2012年底的联合国气候变化谈判多哈会议确立了《京都议定书》第二承诺期，反映了南北两大阵营以及欧盟、“伞形集团”和发展中国家三股力量之间长达八年谈判的博弈结果。多哈会议所确立的议定书第二承诺期与第一承诺期存在重大不同，第二承诺期在提高减排力度、灵活机制及其适用资格、排放许可分配方式等方面做出了更为严格的规定，有利于确保减排的质量。然而第二承诺期与《联合国气候变化框架公约》在减排目标的内涵和核算方式上不统一，这为附件一和非附件一缔约方在“德班平台”下提出2020年后的减缓目标和减排进展衡量机制的安排造成了困难；同时，第二承诺期在法律效力上的不确定性，也可能导致其发展成为以国内法律保障为基础的国际自愿减排体系，进而为后续谈判和机制安排带来了重大的不确定性。

《京都议定书》（以下简称“议定书”）第二承诺期在2012年底的联合国气候变化谈判多哈会议上最终确立。这标志着在《联合国气候变化框架公约》（以下简称“公约”）体系下，附件一缔约方根据议定书规定承担具有国际法律约束力的量化减排承诺，非附件一缔约方在公约下开展国家适当减缓行动的模式得到了再度确认，维护了“共同但有区别的责任”原则，体现了议定书的价值。但在达成第二承诺期的谈判过程中所体现出的发达国家与发展中国家、发展中国家内部的诸多分歧及谈判力量组合变化，也从第二承诺期本身的约束力不强和“德班平台”的前景不明等方面得到了印证。
   
2005年2月，议定书生效，同年底在加拿大蒙特利尔举行了议定书第一次缔约方会议（CMP1）。会议根据议定书第3条第9款启动了确定公约附件一缔约方2012年后进一步减排指标的谈判，旨在确立第二承诺期，并为此设立发达国家进一步减排指标特设工作组（AWG-KP）。2007年底在印尼巴厘岛举行的公约第十三次缔约方会议暨议定书第三次缔约方会议（COP13/CMP3）决定，该工作组作为“双轨”谈判进程之一，与公约长期合作行动特设工作组（AWG-LCA）同时开展谈判，并希望于2009年底哥本哈根会议上达成一致结果。最终直到2012年底AWG-KP会议在卡塔尔多哈召开，才达成议定书第二承诺期各项安排，完成工作组授权。议定书第八次缔约方会议正式确立了第二承诺期。
议定书第二承诺期的谈判过程进展缓慢并充满波折，总的形势可以概括为一个主旋律，两段小插曲：谈判集中体现了发展中国家和发达国家间的南北矛盾这一主线，但其中也夹杂着部分发达国家坚定支持议定书“自上而下”设定量化减排目标的减排模式和部分发展中国家要求扩大承担减排义务的国家范围这两段插曲。自AWG-KP设立以来，发达国家总体上缺乏进一步承担减排义务的政治意愿，企图摆脱议定书强制减排模式为自身松绑，竭力阻挠、迟滞该工作组进程，并借口公约诞生20年来世界经济和国际温室气体排放格局发生重大变化，意图向发展中国家转嫁减排义务。而发展中国家总体上坚持谈判应按照CMP1的一号决议[1] 授权进行，要求发达国家按照“共同但有区别的责任”原则和历史责任，继续率先量化减排，要求发达国家到2020年至少在1990年基础上减排40%，但发展中国家集团内部利益取向逐渐多元化，在减排问题上立场分化，难以对发达国家形成一致和有力的反制。谈判多年来几乎没有实质进展，甚至连议定书本身是否要继续存在都成为争论焦点。
