的作用，它决定了国际体系中不同角色在治理架构中的角色和作用。奥兰·杨（Oran R. Young）指出：“相比于我们认同的简单模型，真正的制度通常都是更为复杂的，而且国际机制的发展构成了国际层面的新兴力量。但是还是应该将机制看作是为了应对当今社会治理需要的制度性安排。”[22]
        总体来看，自由制度学派的治理观认为全球治理是全球空间范围中对于那些不再合适于在现有政治单元领域中解决的问题或现象的管理。他们把全球治理看作是一个行为体和社会结构间互相生成的过程，认为知识、话语和规范等元素并不是既定的治理工具和内容，而是有着特定身份、利益和价值观的行为体，通过行动和对话建立起来的一套组织规则和阐释框架。规则塑造行为体的观念和行为，与此同时，行为体也在不断塑造着规则，两者彼此影响。他们提出全球治理是一个开放式的过程，没有既成的结局。
         （三）多元与协调：全球多层次治理观
         新兴市场国家的崛起对传统世界权力中心的带来了巨大的冲击，国内因素对国际事务的影响逐步增加，促使全球治理模式从“次国家”到“超国家”，由私人部门到第三部门的转变，形成了多层面复合型的治理模式。如表一所示，安东尼·麦克格鲁（Anthony McGrew）认为，“多层全球治理指的是，从地方到全球的多层面中公共权威与私人机构之间一种逐渐演进的（正式与非正式）政治合作体系，其目的是通过制定和实施全球的或跨国的规范、原则、计划和政策来实现共同的目标和解决共同的问题。”[23]
       戴维·赫尔德（David Held）则提出了“世界主义民主”的概念，“一种全球化的权威分散体系，一个受民主法律的约束和限制的、变化多样的和重叠的权力中心体系。”[24] 他认为“多层”的含义主要指：“全球治理不仅意味着正式的制度和组织——国家机构、政府间合作等——制定（或不制定）和维持管理世界秩序的规则和规范，而且意味着所有的其他组织和压力团体——从多国公司、跨国社会运动到众多的非政府组织——都追求对跨国规则和权威体系产生影响的目标和对象。”[25]
        从主体方面来看，参与全球政策制定的行为体不仅仅局限于国家，而且包括全球、区域、区域间、国家、次国家甚至是个人层面的所有行为体。不同层次的行为体之间不是一种等级关系，而是一种协作关系。从领域方面来看，全球治理包括法律、政治、经济、文化、安全等多个领域，它们有相应的制度和管理机制，相互之间形成功能性的联系。总而言之，全球治理的主要行为体具有多元特征, 以对话、协调为主要治理手段，以非传统权威的制度性安排为治理基础，以解决各类全球性议题为主要目的。
三、全球治理的模式创新
        目前，世界范围内的全球治理模式可以归结为三种类型，即传统治理、非传统治理和网络化治理。其中传统治理指以主权国家为主要行为体的治理模式，通常以多边对话、协商为主要手段。非传统治理主要指以国家间国际组织为主体的领域性治理，以针对特定议题在不同制度框架内进行合作为主要手段。网络化治理则由非国家行为体作为主体，通过不同的跨国网络或组织，以协调不同行为体间的差异并谋求合作为主要手段。随着世界政治现实条件的发展，全球治理模式也逐渐出现了微妙的变化，表现为以下几方面：
        第一，议题设定者的单一化促进治理主体的变化。过去的全球治理概念首先强调了多元和多样的行为体。这使得我们得以不再把国际事务管理看作是一种国家间的行为，而是当作一场发生在各种各样的参与者之间的磋商及互动。[26] 全球治理代表着人们看待世界政治和国际关系的一种新观念，标榜着和传统的国际关系理论不同的理论分析视角：1) 全球治理的分析范围包括了更广泛的行为体和新问题； 2）全球治理理论倾向于分析规则和规则体系对于世界政治领域中不同行为体的影响，而非国家之间的权力斗争；3）全球治理概念中的世界政治是一个复杂和随时发生变化的领域，并不遵循着一成不变的规则。
        尽管传统的全球治理理论中将非政府组织与公民社会等非国家行为体看作重要的治理主体，但当前议题设定主体的单一化和问题紧迫性的变化，使治理成效需要以国内政策的调整或国家利益的出让或转移作为基础。例如在国际反恐、核不扩散与核裁军、全球金融体系改革、应对气候变化等主要问题上，政府权威的作用相较其他非国家行为体具有不可替代性。非政府组织等非国家行为体虽然保证了对政府参与全球治理及制度性或非制度性安排的合作进行督促，扮演了问题发掘者、提出者和治理倡导者的角色，但受制于本身统筹力、执行力和感召力的限制，始终无法成为有效治理的实质性保障。可以说，当前全球治理模式逐步转向以主权国家及政府间组织为主要行为体的国家中心治理模式。
