继2017年3月欧盟委员会发布欧盟未来白皮书，提出未来“27国欧盟”的五种设想后，从2017年4月到6月，欧盟先后出台了有关未来欧洲经货同盟、欧盟防务和欧洲社会维度发展的三份“意见书”（reflection paper），对未来欧盟在这三大领域的深入一体化提出了更为具体的方案建议。这也预示着“多速欧洲”从想法的提出与热议走向了具体改革方案的制定的阶段。与前些年遭遇频繁危机的阶段相比，当前的欧盟正处于启动深化改革最为有利的历史时期。

        首先，欧盟经历了过去十年的一体化发展停滞，挤压了大量有待深化合作的迫切需求和强烈意愿。由于2004年欧盟宪法草案遭遇法国、荷兰公投否决而最终流产，此后欧盟各国都不愿触发新一轮的基础条约的修改或更新，但也导致欧盟运作中越来越多的障碍凸显出来，为今后的改革积蓄了势能。当前，以德法为核心的多个欧盟主要国家领导人都纷纷表示对于深化改革的共识，表示愿意考虑重启条约修改之路，显示出了推动改革的坚定决心。

        其次，近年来欧盟面临前所未有的多重危机，但是危机中又蕴含了巨大的潜在机遇。从内部危机来看，英国脱欧虽然弱化了欧盟在国际舞台上的地位和影响，却也让欧盟和许多成员国感到为欧盟的深入发展打开了一扇机会之窗。那些曾被英国带头阻挠的动议有望重新提上议事日程，欧盟未来的深化发展也可能走出过去那种被一票否决的死胡同。从外部刺激来看，随着特朗普的当选，跨大西洋关系出现了新的变化。跨大西洋贸易与投资伙伴协定的夭折、美国对欧防务政策的不确定性等都使得欧盟对于加强内部在经济领域和公共防务领域合作的必要性和紧迫性有了新的认识。

        再者，在应对欧盟近年遇到的诸多挑战，特别是2010年前后的欧债危机的过程中，欧盟逐步发展出了多元、有效的政策工具来助推“多速欧洲”，不仅取得了积极的成果，也积累了丰富的经验，为英国脱欧后的欧盟发展提供了充分的路径选择。例如，在危机之前，欧盟已经发展出了“选择性退出”、“开放式协调”、“强化合作”等政策工具来推进实践中的“多速发展”模式。在危机中，多数成员国绕过了欧盟法律体系，利用签署政府间条约的方式出台了欧盟稳定机制、欧盟财政协定等政策工具，以一种“殊途同归”的策略实现了深化合作的目的和多速发展的节奏。

        另外，不容忽视的是，欧洲的不少民众在经历了极端政党的飞速发展、目睹了几番重要公投和选举后，开始转回到理性思考和判断中。一方面，欧洲一体化的受益者，过去“沉默的大多数”开始意识到过去的“不参与”可能导致的严重后果，逐渐积极行动，发起了不少力挺欧盟的运动。另一方面，人们反省民粹主义、反欧情绪的根源，意识到欧洲一体化只是成为了国内政治经济改革不利的替罪羊。经过这番回归冷静与理性的思考，欧盟多国的极端政党支持率出现明显下跌，多个成员国国内的重要选举也圆满收场。当前民间氛围也表现出较为积极支持欧洲一体化未来发展的有利态势。

        当然，要在深化改革之路上取得实际进展，欧盟仍将面临诸多严峻挑战。首先，就是法德两国这对联合引擎的合作程度。当前，德国正期待着法国国内改革能够顺利推进，使得法国能够胜任欧盟改革中联合领导者的角色，也有利于在德国国内形成支持德国为欧盟改革做出更大贡献的氛围。但是，德国与法国在很多具体的改革方向上存在分歧，例如，法国提出要设立欧元区预算与财政部长一职，而德国财政部长沃尔夫冈•朔伊布勒则提出反对，认为这是不切实际的；法国希望发行欧元债券（eurobonds），而在德国眼中，其实质是一种变相的欧元区内各国债务相互化。如何弥合分歧，找到彼此接受的方案，有待于今年9月德国议会大选后两国开启的协商谈判。

        其次，来自部分成员国的反对。特别是在欧元区改革领域，以波兰、匈牙利为首的非欧元区成员国担心随着欧元区改革的深化，将造成非欧元区国家在欧盟内影响力的边缘化，导致在欧盟决策进程中的话语权遭到削弱。同时，非欧元区国家大多也是刚刚重获国家主权不久的中东欧国家，这些国家一贯更希望采用政府间主义原则而非让渡主权给超国家机构的方式来参与欧洲一体化进程。因此它们对于“多速欧洲”发展模式进一步推动欧盟朝着联邦方向发展的趋势感到忧虑。如果欧盟在开启“多速发展”模式的同时，不能妥善安抚这些国家，欧盟的凝聚力和团结度将遭到很大的削弱。

        再者，欧盟现有复杂的立法机制将成为一体化道路上主要的制度性阻碍。条约修改是欧盟改革无法绕开的必经之路。欧盟条约的修改，不仅需要获得欧盟理事会内有效多数或一致通过，还要面对各个成员国的议会批准或全民公投表决，早已经成了各国政府最不愿意开启的“潘多拉之盒”。当前，法德领导人会晤时候已经提出了共同应对条约修改的意愿。而从意愿走向现实，欧盟将要面对不同成员国、不同利益集团构成的巨大阻力。

        最后，欧盟当前的发展还陷入到了缺乏有效理论支撑的困境中。在欧盟发展的历史上，“新功能主义”是研究、分析和解释欧洲一体化进程的主导性理论。“新功能主义”的外溢和超国家性的理论很好地解释了欧共体早期的发展进程和成果，同时也被欧洲政治家们奉为圭臬，成为欧洲一体化设计和实践的指导。与此同时，欧洲一体化理论研究中的另一种理论政府间主义则认为，一体化在高政治领域和低政治领域的表现是截然不同的。各国政府虽然愿意在低政治领域即功能性领域进行合作，但并不适用于高政治领域，因为这涉及国家的根本利益、政府的自决权和民族认同问题。当前，欧盟急需新的理论发展来解释深入一体化的必要性和必然性，并对未来的发展提供明确的方向。

文献来源：上海国际问题研究院