“伞形集团”[2] 发达国家普遍反对议定书所代表的仅为发达国家自上而下地设定量化减排义务的减排模式。随着第二承诺期谈判的启动，日本、澳大利亚、加拿大等考虑到自身在履行议定书减排义务上的困难，不愿再按照议定书模式继续减排。[3] 2009年上半年，日本和澳大利亚等提出新的“全球协议”文本，公开表示不会接受议定书的“简单延续”；俄罗斯也声称如果无法达成“全球协议”，将不得不考虑退出议定书。但在2012年多哈会议上，日本、俄罗斯和新西兰最终决定不接受第二承诺期，而澳大利亚选择了接受。从是否批准议定书，到是否退出议定书或者不接受第二承诺期，这些国家对待议定书立场的转变，与其国内应对气候变化的政策和行动，甚至更宏观层面的经济发展和政治格局密切相关。
澳大利亚对议定书的立场经历了从反对到支持，到再反对而后又支持的演变过程。从最初不批准议定书，到2007年陆克文工党政府上任之初就签署批准，体现了政权交替两党对气候变化问题的不同认知：新上台的工党政府认为澳大利亚应当为将来限制碳排放的经济体系早作准备，同时强调不能独自解决全球气候变化问题。[4] 在此之后，澳大利亚在谈判中一直强调发展中国家参与减排的重要性，同时在郜若素（Ross Garnaut）等重量级人士推动下，在国内也逐步建立起了与欧盟类似的自上而下排放许可限额贸易体系，[5] 并计划与欧盟排放贸易体系相连接。出于维护和进一步发展国际碳市场体系的考虑，最终推动澳大利亚与欧盟一道接受议定书第二承诺期，同时又积极推动建立新的、包括主要发展中国家减排在内的全球协议。
加拿大和日本对议定书的立场经历了从支持到反对，再到坚决反对的演变。加拿大一度是西方发达国家中积极领导全球环境治理的典范，曾是全球气候治理的积极参与者，但近年来蜕变为气候谈判的“拖后腿者”。究其原因，除与美国经济和政治紧密联系的因素外，化石能源对加拿大经济的重要贡献和持续增长的排放形势，再加上能源利益集团的游说，共同导致了加拿大气候政策的转向。[6] 日本国民的环保意识和国家长期以来注重环境保护的战略，曾使得日本在推动全球应对气候变化方面起到了积极作用，尤其是促成了《京都议定书》的达成。但是由于战后日本长期处于受美国保护的战略盟友地位，尽管日本希望在全球治理进程中发挥更大作用，但其气候外交也不可能完全背离美国的立场，再加上日本国内经济长期低迷不振，福岛核泄漏事故灾难，中国等新兴国家的经济增长以及欧美国家出现的金融与债务危机等内外交困，使得日本在气候变化问题上也采取了保守、后退的立场。[7]
俄罗斯对议定书的立场经历了从无视到支持再到反对的演变过程。俄罗斯在制定议定书的谈判过程中扮演了“旁观者”的角色，但是在2004年又对议定书的生效作出了决定性贡献，然而在之后的第二承诺期谈判中，俄罗斯又再度旁观，并且逐渐加入反对议定书和第二承诺期的阵营。究其原因，俄罗斯在制定气候变化政策时的“实用主义”是核心，即俄罗斯从来都把促进本国经济增长和经济发展、提升本国环境和生态的承载力放在首位，而不去考虑如何与国际气候变化政策接轨。[8] 尽管俄罗斯对气候变化学说曾经持怀疑态度，并且认为气候变暖对俄罗斯存在潜在利好，但俄罗斯之所以批准议定书，一方面与欧盟将批准和支持俄罗斯加入WTO挂钩密切相关，另一方面批准议定书使其国际法律约束力生效也彰显了俄罗斯的大国地位。[9] 之后一段时期，尤其是梅德韦杰夫执政后，俄罗斯国内推行积极的应对气候变化政策，体现了高层领导对气候变化科学的认同和国家经济转型的需要。[10] 但由于俄罗斯是化石能源生产、消费和出口大国，随着经济的复苏，国内温室气体排放量再度回升，同时气候变暖和森林管理不善使得林业和土地利用部门的温室气体排放也在增加，再加上国际社会对俄罗斯拥有大量富余的温室气体排放许可对国际碳市场巨大潜在冲击的担心，[11] 导致议定书第二承诺期谈判朝着不利于俄罗斯的方向发展，最终使得俄罗斯拒不接受第二承诺期。