        第二，议题设定权的扩大加快了治理角色与机制的变化。新兴大国群体性崛起与传统大国相对衰弱，使国际力量对比发生了变化，促进治理过程中对话与协商的模式更加合理公正。广大发展中国家与欠发达国家的代表权得以拓展，世界格局多极化趋势进一步显现。一方面, “二十国集团”（G20）、“金砖国家”（BRICS）体现了国际体系以“多元多体”为主要特征的多极化趋势。传统由发达国家主导的 “八国集团”（G8）、国际货币基金组织（IMF）等治理机制的构成主体已不符合当前世界多极化趋势的现实要求，传统大国所坚持的治理价值与目标也缺乏普遍性。新兴大国群体在基本解决了生存性发展问题后，把构建有利于经济、社会、文化等全面进步的国际体系列为首要目标，国际关系民主化、国际格局多极化、国际秩序合理化等被置于突出的位置。[27] 进一步促进了治理角色的多元化、合理化发展。另一方面, 广大发展中国家国际议题设定权的相对扩大和当前“南北对话”的治理格局的出现，并非发达国家的主动选择，而是部分新兴国家的硬、软实力增长与全球性问题危机化、综合化的现实反映。但同时也要看到，传统西方发达国家的总体实力仍然占优，在国际体系中仍居主导地位，北强南弱的格局在相当长时期内还难以改变。[28]
        第三，议题设定目标的不确定性导致治理手段的变化。以往的全球治理模式以国际制度与非制度性安排并重为主，其中广义的国际制度包括三种形式：1）有着明确规定的规则和章程的正式政府间国际组织（IGO’s)和非政府组织（NGO’s），如联合国、国际红十字会；2）国际机制（International regimes)，即政府之间经协商同意和达成的、涉及某一问题领域的明确规则，如海洋法、国际贸易组织等；3）国际惯例（Conventions)，指有着非常明确的规定和谅解、可以帮助国际行为体协调各自的行为，达到期望值趋同的非正式制度，例如未以明文确定下来之前的外交豁免、非世界贸易组织国家之间相互给予最惠国待遇的国际互给行为等。[29]
        当前治理过程中出现的主权让渡困境和普遍性权威缺失逐步成为有效治理的现实障碍，在收益预期不明确的情况下，议题设定的原因与目的差异，造成各国对现实性威胁的广度与深度理解不同，对参与统一的制度性安排产生抵制或疑虑心理。各国在全球治理过程中进行的合作或集体行动，同样因此种差异导致个体利益与公共利益无法交汇，从而很难真正实现所谓的合作性博弈。在此前提下，非制度性安排的对话与不具有强制性特征的合作成为当前治理模式的一大特点。以构建平台为主的合作理念得到更多的响应，以发布共同宣言等非约束性文件成为主要成果。例如“二十国集团”峰会（G20 Summit）就是典型的非制度性的国际论坛，其成员国间不存在任何国际法意义上的权利与义务关系，也并未建立任何常设机构或运作规则。而针对全球金融危机，气候变化等问题达成的协议多数不具有法律效应和强制约束力。此种暂时搁置争议，接触性合作的模式保证了各国进行对话与合作的延续性，同样也存在通过机制化（institutionalization）改革，最终转变为制度性组织或国际治理机制的可能性。
        总之，全球性问题需要全球解决方案。当前对全球治理模式的争论已不再围绕是否建立具有超国家特征的世界性政府或超主权组织，而是更为关注机制本身应对危机的能力及效果，议题设定也正从另一角度对现有模式进行重塑和改造。全球性问题的新挑战和议题设定的新变化使当前模式的缺陷和问题更为凸显，增加发展中国家在国际政治、经济及其他各领域的发言权和代表性，敦促发达国家兑现承诺的诉求得到广泛认可。但是，全球治理的效果仍旧面临着许多现实的制约因素，各国对议题的紧迫性和普遍性的认识程度，议题设定目的的公正度与合理性，治理观与目标的统一度，制度与非制度安排的透明度，治理效益与代表性的再平衡，各国发展水平和在国际体系中所处地位的差异度，治理模式的完善度等一系列变量都影响着最终的治理效果，各国在不同区域和领域间的分歧与矛盾也势必随着力量对比的变化和国际体系的重构而激化。从我国自身来看，个人、社会与环境的重新定位不容忽视。转变现有发展模式和生产消费方式，以可持续发展理念为指导，将发展目标设定为经济社会与资源环境相协调、人与自然和谐发展非常必要。同时，应该将发展中所碰到的问题作为议题设定的重要方向，从确保发展中国家的角度，以公平公正为原则，谋求更多的发展空间。最后，中国应主动参与现有国际机制和治理体系的完善，充分推动联合国成为解决全球性问题的核心平台，推进二十国集团（G20）等合作框架在具体领域的机制化建设。

文献来源：《国际论坛》