美国在议定书的谈判和生效过程中扮演了消极参与者甚至阻碍者的角色。尽管它不是议定书缔约方，不参与第二承诺期的谈判，但却对其他发达国家参与第二承诺期的谈判有着重要影响。2009年年底美国在哥本哈根会议上提出自下而上的“自主承诺、透明度和审评”模式对议定书的存废带来了巨大冲击，也为其他“伞形集团”国家放弃议定书，转而参加新的“全球协议”找到了借口。美国的立场既源于共和党小布什政府时期对气候变化问题采取的保守主义和单边主义，[12] 也仍保持着共和、民主两党1997年达成的共识，认为在发展中国家特别是发展中大国不承担量化减排义务的情况下，美国承担议定书规定的减排义务将有损美国的国家利益。[13] 因此，尽管小布什政府在国内政策方面也努力寻求一种有科学根据且蕴含着以市场为基础的灵活控制机制。[14] 奥巴马政府在国内绿色低碳发展方面采取了积极的立场，民主党在国会中也积极推动应对气候变化相关立法，[15] 但对于议定书这样只对发达国家进行量化减排约束的国际机制，仍持否定态度。
欧盟一直是全球气候变化治理进程的积极推进者，在谈判中始终坚持第二承诺期，但其最大的诉求是将自上而下地设定量化减排义务的减排模式扩大到所有缔约方，至少是所有排放大国。2009年底的哥本哈根会议以前，欧盟在谈判中虽然从未明言放弃议定书，但已经表现出与“伞形集团”国家立场趋同的趋势，试图借发达国家整体的力量偷梁换柱，将第二承诺期引向新的全球量化减排协议，从根本上背弃议定书所体现的“共同但有区别的责任”原则。2009年底的哥本哈根会议上，欧盟操纵的“主席国案文”闹剧引发众怒，最终使得哥本哈根会议远未达到欧盟预期。哥本哈根会议也成为欧盟在议定书第二承诺期谈判中的立场转折点：欧盟意识到它所希望推行的全球自上而下模式难以一步到位，必须循序渐进，而其中的第一步就是要确保第二承诺期，以肯定和保存这种模式。因此欧盟一方面积极推进新的“全球协议”，另一方面在新协议达成之前，也不允许议定书所代表的自上而下模式失败。由于发展中国家对议定书第二承诺期有着强烈的诉求，因此在2011年底的德班会议上，欧盟将第二承诺期与未来减排安排挂钩，在发展中大国同意启动未来减排安排的“德班平台”进程后，在政治意愿上接受了第二承诺期。
欧盟在气候变化问题上之所以能扮演积极角色，主要缘于欧盟对海外能源进口依赖所导致的危机感，在一体化过程中为增强自身凝聚力而在气候外交荣誉上的追求，以及对未来低碳发展竞争力的预期。自20世纪70年代能源危机后由于较早开始低碳转型，欧盟在低碳理念、立法、规则标准、产业结构、碳交易体系等方面，已处于国际领先地位。全球更加积极地应对气候变化合作，将有助于欧盟发挥政治领导力并获得经济利益。[16] 欧盟在谈判中强调“共同”的责任，降低“有区别”的重要性，强调首要的是通过所有国家参与的对话，建立一个“后2012”的有效框架，而这个框架应该包括世界上所有主要的排放国家，特别是美国和中国。[17] 但与美国和其他“伞形集团”国家所要建立的全球体系不同的是，欧盟坚持认为全球采取自上而下的模式才能有效解决温室气体排放外部性的问题，而不是自下而上的模式。
发展中国家认为议定书是公约“共同但有区别的责任”原则的活标本，因此成为团结一致维护自身利益的最主要阵地，但同时内部分歧也十分明显。发展中国家一致坚定要求第二承诺期尽快确立并生效，要求发达国家首先在政治意愿上接受第二承诺期，并按照政府间气候变化专门委员会（IPCC）第四次评估报告要求，确立2020年前的减排力度，而不是纠缠于技术细节，普遍反对借第二承诺期谈判对议定书进行本质性的修改。但发展中国家阵营内部由于各国国情的差异性和对于经济、政治、环境利益的不同诉求，使得发展中国家在第二承诺期的谈判中也体现了与气候变化谈判整体形势同样的分化。[18] 其中的核心问题是在第二承诺期的谈判是否应当以及如何与覆盖范围更广的全球新协议相联系上的分歧。小岛屿国家出于对生存权的强烈关注，[19] 倾向于要求更多的国家承担国际量化减排义务。墨西哥等与美国在政治、经济上联系紧密的国家则倾向于美国的立场。而主办国因素也影响了南非在这一问题上的立场，导致南非在2011年的谈判尤其是年底的德班会议上，呼应欧盟将确立第二承诺期与开启新的涵盖所有主要排放国的单一法律协议谈判相挂钩的立场。但总体来说，发展中国家在推动议定书第二承诺期确立方面起到了最为积极的作用。
   
议定书第二承诺期虽已经在多哈会议上确立，但其在法律性质、减排目标、灵活机制使用、实施阶段等方面，与第一承诺期有着显著的不同。
第一，第二承诺期的国际法律约束力弱于第一承诺期。
第一承诺期在执行前即已生效，这对第二承诺期来说却是不可能的。议定书第一承诺期的时间范围是2008年1月1日至2012年12月31日。根据议定书第25条规定，议定书及其规定的第一承诺期在不少于55个公约缔约方、包括其合计的二氧化碳排放量至少占附件一所列缔约方1990年二氧化碳排放总量的55%的附件一缔约方交存其批准、接受、核准或加入的文书后生效。该条件于2004年11月18日俄罗斯批准议定书后满足，故第一承诺期按规定于2005年2月16日正式生效，即早于其开始日期前生效。而第二承诺期将在2013年1月1日起开始实施，但根据议定书第20条和第21条规定，其对议定书和附件A与附件B的修订，必须在保存机关收到至少3/4缔约方的接受文书后第90天，方能对接受第二承诺期修正的缔约方生效，因此即便各国在多哈会议后立即提交接受文书，第二承诺期的生效日期至少也要到2013年3月，肯定晚于其开始实施的日期。而实际上保存机关何时能收够3/4缔约方接受文书，第二承诺期生效的日期尚难以预期。从总体上看，第二承诺期实际上将存在一个不具有国际法律约束力的阶段。如果第二承诺期达不到生效条件，则与国际法律约束力相应的遵约机制等都无法启动，议定书实际上就成为与发展中国家在公约下自愿承担国家适当减缓行动一样的机制。
第一承诺期对所有缔约方具有国际法律约束力，而第二承诺期的国际法律约束力尚不可知。由于第二承诺期的实施和生效日期之间存在法律空当，为确保第二承诺期的如期实施，多哈会议关于“根据第3条第9款修订议定书”的决定中，提出了两种解决方案。一是缔约方可以在第二承诺期生效前，告知保存机关实施临时适用（Provisionally apply）。二是不实施临时适用的缔约方可在第二承诺期生效前，根据国内（内部）立法，履行与第二承诺期相关的承诺和责任。根据《维也纳条约法公约》，实施临时适用与条约生效具有同等的国际法律效力。因此，对缔约方而言可以有三种选择：一是声明实施临时适用，则在第二承诺期生效前，该缔约方也受到多哈会议议定书修正案的国际法律约束；二是不实施临时适用，但向保存机关提交接受文书，则在第二承诺期生效前，将不受到多哈会议议定书修正案的国际法律约束，一旦第二承诺期生效，则该缔约方受到国际法律约束；三是既不声明实施临时适用，也不提交接受文书，则按照议定书第20条第4款规定，即便第二承诺期生效，多哈会议通过的修正案也不对该缔约方形成国际法律约束力。
第二，第二承诺期减排目标面临与公约下减排许诺的衔接问题。
按照议定书第3条第7款以及多哈会议通过的修正案规定，公约附件一缔约方在议定书下的量化减排或排放限额承诺，是指在一个承诺期内平均每年被允许的排放量，这一数值以相对于1990年[20] 的减排或排放限额百分比来表示，即多哈会议议定书附件B修正案中的第3列数字。这与目前各国在公约下做出的2020年相对于1990年或者其他自选基准年的减排承诺，即多哈会议议定书附件B修正案中的第6列数字，是不同的。后者只是2020年单年的减排许诺，不涉及从2013年到2020年期间累计排放量的问题。因此，在第二承诺期做出量化减排或排放限额承诺的缔约方，需要既实现公约下2020年单年减排目标，又实现第二承诺期年均减排目标，面临二者的衔接。从履约的中间过程来看，该缔约方历年的排放量可以变动，可以先增长后下降，也可以先下降后增长，也可以波动，但其年均值要符合第3列数字要求，并且其在承诺期终止年的排放量必须满足第6列的要求。相比之下，由于第一承诺期时各缔约方没有在公约下做出减排承诺，因此没有承诺期终止年的排放许可限制，只要实现了年均减排或排放限制的承诺即可，终止年的排放量可以超过或低于年均排放许可水平。
以欧盟为例，欧盟既在第二承诺期下承诺相对于1990年水平将2013—2020年年均温室气体排放量降低20%，又在公约下许诺使2020年的排放量比1990年低20%，这两个20%的含义不同。根据2008—2010年欧盟在第一承诺期的排放量和履约情况看，欧盟有可能在2013年就实现排放量比1990年降低20%左右的目标，因此在第二承诺期欧盟只要维持这一排放水平，就能做到既实现公约下的减排许诺，又实现第二承诺期的量化减排目标。假设2013年的减排水平不到20%，如果排放量呈线性变化趋势，则欧盟在2020年的减排力度必须大于20%，才能实现第二承诺期年均减排20%的目标，当然，这也就超额实现了公约下的减排许诺。假设2013年的减排水平已经超过20%，则2020年的减排力度不足20%也能实现第二承诺期的减排目标，但这样就会导致公约下的减排许诺无法完成；如果公约下的20%减排许诺也同样完成，则欧盟可以实现超额完成第二承诺期的量化减排目标。
第三，第二承诺期建立了目标力度提高机制。
议定书第一承诺期没有建立目标调整机制。目前在公约下，发达国家到2020年的整体排放水平，在不计和计入林业与土地利用部门排放的情况下，分别仅比1990年下降13%—18%和12%—18%，[21] 大大低于所应兑现的历史责任和科学要求。为提高发达国家的减排力度，2010年达成的《坎昆协议》要求发达国家缔约方提高全经济范围减排目标水平，将其人为的二氧化碳和其他《蒙特利尔议定书》管制范围之外的温室气体的排放量，整体减少到政府间气候变化委员会（IPCC）第四次评估报告的推荐水平。
相应地，多哈会议议定书修正案规定，公约附件一缔约方最迟于2014年审视其在议定书附件B下承担的量化减排或排放限额力度，以提高减排力度，使得附件一缔约方2020年整体的温室气体排放水平比1990年水平下降25%—40%。因提高减排力度导致的原始发放排放许可超额部分，应当由缔约方进行调减。
但实际上，由于美国未批准议定书和加拿大退出及俄罗斯、新西兰和日本声明不在第二承诺期中承担量化减排或排放限额义务，因此目前受议定书附件B实际约束的附件一缔约方，其1990年排放量仅占全部附件一缔约方排放量的38%左右。假设美国、加拿大、俄罗斯、新西兰和日本2020年的减排许诺不变，则要实现这一目标，在不计和计入林业与土地利用部门排放的情况下，第二承诺期实际约束的附件一缔约方需要分别将整体的2020年减排目标提高到比1990年降低约49%和48%，而目前这一目标分别为约18%和19%。[22] 相应地，议定书第二承诺期下整体的量化减排或排放限额承诺可能需要从不低于18%提高到不低于33%。[23] 要靠这些排放份额只占38%的缔约方通过提高议定书下的减排力度，实现2020年所有附件一缔约方排放量比1990年下降25%—40%的目标，具有很大的难度。
第四，第二承诺期对灵活机制及其适用资格进行了新的规定。
议定书第一承诺期对各缔约方适用灵活机制资格的规定主要由遵约委员会根据议定书第18条和第27/CMP.1号决定的授权进行裁决。
与第一承诺期相比，第二承诺期在灵活机制及其适用资格方面具有两方面的显著不同：一是可能存在大量第一承诺期盈余的排放许可（AAU）、减排量单位（ERU）、清除量单位（RMU）、核证减排量（CER）等排放单位需要结转到第二承诺期，二是部分附件一缔约方不在第二承诺期下承担量化减排或排放限额目标。为此，多哈会议议定书修正案做出了修订。
针对第一承诺期排放单位结转的问题，第二承诺期规定，在第二承诺期承担量化减排或排放限额目标的缔约方，应当在国家登记簿中单独建立“前期盈余储备账户”，记录第一承诺期盈余的各种排放单位。其中，第一承诺期盈余的ERU和CER可以结转到第二承诺期，但各自最多只能占该缔约方第一承诺期排放许可的2.5%；盈余的AAU可以全部结转。这些排放单位可以用于该缔约方第二承诺期的履约。同时，每个在第二承诺期承担量化减排或排放限额目标的缔约方，可以从其他缔约方前期盈余储备账户中购买盈余储备单位，但最多只能占买方第一承诺期排放许可的2%。这一规定实际上禁止了俄罗斯、日本、新西兰、加拿大的盈余排放单位结转，因其不在第二承诺期承担量化减排或排放限额目标，相当于在第一承诺期遵约评审后，这些国家盈余的排放单位就失去了任何意义。这也是俄罗斯在多哈会议上认为该规定损害了俄罗斯主权财产的原因。
针对不在第二承诺期下承担量化减排或排放限额目标的附件一缔约方参与灵活机制的资格问题，第二承诺期规定，所有附件一缔约方仍有资格参与清洁发展机制（CDM），但只有在第二承诺期下承担量化减排或排放限额目标的附件一缔约方，才能买卖CER，并用其履约；只有在第二承诺期下承担量化减排或排放限额目标的附件一缔约方，才能参加联合履约机制和排放贸易机制，并相应履约。这就表明，尽管美国、加拿大、俄罗斯、日本、新西兰仍具有参加CDM项目的资格，但是其通过CDM项目获得的CER将不能在议定书体系下进行交易，并且它们不具有参加议定书下联合履约机制和排放贸易机制的资格。
第五，第二承诺期建立了排放许可分配试验期机制。
多哈会议对议定书第3条第7款的修订，要求将每个缔约方在第二承诺期的年均排放许可与头三年的实际年均排放量做比较，如果排放许可高于实际排放量，则二者的差值乘以8个年度得出的总数，将从该缔约方第二承诺期总排放许可中扣除。这相当于建立了一种排放许可分配试验期机制。当预测分配值高于实际排放量时，对排放许可的分配进行强制性调减，以避免在承诺期末期出现大量排放许可的盈余。这有利于提高附件一缔约方在议定书下的减排力度。但这种机制对于白俄罗斯、乌克兰等在第二承诺期排放趋势可能因经济发展而呈现先低后高的国家而言，实际上是压缩了其在第二承诺期后期的排放空间。
   
议定书第二承诺期与第一承诺期的差异是各方谈判博弈的结果，对后续谈判尤其是“德班平台”的谈判也将产生持续的影响。
第一，是否维系议定书所代表的自上而下的减排模式是谈判的核心内容。
欧盟始终认为只有自上而下地分担减排责任和义务，通过全球碳市场降低全球减排成本，才能解决气候变化问题。以美国为首的“伞形集团”国家则认为应当通过自下而上的模式，由各国根据各自国情和能力，自愿提出减排目标，并通过国际层面的测量、报告与核实机制确保透明度。发展中国家认为发达国家应当按照自上而下的模式，根据其历史责任和科学要求分担减排义务，而发展中国家自下而上地自愿参与减排。这体现了各方在两个层面的分歧：第一，自上而下还是自下而上；第二，谁自上而下，谁自下而上。
对于第一个层面，欧盟和发展中国家立场一致，倾向于保留自上而下的减排模式，加上澳大利亚与欧盟在国际碳市场方面的合作，最终使得议定书所代表的自上而下模式赢得了绝大多数缔约方的认可，只有美国、加拿大、日本、俄罗斯和新西兰五个缔约方放弃。
对于第二个层面，欧盟希望所有发达国家和至少主要发展中国家都能参与自上而下的体系，发展中国家内部也有小岛屿国家等倾向于这种立场，但由于发达国家内部分歧和多数发展中国家的反对，使得欧盟和小岛屿国家认识到当前的国际环境尚不足以实现其诉求，最终接受议定书第二承诺期仍只要求发达国家承担量化减排义务。而在“德班平台”中，各方将进行关于所有国家2020年后减排的谈判，这两个层面的分歧必将成为谈判的焦点，尤其是发展中大国是否承担自上而下的减排义务将成为最核心的内容。
第二，第二承诺期的弱法律效力反映了其鸡肋地位，对“德班平台”谈判成果的法律效力可能产生不利影响。
美国不是议定书缔约方，其他“伞形集团”国家也从第二承诺期谈判开始，就企图逃脱议定书的国际法律约束，因此在谈判中竭力阻碍第二承诺期谈成和生效，而最终也不顾国际舆论的谴责，以退出或声明不接受的方式实现了其目标。欧盟在谈判中最初的目标是达成具有全球法律约束力的量化减排机制，而不是固守议定书，因此在谈判前期也对第二承诺期持拖延态度。到了后期，由于在哥本哈根会议上计划落空，欧盟不得不转而支持第二承诺期，并以之换取发展中国家对开启新的谈判进程的支持。这表明议定书第二承诺期对于欧盟而言只是一个过渡，因此其具有怎样的国际法律效力并不是核心问题。而且从操作层面来说，第二承诺期起始日期已经过去，也无法再给各国足够的批准时间。发展中国家尽管希望第二承诺期与第一承诺期的国际法律约束力一致甚至有所强化，但由于国际条约无法强迫主权国家承担义务，因此发展中国家对第二承诺期的弱法律效力也无可奈何。
“德班平台”的谈判着眼于全球各国如何按照公约“共同但有区别的责任”和各自能力原则，为全球应对气候变化作出贡献，其成果的法律形式和对各国的国际法律约束力尚不明确。尽管谈判授权要求各方在2015年达成这一将在2020年开始实施的成果，给各方预留了五年的时间去执行国内法律批准程序，但是一方面谈判能否在2015年完成尚不得而知，另一方面有了第二承诺期这样的弱法律效力条约先例，各方是否会接受“德班平台”成果的国际法律约束力也存在诸多悬念。
第三，第二承诺期减排力度偏弱，反映了发达国家当前经济社会发展面临的减排困难，也表明国际社会对于究竟应当将排放量控制到什么程度并无共识。
一方面，由于受到国际金融危机的巨大打击，发达国家经济出现普遍下滑，温室气体排放也相应减缓。但随着经济复苏，各国排放量又出现一定程度的反弹，对发达国家深度减排形成压力。以欧盟为例，欧盟整体和大多数成员国2010年的排放量都较2009年有不同程度的增长。同时，欧盟内部不同成员国对减排问题的意见不同，使得欧盟很难进一步提高第二承诺期减排目标，为全球做出表率。
另一方面，国际社会虽然在2010年底的坎昆会议上正式确定将全球平均气温升高不超过工业化前时期2℃作为共同的目标，但对于这一目标对应于多少数量的排放空间并没有共识，因此从根本上无法实施自上而下的减排义务分担。可以预见，在“德班平台”的谈判中，全球需要将排放量控制在什么水平，将成为各方争论的焦点，而IPCC第五次评估报告所给出的科学结论会在很大程度上成为谈判的风向标。但第二承诺期开创的减排目标力度提高机制，也可以为2020年后应对气候变化国际制度安排的谈判提供借鉴。
   
总的来说，多哈会议通过的《京都议定书》修正案体现了各方长达八年谈判的博弈结果。发达国家总体上倾向于废弃议定书，另起炉灶谈判由所有国家承担量化减排义务的新条约，因此延误了议定书第二承诺期的谈判和生效。但其中欧盟倾向于保留议定书自上而下的减排义务分担机制，与“伞形集团”国家倾向于以自下而上的机制取代议定书不同。发展中国家则是促成第二承诺期确立的积极力量。尽管如此，多哈会议所确立的议定书第二承诺期与第一承诺期在法律性质和规则制度上具有显著的不同。在提高减排力度、灵活机制及其适用资格、排放许可分配方式等方面做出了更为严格的规定，有利于确保减排的质量。但第二承诺期下的量化减排或排放限额承诺核算方式与附件一缔约方在公约下减排许诺实现情况的计算方式如何衔接的问题尚未解决，这为附件一和非附件一缔约方在“德班平台”下提出2020年后的减缓目标和减排进展衡量机制的安排造成了困难。而第二承诺期在法律效力上的不确定性，使得议定书对于附件一缔约方的管制力比第一承诺期大大削弱，也为公约下后续谈判所要构建的减缓气候变化国际机制带来了更多的变数。
议定书第一和第二承诺期的重大差异为中国下一阶段的气候变化应对政策提供了有益的政策参考。首先，考虑到《京都议定书》是公约“共同但有区别的责任”原则的活标本，具有重要的象征和现实意义，因此中国应当尽快推动议定书第二承诺期达到生效条件，延续第一承诺期的法律形式，为之后的谈判奠定基础。其次，对于如何衡量减排目标的实现进展，基于发展中国家的一贯立场，结合中国在节能、降低二氧化碳排放强度具体工作中采用的“总目标 年度目标 进度目标”的评价考核模式，中国应当继续推动附件一缔约方采用与议定书下可比的核算规则，甚至推动在2020年后的协议中，所有缔约方采用统一的核算规则。与国际统一的、更为严格的核算规则接轨，将有助于完善中国现行的考核模式，使地方必须将当年没完成的部分在来年补充完成，做到不欠旧账，避免地方目标完成进度前松后紧，或在年度目标完成后出现反弹。第三，对于CDM项目合作，由于日本和新西兰不再具有转卖CER的资格，欧盟实现减排目标的难度不大，对通过购买CER来履约的需求很低；从议定书附件B实际约束的缔约方整体看，整个第二承诺期对CER也没有大的需求，因此会大大降低国际投资机构炒作CER的意愿。在这种情况下，中国应当结合国内自身减缓温室气体排放目标的需求，尽快调整CDM项目管理政策。

文献来源：《国际展望》